【出处】《行政强制法教程》，中国法制出版社2011年9月版，第141—178页
【关键词】行政机关；人民法院
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、申请人民法院强制执行概述

　　（一）行政机关申请人民法院强制执行的概念、特征及功能

　　行政机关申请人民法院强制执行，是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以在法定期限内，依照法律规定向人民法院提出强制执行的申请，由人民法院进行审查并作出是否执行的裁定，从而实现行政决定所确定义务的制度。

　　行政机关申请人民法院强制执行，是行政强制执行制度的重要组成部分。在我国，行政机关申请人民法院行政强制执行的案件包括两类：一是行政诉讼案件判决或裁定的执行，即公民、法人或者其他组织拒绝履行人民法院生效的判决、裁定的，行政机关可以向人民法院申请强制执行；二是公民、法人或者其他组织拒不履行行政机关作出的行政决定，在法定期限内又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以依照法律规定申请人民法院强制执行；由于此类强制执行并非因行政审判而发生，因而被称为行政非诉执行或非诉行政执行。

　　一般来说，行政机关申请人民法院强制执行的案件主要有以下特征。第一，案件的起因是公民、法人或者其他组织在法定期限内，不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定所确定的义务。第二，案件的申请人是没有行政强制执行权的行政机关，被执行人是公民、法人或者其他组织。第三，案件执行的内容是行政机关作出的具体行政行为，即行政决定。而且该行政决定还要有可执行的对象，包括对物和行为的执行。第四，案件执行的目的是保障没有行政强制执行权的行政机关作出的行政决定得以实现。由于承载具体行政行为内容的行政决定没有进入行政诉讼程序，因而不同于人民法院对经过行政诉讼判决维持的具体行政行为的执行，后者虽然实际执行的仍是具体行政行为的内容，但该具体行政行为已经过人民法院裁判，转化为司法决定。这是行政非诉执行案件与行政诉讼执行案件的本质区别。

　　行政机关依法申请人民法院强制执行，由人民法院对其申请以及行政决定进行审查和裁定，该制度设计的现实功能有三个方面。

　　一是规范功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于规范强制执行行为。行政决定是否合法，是否必须动用公权力保障其执行，涉及到公权力和私权利之间的博弈。经过人民法院审查，发挥司法机关对行政权力的规范和监督作用，有利于减少强制执行中的盲目性和非理性，尤其是避免因地方政绩工程而带来的冲动，使行政机关在公权力行使过程中更加慎重。

　　二是保障功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于保障当事人的合法权益。在申请人民法院强制执行制度中，不经过司法机关的审查裁定，没有行政强制执行权的行政机关所作的行政决定及其确立的义务就不能实现。由地位相对超脱的第三方即人民法院来审查行政机关的申请，判断行政决定的合法性，可以在一定程度上降低甚至避免行政机关权力滥用的可能性，从而保障当事人的合法权益。

　　三是维护功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于维护公共利益。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，必然不利于公共利益的实现，因而需要国家公权力的介入。依法没有行政强制执行权的行政机关，申请人民法院对行政决定进行审查并作出裁定，有利于及时启动强制执行程序，促进行政目标的实现，维护公共利益。

　　（二）行政机关申请人民法院强制执行的性质

　　我国学术界和实务部门对行政机关申请人民法院强制执行的性质，存在不同主张。从世界范围来看，行政强制执行权的设定和实施，以及行政强制执行制度的运行状况，在一定程度上取决于对行政强制执行权性质的理解。目前，一些国家和地区行政强制执行权的配置和实施主要有三种模式。

　　一是行政机关自行强制执行模式。该模式集中体现在以德国、奥地利为代表的大陆法系国家。主要特征是，作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，或者由专门的行政强制执行机关负责执行。我国台湾地区也实行行政机关自行强制执行的模式。例如，台湾“行政执行法”第4条第1款规定，行政执行，由原处分机关或该管行政机关为之。但公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送 “法务部”行政执行署所属行政执行处执行之。

　　二是司法机关强制执行模式。在普通法系国家，行政强制权被理解为司法权范畴而非行政权范畴。当行政相对人不履行行政法义务时，为了达到行政目的，法律规定行政机关可以请求司法机关用国家强制力保障所需状态的实现。例如，在美国，行政机关在两种情况下可以向法院提起执行诉讼。一是法律对行政决定完全没有规定执行的手段。如果当事人不履行行政决定确定的义务，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定。二是法律规定当事人不履行行政决定时，行政机关可以采取行政罚等手段实施制裁，但是没有赋予行政机关直接执行的权力。在行政罚款手段实施后，当事人仍不履行行政决定和行政罚所确定的义务时，行政机关只能向法院提起执行诉讼。法律只是在紧急状态等少数情况下，才授权行政机关可以直接强制执行。

　　三是折衷模式。该模式下，当事人不履行行政决定所确立的义务时，行政机关既可以自行强制执行，也可以申请司法机关强制执行，但什么情况下可以由行政机关强制执行，什么情况下必须申请司法机关执行，要有法律、法规的明确规定。这种综合执行模式可分为两种类型，即以司法机关强制执行为主、行政机关强制执行为辅，或者以行政机关强制执行为主、以司法机关强制执行为辅。例如，在法国，为确保行政决定所确立的义务得到履行，法律规定司法机关可以对义务人施加刑罚，依靠义务人对刑罚的恐惧来促使其自动履行。如果法律对某项行政义务不履行没有规定处罚内容、或者在情况紧急下需要即时强制时，行政机关可以直接强制执行。

　　上述几种模式的存在，除了历史、国情等因素外，更重要的原因是基于对行政强制执行权性质的不同认识。一般认为，普通法系国家把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家则把行政强制执行权看成是行政权的一部分。由于我国实行的是折衷模式，人们对行政机关申请人民法院强制执行的性质认识不一，有观点认为是行政权性质，也有人认为是司法权性质，还有观点认为行政非诉执行兼具有行政权和司法权的双重属性，是具有准司法性质的司法行政权。我们认为，行政机关申请人民法院强制执行，与行政机关的自行强制执行，都属于行政权的延伸。

　　从内容上看，强制执行的内容是行政决定所确定的义务，而非司法裁定确定的义务。进一步说，强制执行是对具体行政行为的执行，而不是对司法行为的执行。人民法院的审查和裁决，是对行政决定的肯定或否定，肯定之后所作出的予以执行的裁定，是对行政决定的进一步认可。

　　从行政决定的效力来看，一般认为，具体行政行为一经产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。无论是行政机关组织实施的强制执行行为，还是人民法院组织实施的强制执行行为，都是一种具体落实行政决定的事实行为或者二次行为。行政行为的执行是行政行为效力的具体体现。

