【摘要】最近几年，我国各地发生多起群体性事件，为了应对社会转型时期出现的各种群体性事件，维护社会稳定大局，保障社会主义现代化建设事业顺利推进，我们需要从宪政的角度出发，分析群体性事件发生的原因，努力完善现行的相关法律制度，优化应对手段和对策，从而有效地预防和解决群体性事件。
【关键词】群体性事件；宪政分析；解决途径
【写作年份】2012年


【正文】

　　近年来，随着我国改革开放的深入推进和社会主义市场经济的不断发展，目前我国正处于社会转型期，社会上各种新问题、新情况不断出现，因社会矛盾引发的群体性事件屡有发生，影响了我国改革、发展和稳定的大局，给国家财产和群众根本利益造成了重大损失，破坏了党和政府的形象，在国内外造成了恶劣的负面效应，已经成为影响社会稳定的突出问题和构建和谐社会的重大障碍。

　　当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，正确地认识和分析群体性事件的特点、成因以及有效的解决途径对于维护社会稳定，推进经济发展和社会进步具有非常重要的意义。

　　一、群体性事件的概念与特点

　　（一）群体性事件的概念

　　根据2004年中共中央办公厅发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》来界定，群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。

　　在十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中对群体性事件定义如下：“群体性事件”是由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，采取一种非法的、极端对抗的形式或手段向具体的国家管理者主张合法权益或表示不满的群体性骚乱，对政府管理和社会秩序造成影响的突发性事件。

　　从法学角度，群体性事件是特定群体或不特定多数人在没有任何合法依据的前提下，通过规模性的聚集表达诉求、主张，或争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，是对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的非法群体行为。[1]

　　（二）群体性事件的特点

　　群体性事件主要呈现以下几个特点：

　　1.涉及领域广泛，参与主体多元化

　　其多发领域十分广泛：社会治安、民间纠纷，农村财务管理、农民负担、基层选举，国有企业改革，非法集资行为和金融纠纷，历史遗留的自然资源权属争夺，征地拆迁、移民搬迁等各项政策落实，城市管理，民族、宗教间信仰和利益矛盾，行政执法、涉法案件等。参与人员包括在职和下岗职工、农民、个体业主、教师、学生等社会各阶层人员。

　　2.行为激烈，对抗性加剧，危害日趋严重

　　随着社会利益群体的分化，一些利益群体之间的矛盾十分尖锐，且对抗性倾向明显。其行为表现是：围堵和冲击党政机关；事发群众较多采取在政府机关及主管部门门前聚集、静坐；有的甚至打伤工作人员、砸坏办公设施和交通工具；堵塞交通要道，卧轨拦截火车；采取武装械斗，造成严重的人员伤亡。

　　3.组织化程度明显提高

　　目前发生的事件多是有领导、有组织的，其聚散进退均受骨干分子操纵，已由过去的较松散型向相对有组织的群体性转化。

　　4.事件发生地区、行业相对集中，并具有反复性

　　在当前社会中，以阻断交通，罢工罢市，违反规定的集会、游行，集体上访，围攻冲击基层党政机关等为表现形式的群体性事件频繁发生。并且，由于问题长时间得不到解决，导致同一诱因的事件反复发生。{1}

　　5.事件发生原因十分复杂

　　事件的发生，既有因经济因素造成的，也有因社会政治原因引起的。企业亏损、企业改制、拆迁安置、征用土地、环境污染、违法行政行为等均构成引发群体性事件的诱因。

　　6.行为的公开性与违法性

　　事件的参与者大多认为他们的要求合理，因而他们通常在大众场合下，以公开的形式聚集、游行、打横幅、喊口号，并以违法的方式进行社会破坏活动。

　　二、对群体性事件发生原因的宪政分析

　　从宪政建设的角度分析，群体性事件不仅是法律意义上的维权，而且包含着政治性的意义。中国人民大学毛寿龙教授指出：“群体性事件发生的根本性原因在于个人无法找到协商机制和利益维护机制”。