　　从权力性质上看，行政本质上是一种执行行为，而司法则被认为是一种解决纠纷的活动。一般意义上的行政是对法律的执行，而行政强制执行是对具体行政决定的执行，行政强制权是行政权的具体表现，因而把强制执行权界定为行政权的延伸，是与行政权的性质相符合的。

　　从主体来看，虽然在一些国家，司法机关不同程度地参与了强制执行活动，但这种参与主要体现了司法权对行政权的监督和制约。如果把行政强制执行作为一个动态的过程来看，司法机关只是参与了这个过程中某一阶段或某一环节的活动。司法机关参与这种活动是为了监督行政权，使行政权的运行更加理性和慎重，我们不能因为司法机关的参与就将强制执行权界定为司法权。

　　（三）行政机关申请人民法院强制执行的制度依据

　　行政机关申请人民法院强制执行的制度依据，主要有法律，行政法规，司法解释，以及法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件。此外，一些地方性法规、规章也会根据上位法，对行政机关申请人民法院强制执行作出规定。

　　1.法律

　　规定行政机关申请人民法院强制执行的法律主要有三类。

　　一是《行政强制法》。行政强制法第5章对没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行作了专门规定，内容涉及申请人民法院强制执行的主体、范围、条件、期限，人民法院的管辖、受理、审查、裁定、实施，强制执行的费用等。

　　二是诉讼法，包括《行政诉讼法》和《民事诉讼法》。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。因此，《民事诉讼法》也可以作为行政机关申请人民法院强制执行的法律依据。

　　三是其他涉及行政管理工作的单行法律。例如，《行政处罚法》第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”《全民所有制工业企业法》 第59条第3款规定：“本条规定的行政处罚，由县级以上工商行政管理部门决定。当事人对罚款、责令停业、没收违法所得、吊销营业执照的处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内向法院起诉；逾期不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请法院强制执行。”

　　2.行政法规

　　一部分行政法规对行政机关申请人民法院强制执行作了规定。例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”《水路运输管理条例》第27条规定：“当事人对交通主管部门的处罚决定不服的，可以向上一级交通主管部门申请复议；对上一级交通主管部门的复议决定不服的，可以自接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。当事人期满不起诉又不履行的，交通主管部门可以申请人民法院强制执行。”《公路管理条例》第33条规定：“当事人对公路主管部门给予的处罚不服的，可以向上级公路主管部门提出申诉；对上级公路主管部门的处理决定不服的，可以在接到处理决定书之日起15日内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，公路主管部门可以申请人民法院强制执行。”

　　3.司法解释

　　在我国，司法解释是人民法院审判和执行工作的重要依据。在《行政诉讼法》第66条的基础上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政机关申请人民法院强制执行作了较为详细的规定。在行政强制法实施之前，该解释为行政机关申请人民法院强制执行的实体和程序问题提供了重要的规范性依据。

　　例如，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第86条规定：“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：（一）具体行政行为依法可以由人民法院执行；（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；（六）申请人在法定期限内提出申请；（七）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”此外，该解释第88条至第95条还分别对行政机关申请人民法院强制执行的时限、管辖、申请材料、财产保全、审理机构、执行机构、裁定不准予执行的标准等问题作了规定。

　　先后发布实施的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》、《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》也都对行政机关申请人民法院强制执行的有关内容作了具体规定。

　　4.法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件

　　在人民法院执行体制改革的探索过程中，一些地方根据上位法的规定和精神，结合本地区实际情况，针对行政机关申请人民法院强制执行制度，出台了在本地区有一定约束力的规范性文件。例如，2008年浙江省金华市中级人民法院出台的《关于非诉行政执行案件的执行操作规程》、2011年2月上海市高级人民法院出台的《关于〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施前已经取得房屋拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》、2011年6月北京市高级人民法院出台的《关于<国有土地上房屋征收与补偿条例>施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见（试行）》等。这些也都为行政机关申请人民法院强制执行提供了重要的制度性依据。

　　根据《立法法》，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。因此，《行政强制法》颁布实施后，法规、规章、司法解释，以及法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件中如有与该法不一致的规定，一律不再适用。

　　二、行政机关的申请

　　（一）申请强制执行的前提条件

　　《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，行政机关申请人民法院强制执行，有两个基本的前提条件。一是当事人对行政机关作出的行政决定，不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自觉履行。二是向人民法院提出强制执行申请的，必须是没有行政强制执行权的行政机关。目前与这两个前提条件有关的制度比较复杂，学术界和实务部门也存在不同看法，需要进一步分析研究。

　　1.当事人不提起行政救济与“不停止执行”原则

　　根据行政强制法，公民、法人或其他组织在法定期限内，既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定所确定的义务，没有行政强制执行权的行政机关才可以申请人民法院强制执行。但是，《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律中又确立了“行政复议和行政诉讼期间具体行政行为不停止执行”的原则。这看起来存在矛盾的规定，在实践中应该如何理解和适用，是摆在我们面前的重要问题。

　　一方面，一部分法律条文确立了“复议诉讼不停止执行”原则。例如，《行政处罚法》第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《行政复议法》第21条规定：“行政复议期间，具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”《行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”以上规定，确立了具体行政行为在复议、诉讼期间不停止执行的原则，同时规定了“不停止执行”原则的例外情形。当然，这些例外情形不构成对“不停止执行” 原则的否定。

　　另一方面，一部分法律条文又否定了“不停止执行”的原则。例如，《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”这些规定，实际上又否认了“不停止执行”原则。

　　我们认为，从规范行政执法活动，维护公共利益和当事人合法权益的角度出发，应当对具体行政行为在行政复议或行政诉讼期间的“不停止执行”原则有一个全面正确的理解，处理好“复议或诉讼期间不停止具体行政行为的执行”与行政机关申请人民法院强制执行的关系。

　　在行政法律制度和行政行为执行实践中，对于行政机关作出的具体行政行为，在执行方式上存在三种类型，即当事人自己主动履行、依法拥有行政强制执行权的行政机关自行强制执行或者申请人民法院强制执行、没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行。

　　在行政机关依法拥有强制执行权、可以自行强制执行的模式下，依照《行政强制法》、《行政诉讼法》等规定，只有在当事人对具体行政行为在法定期限内不提起行政诉讼又不履行义务的情况下，行政机关才可以依法强制执行。在当事人的法定起诉期间以及整个诉讼期间，行政机关都不能行使法律赋予其的行政强制执行权，从而使具体行政行为在实际上处于暂时停止执行的状态。

　　在没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的模式下，根据《行政强制法》、《行政诉讼法》的规定，在当事人的法定起诉期限届满之前，以及在整个行政诉讼期间，行政机关都不得申请人民法院强制执行，人民法院也不能受理行政机关的申请，从而使具体行政行为在事实上也处于暂时停止执行的状态。

　　至于《行政复议法》确立的复议期间不停止执行原则，由于复议申请期限包含在法定起诉期限内，具体行政行为同样要暂停执行。虽然法律没有明确要求复议期间行政机关不能申请人民法院强制执行，但由于复议程序结束后当事人仍可以提起行政诉讼，因而人民法院同样不能在复议期间受理行政机关提出的强制执行申请。

　　因此，在实践中，无论是在依法拥有行政强制执行权的行政机关强制执行模式下，还是在没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行模式下，“诉讼复议期间不停止执行”的原则都难以真正落实。只有当事人自己主动履行行政决定所确立的义务时，“不停止执行”才有实际意义。对于这个问题，学术界和实务部门还存在不同认识，特别是还有许多细节值得推敲。我们建议，在将来修改有关法律时，对涉及“不停止执行”的有关条文予以细化规定，为行政执法活动提供更为明确合理的规范性依据。

　　2．没有行政强制执行权的行政机关

　　《行政强制法》第13条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，行政强制执行权的设定遵循法律保留原则，凡是法律没有授权行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关都必须申请人民法院强制执行。

　　对于执行罚或代履行等间接强制执行的方式，法律一般都授权给行政机关实施。例如，对于执行罚，《行政强制法》第45条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。《行政处罚法》第51条也规定，当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。对于代履行，《行政强制法》第50条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”《防洪法》第42条第1款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”

　　对于划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物等直接强制执行的方式，法律则根据不同情况，或授权行政机关依法强制执行；或在授权行政机关依法执行的同时，规定行政机关可以申请人民法院强制执行；或规定行政机关必须申请人民法院强制执行。

　　一是授权行政机关依法强制执行。例如，《水法》第65条第2款规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处1万元以上10万元以下的罚款。”《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

　　二是在授权行政机关依法强制执行的同时，规定行政机关可以申请人民法院强制执行。例如，《海关法》第93条规定：“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的，作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”《税收征收管理法》第88条第3款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第40条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”

　　三是规定行政机关必须申请人民法院强制执行。例如，《人口与计划生育法》第41条规定：“不符合本法第18条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”《野生动物保护法》第39条第1款规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对上一级机关的复议决定不服的，可以在接到复议决定通知之日起15日内，向法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请法院强制执行。”

　　因此，《行政强制法》第13条所规定的“法律没有规定行政机关强制执行的”，一般是指法律没有将直接强制执行方式授权给行政机关的情形，即依法没有直接行政强制执行权的行政机关作出行政决定后，只能申请人民法院强制执行。需要强调的是，在金钱给付义务的执行程序中，行政机关加处执行罚后当事人不履行行政决定的，没有直接强制执行权的行政机关仍应当申请人民法院强制执行；在作为义务的执行程序中，如果行政决定确定的义务无法代履行，没有直接强制执行权的行政机关也应当申请人民法院强制执行。

　　根据《行政强制法》第53条，向人民法院提出强制执行申请的主体，必须是依法没有行政强制执行权的行政机关。同时，从提高行政强制执行效率，防止行政机关拒绝履行或者拖延履行法定职责，节约司法资源等角度出发，《行政强制法》没有规定那些依法拥有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。因此，已经依法拥有行政强制执行权的行政机关，只能自己组织强制执行。对于法律在授权行政机关依法强制执行的同时，又规定行政机关可以申请人民法院强制执行的，应继续适用这些单行法律的规定，由行政机关选择是自行组织强制执行，还是申请人民法院强制执行。

　　（二）申请强制执行的期限

　　申请强制执行的期限，是行政机关有权请求人民法院依法审理其强制执行申请的时间阶段。行政机关申请人民法院强制执行，必须遵守一定的期限，只有在法定期限届满之后，才能依法向人民法院提出强制执行的申请。同时，为提高强制执行的效率，尽快实现行政决定所确立的义务，保证法律的严肃性和有效性，法律对行政机关申请法院强制执行应当有一定的时限要求，行政机关不能无限期向人民法院申请强制执行其行政决定。

　　《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”这里的法定期限，指的是法律规定的当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的期限，是当事人面对公权力的介入而获得行政救济权的时间阶段。例如，《行政复议法》第9条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”这里的“60日”和“3个月”就是当事人寻求救济途径的法定期限。根据《行政诉讼法》、《行政复议法》以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，人民法院在审理行政非诉案件时，对该条款的适用应区分以下几种情况：

　　第一，如果法律规定当事人可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼，当事人获知行政决定后，在法律期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以在法定期限届满后申请人民法院强制执行。这种情况下的时间计算方法是，以当事人知道作出具体行政行为之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。

　　第二，如果行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，应以当事人在知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。当然，当事人必须在从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起的2年内行使诉权。

　　第三，如果当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，应以当事人在知道或应当知道该具体行政行为内容之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。当事人行使诉权的时间限制是，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为从作出之日起不超过5年。

　　第四，如果由于不属于当事人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。在这种情况下，应以当事人不属于其自身原因消除或恢复人身自由之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。

　　第五，如果法律规定行政复议是最终的救济程序，而当事人在法定的60日期限内又没有申请行政复议的，这种情况下的时间计算方法是，以当事人知道作出具体行政行为之日起的60日为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行，超过3个月的，人民法院应当依法不予受理。

　　为提高强制执行效率，节约执行成本，维护公共利益，行政强制法将行政机关申请人民法院强制执行的申请时间规定为“期限届满之日起的3个月内”。但是，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。因此，《行政强制法》与最高人民法院司法解释的规定并不一致。根据法律位阶适用原则，《行政强制法》实施后，行政机关申请人民法院强制执行应当统一适用3个月的规定，而不再适用司法解释中180天的规定。

　　（三）催告

　　催告，是行政机关在申请人民法院强制执行前，应当先向在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的当事人发出通知，要求和督促其自觉履行行政决定的程序。

　　申请人民法院强制执行前的催告，主要内容是告知当事人违法的事实及可能的强制执行后果，使其意识到自己的错误，并在规定期限内自觉履行行政决定。行政机关申请人民法院强制执行前，催告是一个重要的必经程序。从目的来看，一方面是给当事人提供自我纠错的机会，为其留有自我履行义务的一定期限。另一方面，是避免行政机关的“突然袭击”，减轻当事人与行政机关之间的对抗情绪。通过事先的通知和告诫，使当事人意识到自己不履行行政决定所确立的义务，将必然导致公权力依法介入，产生对自己不利的后果，从而促使其自觉履行法律规定的义务。如果不经催告就直接申请人民法院强制执行，不仅不利于保护当事人的合法权益，也可能引发当事人与行政机关的对立局面，甚至还可能会激化矛盾。因此这样的制度设计符合立法精神，有利于降低执法成本，同时也是对当事人进行法治教育的机会。在一些国家，催告程序是行政强制执行程序的必经环节。例如，德国1953年《行政执行法》第13条第1款就规定：“强制手段不能立即采用的，应事先予以书面形式警告。为便于履行义务，警告时应指定期限，并应当公正考虑义务人履行义务所需的时间”。