　　（一）公民缺少有序政治参与的途径，缺乏顺畅的利益诉求渠道

　　美国政治学家亨廷顿认为，发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。[2]

　　政治参与就是普通公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。

　　社会学家斯迈耶赛指出：“当权益受到侵害，又缺乏有效的诉求时，人们便会感到怨愤和失望，一般不会寻找一条正常的路径去解决自身关注的问题，当他们在正常、规范的制度性通道之外寻求解决问题的捷径时，便创造出各种集体行为的形式。”[3]。由于言论受到限制、权大于法等原因，正当的利益得不到正常表达，利益受损者常常会在无奈中选择以群体事件来向相关组织、部门进行利益表达，以便引起足够的重视。

　　对于公民的表达自由，法律设定的限制条件过严。依照我国《宪法》第35条的规定，公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，就属于广义的表达自由。我国《集会游行示威法》尽管明确规定该法颁布是以“保障公民依法行使集会、游行、示威的权利，维护社会安定和公共秩序”为目的，然而，实际上这部法律的多数规定却是以“限制”上述权利的行使为目的。《集会游行示威法》的第二章“集会游行示威的申请和许可”、第三章“集会游行示威的举行”和第四章“法律责任”均是对集会游行示威权利行使者的限制性规定。

　　当前我国人民群众政治参与的合法途径主要有以下三条：一是通过信访途径，二是通过选举人大代表，三是参加社团。但这三条途径的制度化程度都不够，人民群众无法通过这些合法的渠道来表达自己的利益需求，在矛盾激化时期，只有采取群体性事件的方式。政府与人民群众的意愿不能很好的沟通协商，就容易产生谣言，不法分子就有机可乘。

　　（二）政府官员官僚主义作风和腐败现象严重

　　政府官员特别是有些基层干部缺少责任心，对群众的疾苦漠然处之，失职渎职，成为群体性事件的主要原因。现实中，大多数群体性事件中的群众诉求是正当合理的，是由某些领导干部的官僚主义作风和工作不到位造成的。某些领导干部官僚作风严重，腐化变质，脱离群众，对群众的困难和问题，不是积极解决而是能拖就拖，严重损害了群众的利益，导致干群矛盾激化，诱发群体性事件。

　　（三）行政管理体制改革滞后，缺乏社会自我调节机制

　　目前我国频繁发生的群体性事件，冲突矛头大都指向政府。许多情况下，事件的起因与政府没有直接关系，例如企业解雇工人的劳资矛盾；还有，参与非法集资上当、炒股赔钱等，多为个人不慎，理应责任自负，却统统找政府闹。我国的社区建设、行业协会、社会自治组织都极不完善成熟，社会缺乏相应的自我调节，就难免造成社会的不稳定。{1}

　　（四）官员法制观念淡薄，处理矛盾简单粗暴。

　　官员在化解基层矛盾，缓冲个体和社会激烈对抗时缺乏依法办事的观念和能力。在群体性事件发生后，有的领导不善于依法解决，认为是群众在闹事，引起群众的更大反感，激起更大的民怨，引起大规模的群体性事件。

　　（五）普通民众的法制观念缺失

　　群众自我保护意识增强与其法律素质之间的差异，导致维权行为失控，这是形成群体性事件的重要原因。随着法律知识的普及，人民群众依法办事的自觉性提高，自我保护意识增强。但不少群众对法律法规了解不深，也有一些群众由于法律意识淡薄，不知道或不愿意通过法律程序解决问题，误以为聚众闹事、集体上访可以对领导造成压力，能较快解决问题。

　　群众法制观念不强，历史上遗留的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”错误思想普遍存在。自身利益遭到侵犯时，不寻求依靠政府、法律保护自己，认为个别反映不能解决问题，只有事情闹大，各级领导及新闻媒体才能重视，问题才能解决，本来能通过法律程序得到解决的矛盾演化成群体事件。{6}