　　《行政强制法》第54条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，同时确定了催告书的书面载体形式。参照《行政强制法》第35条的规定，催告书应载明以下内容：当事人的权利、义务和责任；当事人履行义务的期限；当事人履行义务的方式，涉及金钱给付的，应有明确的金额和给付方式；当事人逾期仍不履行义务将可能产生的后果；当事人依法享有的陈述权和申辩权。

　　催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关就可以向人民法院申请强制执行。值得注意的是，为有效保护当事人的合法权益，实现程序正义的价值，应参考《行政强制法》第36条的规定，允许当事人收到催告书后作出陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人意见，对其提出的事实、理由和依据应当进行记录和复核。如果当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当予以采纳，并重新审视之前作出的行政决定；如果当事人提出的事实、理由或证据不成立，行政机关就应当依法向人民法院提出强制执行的申请。

　　（四）提出申请

　　没有行政强制执行权的行政机关向人民法院提出强制执行的申请，是人民法院受理和审查程序的启动环节。人民法院只有在收到行政机关的申请以后，才能启动强制执行的审查程序，并裁定是否执行。

　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第91条第1款规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。”在此基础上，《行政强制法》第55条对行政机关向人民法院提交的材料，在形式和内容上都作了更为细致的要求。根据规定，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供的材料有：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。法律同时要求，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

　　三、人民法院的审理

　　行政机关向人民法院提出强制执行申请后，强制执行案件就进入人民法院的审理程序。

　　（一）管辖

　　人民法院强制执行案件的管辖，是人民法院系统内同级人民法院或者上下级人民法院之间，就受理执行案件所进行的权限分工。行政机关申请人民法院强制执行案件的管辖，主要涉及地域管辖和级别管辖。

　　根据《行政强制法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，行政非诉执行案件由申请人所在地的人民法院管辖，即行政机关向其所在地有管辖权的人民法院申请强制执行，这个所在地一般是指行政机关办公地点的所在地。如果强制执行的对象是不动产，行政机关应向不动产所在地的人民法院申请强制执行。这样的制度设计有利于提高强制执行的效率，节约司法资源。

　　《行政强制法》三次审议稿在行政机关申请人民法院强制执行的级别管辖上，曾规定“行政机关可以向所在地基层人民法院申请强制执行”。在草案审议过程中，考虑到行政机关申请人民法院强制执行的案件比较复杂，除了基层人民法院外，一些重大、复杂的强制执行案件也可以由中级人民法院或者高级人民法院管辖，因而将此句表述修改为“行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”。

　　《行政强制法》没有规定由人民法院的哪个机构负责审理行政机关申请人民法院强制执行的案件，这可以适用司法解释的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第6条规定：“各级人民法院行政审判庭负责审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”第93条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”据此，应根据最高人民法院的司法解释，由人民法院行政审判庭组成合议庭负责审理行政机关申请人民法院强制执行的案件。

　　（二）受理

　　受理是人民法院对行政机关申请人民法院强制执行的申请书以及有关材料进行初步审查，对符合法律规定的申请决定立案审理的行为。

　　人民法院接到行政机关强制执行的申请后，应当在5日内作出是否受理的裁定。对于不属于本院管辖的强制执行申请，可以裁定不予受理。在《行政强制法》草案审议过程中，有关部门提出，人民法院作出不予受理的裁定后，行政机关该如何应对，是否还有解决途径，建议在法律中予以明确。经过研究，法律在此环节赋予了行政机关向上一级人民法院提起复议的权力，即《行政强制法》第56条第2款的规定：“行政机关对于人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院自收到复议申请之日起15日内作出是否受理的裁定。”据此，如果上一级人民法院经过复议，作出不予受理的裁定，则该裁定为产生效力的终局裁定，行政机关必须遵守。

　　值得说明的是，《行政强制法》第56条第1款规定：“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在5日内受理。”从字面意思来看，这是要求人民法院在接到申请的5日内必须受理，而该条第2款又规定“行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的”。结合立法精神，我们认为，如果将“应当在5日内受理”理解为“应当在5日内作出是否受理的裁定”，也许更能准确地表达出法律本身的应有之义。

　　（三）审查

　　人民法院裁定受理行政机关强制执行的申请后，案件进入审查程序。行政强制法对人民法院的审查环节规定了两类程序，即形式审查和实质审查。在审查方式上，实行“以形式审查为原则，实质审查为例外”的模式。

　　1.形式审查

　　《行政强制法》第57条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第55条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第58条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起7日内作出执行裁定。”这里的书面审查是人民法院对行政机关所提供的书面材料进行的审查，相当于形式意义上的审查。审查的内容主要有：

　　一是审查行政机关是否依法提供了完整齐全的申请材料。《行政强制法》第55条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”行政机关提供的材料只有符合法律规定的要求，人民法院才能在此基础上对行政机关的申请予以审查，并作出是否执行的裁定。

　　二是审查行政机关所作出的行政决定是否具备法定执行效力。这里的“具备法定执行效力”，主要是行政机关作出的行政决定已经发生法律效力，当事人在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自觉履行。行政机关所作出的行政决定只有发生了法律效力，才具有执行效力，才有可能进入实施程序。

　　三是审查行政机关所作出的行政决定是否存在《行政强制法》第58条规定的“明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律、法规依据的，其他明显违法并损害被执行人合法权益的”法定情形。如果存在这三项情形之一，人民法院就要听取被执行人和行政机关的意见，而不能仅仅实行书面审查后就作出裁定。

　　如果上述内容符合法律规定，人民法院应当自受理之日起7日内作出执行裁定。

　　2.实质审查

　　根据《行政强制法》，人民法院在形式审查过程中，发现行政决定存在明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据，或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，要予以实质审查，即《行政强制法》第58条第1款和第2款规定：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在5日内将不予执行的裁定送达行政机关。”

　　人民法院对发现存在法定情形的行政决定予以实质审查，是从事实层面和法律层面对行政机关作出的行政决定予以审查。这涉及审查标准问题。人民法院审查行政机关申请强制执行案件的标准，是人民法院审查判断行政机关所做出的行政决定以及强制执行的申请是否合法，并以此作出裁定的法律标准。根据《行政强制法》第58条第1款和第2款的规定，我们可以看出，人民法院对行政机关申请强制执行案件的审查标准是，行政机关所作出的行政决定是否存在明显违法现象，也就是“明显违法标准”；即明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据，其他明显违法并损害被执行人合法权益。如果行政决定具备这些条件之一，人民法院在作出裁定前，可以听取被执行人和行政机关的意见，并作出是否执行的裁定。

　　需要注意的是，人民法院对行政机关申请人民法院强制执行案件的审查标准，与人民法院对行政诉讼案件的审理标准有明显区别。根据行政诉讼法及其司法解释，人民法院对行政诉讼案件的审理标准有合法性标准和违法性标准两类。合法性标准包括具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；这三者必须全部具备，缺一不可。违法性标准包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越法定职权，滥用职权，不履行或拖延履行法定职责，行政处罚显失公正；被诉具体行政行为只要具备这七种情形中的任何一种，便可以被认定为违法。

　　人民法院审理行政诉讼案件的过程中，有法庭调查、辩论、质证、合议庭评议等环节，因而在程序上更加严格。相比之下，人民法院对行政机关申请强制执行案件的审查不经过开庭审理环节，在程序上相对简单。但《行政强制法》规定，人民法院在书面审查行政机关强制执行申请的过程中，如果发现法律规定的可能影响执行案件公正性的法定情况，可以听取被执行人和行政机关的意见。这是《行政强制法》的一处亮点，也是对人民法院行政非诉执行案件审查经验的总结，有利于人民法院全面调查了解强制执行案件的实际情况，确保其依法作出公正合理的裁定。

　　根据《行政强制法》，在法定情况下，人民法院可以听取被执行人和行政机关的意见。至于听取被执行人和行政机关意见的方式，法律没有明确规定，实践中可以有座谈会、论证会、个别访谈、实地访问等形式。有观点主张，为了让人民法院更具体地了解实际情况，维护公共利益和当事人的合法权益，建议可以通过正式的听证会来听取当事人和行政机关的意见。我们认为，在人民法院审查环节，不宜引进正式听证程序。一方面是因为行政执法程序中已经有多项制度保障当事人表达自己意见的权利，而且当事人也可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼来维护自身权益。另一方面，人民法院审查过程中，通过座谈会、论证会、个别访谈等非正式听证的形式，也可以达到听取当事人和行政机关意见的效果。

　　3.关于实质审查必要性的讨论

　　在《行政强制法》起草过程中，就人民法院对被申请执行的行政决定是否有必要进行实质审查，曾有两种不同主张。一种观点认为，人民法院对所有行政机关申请强制执行的案件都应当只实行形式审查。另一种观点主张，在形式审查的基础上，人民法院应当对部分案件实行实质审查。

　　反对实质审查，主张人民法院对申请强制执行的行政决定只实行形式审查的理由主要有：

　　第一，人民法院裁判遵循的是不告不理和居中裁判原则。当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，表明其已认可行政决定，放弃救济权利。在这种情况下，实体问题已经解决，当事人应当自觉履行行政决定。正是由于当事人不履行已经生效的行政决定，行政机关才申请人民法院强制执行。如果人民法院还要对行政决定予以实质审查，于情于理都不合适。

　　第二，确立行政强制执行制度是为了及时实现行政管理目的，维护正常的行政管理秩序。规定繁琐的实质审查程序和较长的审查期限，行政决定就会长期得不到执行甚至可能存在无法执行的问题，影响行政管理目标的实现，损害公共利益。

　　第三，形式审查已有相关的立法惯例和经验。在美国，如果法律明确规定，某一行政决定的合法性只能在单独的司法复审程序中进行审查，则在执行程序中法院不再审查行政决定的合法性，只审查当事人是否违反了行政决定。例如，美国联邦贸易委员会法规定，当事人不服行政决定时，应向上诉法院起诉，请求审查联邦贸易委员会的行政决定。一旦期限届满当事人未向法院起诉，或法院经审查确认该行政决定合法之后，这种行政决定即成为最终的行政决定，法院的强制执行职责就是判定当事人是否违反行政决定，而不是行政决定是否合法。

　　第四，形式审查的制度设计有利于提高当事人的法律意识，调动其依法维护自身权益的积极性和主动性。

　　经过反复讨论研究，并结合人民法院审理行政机关申请强制执行案件的实践经验，《行政强制法》确立了在形式审查的基础上，对部分行政决定实行实质审查的原则，主要考虑是：

　　第一，当事人在法定期间对具体行政行为不申请行政复议或者提起行政诉讼，并不意味着该具体行政行为合法有效。由于被申请执行的具体行政行为存在违法的可能性，如果人民法院不对具体行政行为进行实质审查，一旦具体行政行为违法，人民法院所作出的强制执行裁定就会侵害当事人的合法权益。这显然与人民法院所担负的保障法律正确实施、维护社会公平正义的宗旨相违背。

　　第二，从行政强制执行主体设置角度看，之所以将人民法院规定为行政强制执行的主体，主要目的是将具体行政行为的决定权与执行权实行部分分离，避免行政机关既是行政决定的作出机关、又是该决定的执行机关，防止出现违法执行的现象。而且，由行政机关申请人民法院强制执行，增加了一道有利于纠正可能存在的错误的环节，希望通过人民法院的审查和裁定，达到维护公共利益和当事人合法权益的目的。如果人民法院不对具体行政行为进行实质审查，不管具体行政行为是否合法，只要行政机关的强制执行申请在形式上符合法定要件就裁定予以执行，这显然违背了将人民法院作为行政强制执行主体的初衷。

　　（四）裁定

　　行政机关申请人民法院强制执行程序中的裁定，是人民法院在依照法定的权限和程序对行政机关强制执行的申请进行审查后，就是否强制执行行政决定所作出的决定。人民法院作出裁定后，可能发生的法律程序有两种：如果人民法院裁定准予执行行政决定，案件进入强制执行的实施程序。如果裁定不予执行，人民法院应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

　　对于人民法院不予执行的裁定，行政机关如有异议的，法律赋予了其提起复议的权力，即《行政强制法》在第58条第3款规定：“行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30日内作出是否执行的裁定。”据此，上一级人民法院收到行政机关的复议申请后，如果作出的是执行裁定，那么案件就进入执行的实施阶段；如果作出的是维持下级人民法院不予执行的裁定，那么意味着该案件正式终结，行政机关的决定不再执行。行政强制法在此环节中规定复议程序，有利于规范和监督人民法院的审查权，提醒其依法审慎地作出是否强制执行的裁定，维护公共利益和当事人的合法权益。