　　（六）司法不公，司法制度不健全

　　以司法救济途径来看，在法治社会中，司法是维护社会正义的最后一道防线。现行的司法制度存在很多缺陷，导致司法判决不公，司法权威也未树立。

　　（七）社会保障制度不完善

　　目前，社会保障制度的保障范围、对象及水平都与客观要求不相适应。中央已确立的重大政策在一些地方得不到落实，有的政府领导和部门对执行政策中遇到的问题未认真重视和设法解决。

　　还有其它原因，如处理群体性事件的法律法规不完善，多元纠纷解决机制运行不畅，政府的行政决策不民主，行政管理体制落后，政府职能未转变，政府信息未及时公开，责任追究制度不健全，未建立预警机制，公民社会还未形成等。

　　三、群体性事件的解决途径

　　2009年3月，温家宝在十一届全国人大二次会议做的政府工作报告中，指出：“健全社会矛盾纠纷调处化解机制，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求。坚持领导干部特别是主要领导干部处理群众来信和接待群众来访制度，服务群众，化解矛盾。健全社会稳定预警机制，积极预防和妥善处理各类群体性事件。”

　　从宪政的角度看，我国解决群体性事件的途径如下：

　　（一）健全我国法律规范体系，完善解决矛盾的法律途径

　　目前对群体性事件的处置工作，应当说已有法可依，《人民警察法》、《集会游行示威法》、《戒严法》、《人民警察使用警械和武器条例》、《治安管理处罚法》、《公安机关处置群体性治安事件规定》等，对一些具体情况作出了规定，但是仍不够完善。因此，应不断完善法律体系。加强立法研究，制定专门规范群体性事件处置工作的法律法规，对中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》及公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等规范性文件进行归纳，通过立法程序上升为国家法律法规，对群体性事件的范围、处置的工作原则、组织领导、职责分工、现场处置、后续工作及责任追究等作出更明确的规定。{2}

　　完善《集会游行示威法》。《集会游行示威法》对广大公民的集会、游行、示威的基本权利进行了太多的消极限制。这种规制模式所导致的一个直接的后果便是，人们合法地行使自己的政治权利的机会被剥夺了，进而不得不以群体性事件这种方式来表达自己的意愿。赋予公民集会、游行、示威的权利，是现代法治理念对一个法治国家的基本要求。[4]

　　要完善处理群体性事件的相关法律法规。我国现行法规不完善，对群体性事件没有清楚的法律界定，认定和处理有很大随机性，没有形成制度化解决的新方式。对引发群体性事件的责任单位和事件发生后的规范处置缺乏刚性约束。

　　要根据经济和社会的发展，及时出台相应的法律法规，使社会矛盾的处理和解决有法可依，促进经济社会有序发展。健全法律法规，关键要从法律层次界定群体性事件的性质、规范处理群体性事件相关机关的地位、权利和义务、运行机制等，要对群体性事件中违法乱纪的惩诫做出法律的规定。特别要抓紧制定群体性事件处理的专门法律。同时，要健全处理群体性事件的相关规章规定，对不合时宜的规章及条款给以修订和废除。[5]

　　（二）拓宽公民政治参与的渠道，建立顺畅的公民利益表达机制

　　继续大力推进网络问政。互联网在时效性、互动性、参与主体平等性等方面的优势，降低了政治参与的门槛，网民可以通过博客、微博等对任何事件进行评论，使得其在我国普通公民的政治表达、互动中占据着重要地位。{3}

　　相关利益方的利益协商表达机制是公众参与制度的重要形式，是解决社会问题和社会矛盾纠纷的重要机制。利益商表达机制的完善有赖于以下三个条件的满足：一是均衡的利益代表。整个协商过程的参与者必须包括利害相关人，甚至是利益的对立人；二是平等有效的协商。保障参与者参与协商过程在法律上地位的平等，进行理性的协商，建立起预防和抑制暗箱操作、强迫等行为的有效机制；三是理性与负责任的选择。参与者进行协商表达后，决定者应当在适当考虑各种利益诉求的基础上，做出负责任的选择，并说明理由。{10}