　　对于人民法院作出的准予强制执行的裁定，当事人是否可以提起再审，《行政强制法》、《行政诉讼法》及其司法解释都没有规定，实践中存在两种意见。一种观点认为，《行政诉讼法》第62条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行”，行政非诉执行裁定属于裁定的一种，当然可以提起再审。第二种观点认为，《行政诉讼法》中既然对行政非诉执行裁定没有规定再审程序，意味着当事人对行政非诉执行裁定不能提起再审。我们认为，当事人不能对行政非诉裁定提起再审，主要理由是：

　　第一，再审是对已经审判终结的案件的再行审理，如果案件未经审判，那么再审的前提条件就不存在。行政非诉执行裁定只是对行政机关申请执行的具体行政行为的审查，而不是案件的审判终结。

　　第二，尽管《行政诉讼法》第62条规定，已发生法律效力的判决及“裁定”确有错误的，当事人可以申请再审，但这里的“裁定”是特指审判程序中有案件审理终结意义的裁定，例如不予受理、驳回起诉等裁定，而不是指那些不具有案件审理终结意义的行政非诉执行裁定。如果人民法院的裁定进入强制执行程序后，又发现具体行政行为违法或错误，给当事人造成损失的，当事人可以根据《国家赔偿法》的规定申请行政赔偿，获得救济。

　　第三，根据《行政强制法》，当事人在法定期限内，既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的情况下，行政机关才向人民法院申请强制执行。因此，当事人在法定期限内不提起行政诉讼，就已丧失了诉权。如果允许当事人申请再审，拖延履行行政决定所确立的义务，显然不利于提高强制执行案件的执行效率，也不符合公正与效率原则的要求，违背行政强制执行制度的设计初衷。

　　四、强制执行裁定的实施

　　人民法院作出执行裁定后，行政机关申请强制执行的案件就进入实施程序。这是落实行政决定内容，实现行政管理目标的实质性环节。

　　（一）强制执行裁定的实施主体

　　人民法院强制执行裁定的实施主体，涉及的是人民法院在作出强制执行的裁定后，由谁负责组织实施的问题。在《行政强制法》起草过程中，学术界和实务部门对这个问题进行了反复研究。

　　2011年1月国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条第1款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条例取消了《城市房屋拆迁管理条例》所赋予的行政机关强制拆迁的权力，要求行政机关必须依法申请人民法院强制执行。这意味着，作出房屋征收决定的市、县级人民政府在作出补偿决定并将补偿款支付给被征收人后，被征收人既不寻求法定的救济途径，又不履行征收补偿决定时，作为行政机关的市、县级人民政府不能再像以往一样自行组织公安、武警、城管等部门或者拆迁公司进行强制拆除，只能向不动产所在地的人民法院申请强制执行。从制度设计的角度来看，立法者是希望通过司法程序的设置保障群众的合法权益，把强制执行权行使过程中的风险降到最低，这也有利于加强对政府征收补偿活动的制约，促使政府高度重视并积极改进征收补偿工作，切实保障被征收人的合法权益。

　　但是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的是行政机关必须向法院申请强制执行，而对于人民法院强制执行裁定的组织实施是遵循裁执分离原则还是司法强制实施原则，并没有作出明确规定。如果坚持裁执分离原则，那么人民法院只是扮演审查者和裁决者的角色，因为人民法院在依法作出强制搬迁的裁定后，搬迁的具体组织实施工作还是由政府有关部门来承担。如果遵循司法强制实施原则，房屋的强制搬迁工作只能由人民法院组织实施，行政机关不得参与。

　　对于人民法院强制执行裁定的实施主体，《行政强制法》四次审议稿第60条曾规定了由人民法院组织实施的“单轨制”模式，即“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”。这意味着，行政机关申请人民法院强制执行的案件，既由人民法院审查裁定，又由人民法院组织实施。然而，从目前人民法院的职能定位、人员编制等现实条件来看，人民法院的执行力量还难以满足司法强制搬迁的要求。基于对人民法院实际执行能力的考虑，加上目前人民法院执行体制还处于改革探索阶段，经过反复研究论证，草案在第五次审议后删去了此条规定。因此，《行政强制法》没有就人民法院强制执行裁定的实施主体问题作出明确规定。

　　在实践中，行政机关申请人民法院强制执行的案件，既可以由人民法院组织实施，也可以由行政机关组织实施，其制度依据是《行政诉讼法》及其司法解释。例如，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条对此作了补充规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”

　　（二）强制执行裁定实施主体的改革探索

　　根据《行政诉讼法》及其司法解释确立的行政非诉执行体制，行政机关申请人民法院强制执行的案件，既可以由人民法院组织实施，也可以由行政机关组织实施。在实践中，随着经济社会的发展，行政机关申请人民法院强制执行的案件逐年增长，尤其是社会转型时期利益冲突加剧，一些涉及人民群众切身利益、社会影响较大的土地、房屋、环保等强制执行案件数量上升很快，行政非诉执行的难度也在加大，这些都给人民法院强制执行工作带来了一定压力。

　　来自最高人民法院的统计数据显示，2005年以来全国法院年受理行政非诉执行案件数量显著上升，2009年和2010年分别达到193923件和183828件，而同期受理的行政诉讼执行案件分别只有9908件和9353件。与此同时，在一些地方，人民法院执行难的问题日渐凸显。尽管最高人民法院明确规定行政非诉执行案件由执行局（庭）负责执行，但由于人员编制等原因，执行局（庭）的主要精力往往都投入在对诉讼案件的执行上，而没有足够的时间和精力顾及行政非诉执行案件。一些地方法院将行政非诉执行案件交由行政审判庭负责执行，而一些基层法院的行政审判庭往往只有三名左右审判员，主要时间和精力只能投入在行政诉讼案件审判和行政非诉执行案件审查工作上。在一些地方，许多案件如果没有政府部门的参与，人民法院很难胜任强制执行裁定的组织实施工作，特别是强制拆除违法建筑物、责令停产停业等执行案件，只有政府相关部门的协调和参与才能完成。

　　面对行政非诉执行案件数量激增的巨大压力，一些地方法院在现行强制执行体制下，对强制执行裁定的实施主体模式进行了改革探索。改革的主要内容是整合司法与行政两类资源，加强人民法院的审查职能，也充分发挥行政机关的作用。各地改革探索的做法主要有以下几种模式。

　　一是法院审查、政府实施的模式。一些地方法院对目前社会影响较大的城市房屋拆迁、国土资源等领域申请人民法院强制执行的模式进行了探索，让人民法院审查行政机关的申请，作出执行裁定后，由行政机关组织实施。例如，上海市对国有土地上房屋征收与补偿条例实施前已经取得房屋拆迁许可证项目的强制拆迁作了探索。2011年2月，上海市高级人民法院出台了《关于〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施前已经取得房屋拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》，明确了条例施行前已经取得房屋拆迁许可证项目的强制拆迁由法院审查，在法院监督下政府部门具体实施的制度。根据规定，经法院审查，原拆迁许可证项目所涉及的拆迁行政裁决的强制执行，由人民法院院长签发公告，责令被执行人在指定期间搬迁。被执行人逾期仍不搬迁的，在人民法院监督下由政府部门实施强制搬迁。实施强制搬迁时，人民法院应由执行机构负责人以上人员现场监督、协调。执行中发现强制执行预案不完备、强制搬迁行为存在不宜再继续执行情形的，应当停止强制执行。强制执行后的矛盾化解、稳控工作由所在地政府部门负责。再如，2011年1月，浙江省东阳市人民政府出台《关于进一步明确土地及规划管理职责的意见》，明确了乡镇政府及街道办事处监督管理建设用地的职责，并要求市国土资源局对已作出行政处罚决定的土地违法案件，应当及时向法院申请强制执行。法院经审查裁定执行的，由乡镇政府组织实施。乡镇政府联合市国土资源局制定拆除方案和预案，并会同市国土资源、公安、规划等部门依法强制拆除。

　　二是委托执行模式。在行政非诉执行实施主体的改革探索中，一些地方人民法院将是否准予执行的审查与准予执行后的组织实施作了适当分离，即人民法院对行政机关强制执行的申请进行审查，审查后裁定执行的，人民法院委托行政机关组织实施。在不同地方，人民法院委托给行政机关的权限有所不同。2008年，浙江省金华市中级人民法院出台《关于非诉行政执行案件的执行操作规程》，建立了在行政机关申请人民法院强制执行的案件中，人民法院与行政机关分工负责的工作机制。具体做法是，不需要采取司法强制措施的案件由行政机关负责组织实施，需要采取司法强制措施的案件则由人民法院负责组织实施，行政机关参与。再如，2009年以来，福建省莆田市城厢区人民法院先后与区公安局、人口与计划生育局、质量技术监督局出台了委托执行的规定。根据规定，人民法院可以委托给行政机关强制执行的权限较多。具体事项包括：送达法律文书；接受被执行人履行；调查被执行人的去向、身份信息、财产状况；调查收集被执行人拒不履行裁定义务和妨碍执行的证据材料；实施查封扣押措施；实施排除妨碍、拆除建筑物、责令停业、恢复原状等执行措施；张贴强制执行公告等。其中前四项为一般性执行措施，经法院一次性委托即可，后三项强制执行措施必须由人民法院明确委托，重大执行行为还应当制定执行预案并经人民法院同意后实施，人民法院根据案件情况可以派员到场指导、监督。但是，对被执行人采取据传、拘留等人身强制措施的，只能委托公安机关实施或者由人民法院自己实施。

　　三是执行令状模式。2008年开始，经上海市高级人民法院研究部署，上海市金山区人民法院和闸北区人民法院开展了实施行政非诉执行令状的试点工作。行政非诉执行令状是指法院在对非诉执行案件审查后认为应当予以执行的，签发督促执行令，由申请执行的行政机关持督促执行令督促被执行人在一定期限内自动履行。令状期限届满后，申请执行的行政机关应向法院提交执行情况说明书，对当事人未自动履行，需要强制执行的，再由法院执行。执行令状制度将执行督促催告环节委托给行政机关实施，没有改变申请人民法院强制执行的基本制度框架，也不涉及强制执行权的委托，其适用范围已经从小额金钱给付案件扩大到了包括行为罚在内的所有强制执行案件。

　　四是人民法院组织实施，地方党委领导、协调和政府及其部门配合的模式。2011年，北京市高级人民法院出台《北京市高级人民法院关于<国有土地上房屋征收与补偿条例>施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见（试行）》。该意见从维护公共利益和当事人合法权益，以及维护社会稳定、防范社会管理风险的角度出发，对《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件的有关审判和执行工作作了具体规定。根据该意见，原拆迁许可项目所涉补偿安置裁决经人民法院生效判决认定合法后，被拆迁人、房屋承租人在规定期限内仍不搬迁的，拆迁管理部门或拆迁人可以向人民法院申请强制执行。被拆迁人、房屋承租人对原拆迁许可项目所涉补偿安置裁决，在法定期限内不提起诉讼又不搬迁的，拆迁管理部门可以向人民法院申请强制执行。经人民法院审查后准予强制执行的案件，经多方协调仍无法促成当事人自动搬迁，最终确需采取强制搬迁措施的，应当在执行前报上一级法院审查同意。实施强制搬迁，受案的人民法院必须事前向当地党委报告，并在党委统一领导、协调和政府及有关方面的配合下进行。对于执行中可能引发社会不稳定因素的案件，受案的人民法院应及时向当地党委和上级人民法院如实报告有关情况。

　　这四种模式是一些地方为缓解人民法院执行工作压力，提高执行效率，维护公共利益和当事人合法权益而进行的改革探索。如何从整体上完善这一制度，有关方面还在深入研究。

　　（三）强制执行裁定的实施期限

　　强制执行裁定的实施期限，是人民法院作出强制执行的裁定后，在一定时间阶段内完成执行行为，从而实现行政决定所确定的义务的时间阶段。《行政强制法》没有对人民法院实施强制执行的一般期限作出明确规定，只是在第59条规定：“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起5日内执行。”这是在“情况紧急”、“为保障公共安全”的前提下，对人民法院实施强制执行的期限所作的要求。虽然《行政强制法》和《行政诉讼法》对于“情况紧急”之外的一般情况下，人民法院实施强制执行的期限都没有作出规定，但这并不意味着人民法院实施强制执行可以不受时限的约束。这里可以适用《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》（法发〔2006〕 35号）第一条的规定，即“非诉执行案件一般应当在立案之日起3个月内执结。有特殊情况须延长执行期限的，应当报请本院院长或副院长批准。申请延长执行期限的，应当在期限届满前5日内提出。”

　　从实践来看，行政非诉执行案件中为期3个月的执行期限，显得较为仓促。特别是在一些农村地区，被执行人的经济条件较差，履行能力不足，一些执行案件往往要分期分批落实。实践中的做法，经常是在执行3个月到期时作出执行中止的处理，再由行政机关重新申请恢复执行。对此，我们建议将来出台司法解释或法律实施办法时，允许在当事人义务履行能力有限等条件下，对行政非诉执行案件的执行期限作适当延长。这样将有利于保护公共利益和当事人的合法权益，实现法律效果与社会效果的和谐统一。

　　除了强制执行的时限，人民法院实施强制执行时，还应遵循人民法院执行工作的一般程序，即应当出示有关证件及法律文书，制作执行笔录。执行笔录应当载明被执行人、执行时间和地点、执行内容和方式、执行过程、执行人员等内容。人民法院强制执行完毕后，应当将执行结果书面通知申请强制执行的行政机关。