　　建设社会各阶层利益表达机制。首先，要确保政府与民众联系的渠道畅通。要使领导接待日、市长电话和电子信箱等联系群众的措施制度化，及时了解和掌握社会和群众存在的热点、难点问题，以便及早研究和制定对策。其次，人大代表应充分听取并反映人民群众意见。

　　畅通各种利益群体利益表达的渠道。第一，要加强信访工作，进一步完善信访制度，推动信访工作法制化、规范化；第二，健全人大代表选举制度，让人大代表成为真正的人民代表；第三，允许和鼓励利益集团、自治组织、公民团体的健康、有序发展，并在体制内表达各种利益诉求。

　　（三）拓宽纠纷解决渠道，完善多元纠纷解决机制

　　《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》提出，要按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元纠纷解决机制的要求，配合有关部门大力发展替代性纠纷解决机制，扩大调解主体范围，完善调解机制，加强诉前调解与诉讼调解之间的有效衔接，完善多元纠纷解决方式之间的协调机制，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。

　　最高人民法院审判委员会专职委员景汉朝认为，“建立和完善多元纠纷解决机制，就是要充分调动社会多方面的力量，构建起一套科学的、系统的、完整的诉讼和非诉讼手段相结合的矛盾纠纷解决机制。”[6]

　　多元纠纷解决机制就是在现有的通过法院诉讼方式解决纠纷之外，寻找其他形式的纠纷解决办法。在我国，主要就是调解制度的完善。要规范和完善调解程序，确保调解协议的自愿性和合法性。

　　对于多元纠纷解决机制的推进，最高法院沈德咏院长提出了分三步走的改革设想。第一步是制定《最高人民法院关于建立健全多元纠纷解决机制的若干意见》，在现有的法律框架内解决一些迫切需要解决的司法问题。第二步是出台政策规范，由执政党中央统一部署和实施，在全国范围内健全多元纠纷解决机制。第三步是完善法律法规，通过立法将多元纠纷解决机制纳入到法制化的轨道。[7]

　　首先，完善信访制度。抓好《信访条例》的宣传和贯彻工作，规范信访工作部门处理信访问题和信访人的信访行为。加快推进“网上信访”建设，使其成为政府与民众网上沟通的重要平台。建立信访法规咨询和律师参与信访接待工作制度，引导信访人通过法律渠道解决问题。{2}

　　其次，完善行政复议制度。胡锦涛总书记明确指出：“要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，完善行政应诉制度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”。

　　行政复议已成为解决行政争议的重要渠道，为化解社会矛盾、推进政府依法行政，维护社会和谐稳定，做出了重要贡献。在解决行政争议方面，行政复议制度的地位和重要性十分突出。任何解决纠纷的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或准司法行为的灵魂。要使行政复议制度在解决社会纠纷中充分发挥作用，使行政复议成为公民首选的救济途径，最关键是：保证行政复议制度的公正性。首先，要保证复议机构和人员的中立性和独立性，保证在办案中不偏私、不歧视，排除不相干因素的影响。其次，要保证复议程序的公开性。再次，行政复议的非终局性。充分发挥行政复议在机制、制度上的优势，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道。扩大行政复议的受案范围，要坚持以公开审理为原则，严格行政复议工作人员的资格管理。要通过修改《行政复议法》，完善行政复议制度，坚决贯彻公正、公平参与和效率原则，在人民群众中树立行政复议的公信力，使之逐步成为解决行政争议的主渠道。{4}

　　再次，完善司法救济制度。国家的司法救济本来就是公民权利救济的最重要方式，法院负有保障法律的正确、有效的实施，以及通过保障权利、对任何侵犯权利的行为进行矫正和惩罚，让被侵犯的权利得到及时救济以维护社会的公平正义的责任。同时，司法作为一个缓冲带，其有效运转可以及时化解社会中的大量冲突，缓和对立情绪，消解社会矛盾，“负有在现代多元社会中整合社会，防止社会分裂，防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题，以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责”，从而有助于避免群体性事件的发生。{5}

　　最后，健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。认真实施《人民调解法》，积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。

　　（四）完善协商民主制度，实现政府公共决策的民主化

　　罗尔斯认为协商民主是宪政民主制度的一种架构，这种架构具体规定关于协商性立法实体的设定。协商民主有利于实现公民与政府之间、公民与社会组织之间关系的协调，如果把协商民主纳入公共决策体制，可以化解利益群体在体制外以过激方式表达利益诉求的社会风险，从而起到预防群体性事件的作用。

　　第一，为公民有序参与提供平台，预防公民在体制外无序参与而引发的群体性事件。公民参与是公民行使宪法权利的过程，是普通公民平等地直接参与公共事务和社会事务的管理和决策，使公共政策获得公共性、合法性的行动。协商民主为公民直接、有序参与搭建了较为宽阔的平台，为公民参与权的行使提供了保障。第二，协商民主能够使公民平等地参与到公共决策的各个环节中来，尤其是能够促进公共决策中公众议程的设置，实现公众议程和政府议程的有机衔接，使公民能够自由、平等、充分、理性地表达利益诉求，并能顺利地进入政府议程，及时得到政府的回应，预防公民以过激方式发动公众议程，非理性地表达利益诉求，从而引发群体性事件。第三，建立对话互动机制，预防群体性事件的发生。协商民主不仅能够实现公民自由、平等的参与，而且能够实现公民与政府的良性互动，形成上下互动的治理过程，畅通公民表达利益诉求的渠道，提升政府对公民表达利益诉求的回应性。协商民主也增进了公民和政府的相互理解、相互信任和相互尊重，也使得通过相互对话、协商达成公共认同的具有合法性意义的政策方案，得到了公民的支持和认同。{6}

　　（五）加强法制宣传教育，提高官员的法治意识，完善法律援助体系

　　要不断加强普法工作，增强人民群众的法制意识。通过大力宣传社会主义民主与法制，强化普法宣传教育，用社会主义的思想和法制观念教育广大干部和群众遵纪守法，增强人民群众的遵纪守法意识，使人民群众在合法利益遭到侵害时，能运用法律武器，采用合法方式维护自身权益。

　　首先，各级领导干部要充实自己的法律知识，提高自己的法律素质，做到有法必依，执法必严，违法必究。其次，积极推动普法宣传教育，让更多的人知法守法，要在广大农民工群体和高校中加大法律宣传力度。最后，广大人民群众特别是农民工和大学生要积极学习法律，通过正确合法的政治参与途径，采用合理合法的方式来表达自己的意愿。{7}

　　要提高各级领导干部的法治意识。权力滥用是导致群体性事件发生或处置不当的重要原因，权力的滥用与各级领导干部的法治意识淡薄有着密切关系。要有效地预防群体性事件的发生，妥善处置已经发生的群体性事件，必须提高各级领导干部的法治意识，包括宪政意识和依法办事意识。[8]提高宪政意识，就是要把宪法作为治国安邦的总章程，把人民群众作为治理国家的主体，树立人民权利至上、宪法权威至尊和公民权利不可侵犯的观念。增强依法办事意识，就是要严格按照法律规定的权限范围和程序从事活动，做到公开、公平、公正执法。

　　同时，要大力发挥社会组织在法律援助中的作用，实现社会法律援助体系与国家法律援助体系的对接，使经济困难的人也能通过司法救济保护自己受损的权益。只有这样才能保证人民群众在自己利益受到非法侵害时，采取正当的渠道，使问题依法得到妥善解决，从而降低群体性事件的发生概率。{8}

　　（六）加快转变政府职能，努力建设服务型政府

　　要加快政府职能的转变。传统政府更多的是通过行政指令来达成社会管理，缺乏公共服务意识，而服务型政府以为人民服务为宗旨，体现了官民关系的转变和以民为本的思想。中国改革发展研究院院长迟福林教授认为，服务型政府以为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。所以，服务型政府有利于实现人民利益诉求。{3}