　　（四）强制执行裁定实施过程中的执行协议

　　传统观点认为，行政机关作出的行政决定生效后应当得到全面、有效地执行，非经法定程序不得更改，否则就会影响公共利益的实现，丧失行政执法的严肃性，不利于行政管理工作的正常开展，因而主张在行政决定强制执行过程中不能适用和解程序，也不能达成执行协议。

　　事实上，在很多地区，行政机关申请人民法院强制执行的案件在实施过程中，通过和解达成执行协议的结案方式，已经越来越多地被采用。这一制度提高了执行效率，节约了公共资源，也有利于维护公共利益和当事人的合法权益。《行政强制法》第42条第1款总结了强制执行实践中的经验，对传统理念有所突破，确认了行政强制执行过程中的执行协议以及和解制度，即“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金”。在不损害公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关与当事人达成执行协议，有利于督促当事人自觉履行行政决定所确立的义务，化解行政机关与当事人之间的矛盾冲突，尽量避免强制执行手段的运用，减少因强制执行而可能产生的不稳定因素。

　　虽然《行政强制法》没有明确规定行政机关申请人民法院强制执行的案件可以适用执行协议，但我们认为，在强制执行裁定的实施过程中，可以参照《行政强制法》第42条的规定，允许执行机关与当事人在不损害公共利益和他人合法权益的前提下，达成执行协议。

　　需要强调的是，和解制度与执行协议在一定程度上体现了公权力与私权力之间的妥协。在这种制度推行过程中，必须以不损害公共利益和他人合法权益为前提。如果执行协议达成后，当事人拒不履行执行协议，或者存在转移财产、抽逃资金现象，或者有其他丧失或可能丧失义务履行能力情形的，执行机关应当恢复强制执行。

　　五、人民法院强制执行的费用

　　人民法院的诉讼费用包括案件受理费和案件审理过程中实际支出的费用。一般来说，行政机关申请人民法院强制执行案件的费用，可以分为申请费和案件执行过程中实际支出的费用。执行案件中的申请费是人民法院因动用了公共资源对具体个案进行审理而收取的费用，相当于诉讼案件中的受理费。案件执行过程中实际支出的费用则由于多种原因而产生，其内容一般包括：由人民法院或人民法院委托其他单位和个人进行的与案件执行有关的勘验、鉴定、评估、拍卖、变卖、仓储、保管和运输等实际支出的费用；因查询、复印、邮寄、通讯等相关行为发生的费用；人民法院异地执行案件时支出的差旅费用；等等。

　　（一）人民法院强制执行费用的承担主体

　　1989年最高人民法院发布的《人民法院诉讼收费办法》曾经对行政机关申请人民法院强制执行案件的申请费作了明确要求，即第3条规定：“依法向人民法院申请执行仲裁机构的裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书和行政机关的处理或处罚决定的，应当交纳申请执行费和执行中实际支出的费用。”但是，2006年国务院公布，并于2007年开始实施的《诉讼费用交纳办法》没有要求行政机关向人民法院交纳强制执行的申请费。因此，《诉讼费用交纳办法》实施后，行政机关申请人民法院强制执行的案件，都不再向人民法院交纳申请费。

　　在《行政强制法》起草过程中，对行政机关申请人民法院强制执行是否需要缴纳申请费的问题，存在不同看法。主张行政机关向人民法院交纳申请费用的理由主要有：第一，法院受理非诉行政执行案件后，须对行政决定进行审查，要耗费大量司法资源，增加了人民法院尤其是基层法院审判工作和经费保障的压力。第二，对于行政机关申请人民法院强制执行的案件，无论人民法院审查后作出什么裁定，都应收取申请费，这样有利于促使行政机关谨慎作出具体行政行为，避免将矛盾推向人民法院。第三，作为当事人的行政机关申请人民法院强制执行不交纳申请费，难以体现法律面前人人平等的原则，不利于促进依法行政、弘扬社会主义法治精神。

　　在《行政强制法》草案的审议过程中，逐渐形成的认识是，行政机关申请人民法院强制执行其行政决定，目的是为了有效实施行政管理工作，维护公共利益。如果要求行政机关缴纳申请费，这笔费用事实上是从财政中支出，而人民法院收到申请费后，最终又必须上交国库，相当于这笔经费又回到了财政。因此，如果规定行政机关申请人民法院强制执行要缴纳申请费，不但没有实际意义，还可能会加大缴费过程中的成本。基于这样的考虑，《行政强制法》明确规定，行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。

　　一般来说，强制执行的案件起因是被执行人不履行行政机关的决定，为维护公共利益，只能通过国家公权力的强制介入，实现行政管理目标。由此而发生的费用，理应由被执行人承担，这也是一些国家和地区强制执行制度和实践中的惯例。例如，我国台湾地区“行政执行法”第25条规定：“因强制执行所支出之必要费用，由义务人负担之”。我国《行政强制法》第60条第1款和第2款明确规定，强制执行的费用由被执行人承担。人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。扣除了强制执行费用之后的其余款项再还给被执行人，这些都体现了被执行人承担执行费用的原则。

　　（二）人民法院委托拍卖程序

　　法院强制执行财物的过程中，可能会以拍卖的形式将被执行财物折合成具体款项。《拍卖法》第9条规定：“国家行政机关依法没收的物品，充抵税款、罚款的物品和其他物品，按照国务院规定应当委托拍卖的，由财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府指定的拍卖人进行拍卖。拍卖由人民法院依法没收的物品，充抵罚金、罚款的物品以及无法返还的追回物品，适用前款规定。”这是对行政机关和人民法院委托拍卖程序的具体要求，主要目的在于规范行政机关和人民法院委托拍卖行为，防止委托拍卖过程中的腐败和渎职现象发生。为规范人民法院委托拍卖工作，《行政强制法》第60条第3款规定：“依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照<中华人民共和国拍卖法>的规定办理。”

　　（三）执行款项的处理

　　人民法院强制执行的款项，是人民法院在强制执行过程中，通过划拨、拍卖等方式获得的款项。执行款项是人民法院强制执行的结果，其处理结果直接影响强制执行的工作成效。实践中，执行款项在一些地方法院被集体截留、私分，甚至被个别法官贪污、挪用，给国家和公共利益造成巨大损失。有鉴于此，《行政强制法》对人民法院强制执行款项的处理作了严格规定，要求人民法院划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分，并对违反规定的人民法院及其工作人员的法律责任作了规定。




【作者简介】
潘波，中国政法大学行政改革与政府组织法研究中心客座研究员、法学博士。


【注释】
本文写作过程中，参考了大量文献资料，特此向有关作者表示感谢。鉴于行政执法培训教材的性质，没有列出引文来源，特此说明。