　　建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。

　　要以科学发展观为指导，推进行政管理体制改革，必须进一步明确服务理念，牢固树立以人为本的理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。深入推进行政管理体制改革，必须把推进政府部门体制和机制的改革作为重点，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　要加强领导干部队伍建设，改善官僚作风，严惩腐败。加大反腐力度，克服官僚主义，改进政府工作作风，这是减少和预防群体性事件发生的关键。领导干部对于群体性事件的发生起主导作用，所以加强干部队伍建设，是防范群体性事件的根本措施。官员腐败是人民群众最深无痛绝的，政府要加大反腐力度。要强化各级领导干部的群众观点和公仆意识，真心实意为群众办实事。干部要深入基层、深入实际，了解群众所思所想，及时发现问题，提高预防和化解问题的能力。

　　（七）完善政府信息公开与发布制度，保障公民的知情权

　　知情权是公民的一项基本权利。公民参与以信息公开为前提，全面、客观、及时的信息传播与反馈既能夯实政府的合法性又能正确引导公众有序参与、防止群体性事件的发生。政府可以尝试建立权威、可靠的信息发布平台，及时地发布某一事件的更新信息，让公众了解真相，消除疑虑，与此同时对信息披露后出现的质疑、恐慌问题进行积极的回应。

　　及时公布真实信息，事发后知道多少，就应该马上公布多少。公民对政府的不满或者与政府矛盾的激化，很多来自于对真相的误解乃至曲解。因此，政府要及时公布有关信息，并依法严惩信息披露中的渎职行为。另外，还要积极发挥新闻媒体在信息披露中的作用，保护新闻记者的合法报道的权利。

　　（八）健全群体性事件的责任追究制度

　　建立科学和完善的处置群体性事件的行政问责制度。遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法须追究。推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。

　　对造成群体性事件恶劣影响负有责任的官员进行问责。其中至少包含两层涵义：一是政府必须履行法律规定的职责；二是政府必须承担由于其未履行或未履行好其法定职责时引起的否定性法律后果。因此，应当完善行政问责制。作为建立责任政府的必要制度设计，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止政府机关及其行政人员滥用公共权力。行政问责的“责”主要应该是法律责任。要制定至少包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的，全国统一、结合实际的问责法律法规。{8}对应当履行职责而不履行职责导致群体性事件发生的以及在群体性事件发生后因不及时处置或处置不当而导致事态进一步发展蔓延的，均应当追究其行政和法律责任。

　　完善行政首长负责制和政府责任追究机制，切实增强地方政府责任。行政首长对所辖地方和主管事务范围出现的问题负有不可推卸的责任。应坚持各级各部门负责人定期亲自接待上访群众、阅处群众来信制度，督办群众提出的重大问题。基层政府主要领导必须亲赴第一线，同群众见面并对话，讲究方式方法，防止和避免矛盾升级。因政府失职失误导致发生重大群体性事件，且处理解决不力，行政首长应自责并引咎辞职，以平缓事态发展，促进事件尽快解决。{1}

　　（九）建立群体性事件的预警机制

　　建立预警机制是防范和解决社会矛盾的基础，是社会稳定和发展的指示器，是科学决策的可靠手段。建立多层次、覆盖面广的情报信息网络系统，加强风险评估，尤其对重大政策、改革措施、重大项目等进行稳定风险评估，对可能出现的风险提出预警，积极预防或规避。经常开展民意民情调查，做到时刻了解社会情绪和社会心理，有效增强政府控制事态的能力。{2}

　　群体性事件的发生一般都有一个由小到大、由量变到质变的渐进过程，是社会矛盾积累到一定程度的突然爆发。在矛盾尚处于萌芽状态时，就应引起政府及其有关部门的警觉和重视，及早决策予以防范，避免事态不断扩大激化。

　　（十）增强公民的公民意识，推动公民社会发展

　　随着经济社会的不断发展，我国公民缺乏一种公民意识，不知自己享有哪些宪法规定的基本权利，也不会合法地行使和维护基本权利，公民意识亟待增强。

　　在当前社会结构和利益群体分化凸显的社会中，民众利益诉求的实现和意见的表达决不能单纯依靠政府，应该促进公民社会的发展，公民社会的发展能为公众参与提供基础性的平台与路径，反之，公民社会发育的滞后将导致公民利益表达的离散化与对公权力监督的弱化，公众参与的价值也将陷入形式主义的假性参与。推动公民社会的发展，应该做到正确引导、合理规范，营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境，加紧修订和完善关于民间组织的法律法规，使其地位合法化；要处理好政府、市场和社会的关系，政府不是全能政府而是有限政府；作为公民社会的个体应发挥自治精神，推动公民社会的发展。{10}

　　政府权力要逐渐向社会转移，逐步提高社会组织程度，社会组织程度越高，社会就越稳定。首先，应当加速政企分开，减少政府对企业的行政干预，使企业真正按照独立的、契约性规则，以自主治理为准则参与市场。其次，政府放权于行业协会。原政府部门中属于社会的权力应尽快放权于这种社会自治组织，通过政策法规引导，使之真正担负起行业管理的职能。再次，政府应放权于其他社会组织，使社会私域里的事情由社会群众性组织来办。

　　还要健全基层群众自治制度。扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，有效实现基层民主治理，保障社区自治和村民自治真正得到实现。

　　（十一）完善覆盖城乡居民的社会保障体系

　　在全社会建立一个以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系。完善城乡居民最低生活保障制度和健全失业保障制度，促进职工基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度，推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设，完善失业、工伤、生育保险制度。这是保障劳动者生活安定和社会稳定的基础。{11}




【作者简介】
付超军，中国社会科学院研究生院，2011级法学硕士，宪法学与行政法学专业。


【注释】
[1]参见李国波：《农村群体性事件的法律研究》，中山大学出版社，2010年7月版，第20页。
[2]参见张晓莉：《群体性事件的四大利益调处机制》，中南财经政法大学学报，2008年第1期。
[3]转引自刘传根：《法治视野下的群体性事件研究》，第15页。
[4]参见罗瑞林：《关于群体性事件的法律思考》，载《政法学刊》，2006年8月。
[5]参见新华网：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm，访问于2011年12月10日。
[6]参见腾讯网：//news.qq.com/a/20081210/001587.htm，访问于2011年12月20日。
[7]参见新浪网：//news.sina.com.cn/c/2008-12-09/004616806882.shtml，访问于2011年12月20日。
[8]参见郭道晖：《以法治官》，载《新华文摘》，1998，(10)。


【参考文献】
{1}中国行政管理学会课题组：《我国转型期群体性突发事件主要特点、原因及政府对策研究》，载《中国行政管理》 ，2002年第5期。
{2}刘娴：《预防和处置群体性事件的法律对策研究》，载《法制与经济》，2010 年12月。
{3}习智勇：《社会转型时期群体性事件的成因及应对》，载《法制与社会》，2010年10月。
{4}应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，载《法学论坛》，2011年第5期。
{5}高军：《社会转型时期群体性事件的法理思考》，载《延边大学学报(社会科学版)》2009年第3期。
{6}昌业云、马晓黎：《协商民主在预防和处置群体性事件中的功能》，载《山东社会科学，2011年第9期。
{7}张娟：《现阶段我国群体性事件研究分析》，载《法制与社会》，2009年10月。
{8}张东方：《社会群体性事件的成因及其防治》，载《党政干部论坛》，2011年第8期。
{9}杨海坤：《群体性事件有效化解的法治路径》，载《政治与法律》，2011年第11期。
{10}郭赟：《公众参与视域下群体性事件的治理策略》，载《改革与发展》，2011年10月。
{11}周智年：《解析中国贫富差距问题》，载《探索与争鸣》，2010年第2期。