浅谈土地征收群体性事件的成因及化解对策

闫凤翥


【目 录】
1，土地征收群体性事件的成因
2，预防土地征收群体性事件的措施
3，化解土地征收群体性事件对策
4，结论
【关键词】土地征收 群体性事件 成因 对策

　　自2002年以来，由于各地政府开发土地从事房地产、工业、城市扩迁、基础设施投入等大量征收农民的集体土地，因土地征收引发的农民群体性事件频频发 生，轰动全国的“定州事件”将土地征收群体性事件推到顶峰。频频发生的土地群体性事件严重影响了社会秩序稳定大局，影响了党和政府在农民阶层的形象。因 此，正确处理好群体性事件，维护社会稳定，已成为各级党委、政府一项“重于泰山”的政治任务。为了有效预防和化解土地征收群体性事件，笔者提出几点做法。
　　一、土地征收群体性事件的成因
　　1、“土地收益碰撞”是引发土地征收群体性事件的直接原因。
　　随着非农业建设的不断扩大，土地资源愈发紧张，市场经济的不断深化，以家庭为主要生产单位的农村双层经营体制强化了农户以及农民的土地所有权及使用权 意识。由于土地征收体制是在计划经济体制下的产物，政府征收土地以后再出让给使用权人当即产生巨额土地收益，农民看到自己的土地被政府征收后产生巨额土地 收益，而农民所获得的土地补偿无法维持生存。征地后劳动力的就业和安置等相关配套政策不落实，侵害了被征土地农民的切身利益。广州东莞的一个村土地被征收 后每亩补偿5万元，政府出让价为251万元，是农民获得土地补偿的40多倍，农民认为补偿太低，全村男女老幼抵制开发商占地，结果与政府发生纠纷，政府调 集200多警力进行镇压从而引发了群体性事件。这种典型的“土地利益碰撞”是土地征收群体性事件的直接因素。
　　2、土地征收制度是引发土地征收群体性事件的根本原因。
　　依据目前执行的土地管理法规定，土地征收是市县政府的法定职责，直接操作土地征收、土地补偿。单方确定土地征收、土地补偿，既是“运动员”又是“裁判 员”。这种制度本身就是引发土地征收群体性事件的根本原因，有的市县政府在征收土地时，直接对本地区征收土地的补偿作出低于法定补偿标准的补偿标准，有的 采用“土地换社保”的方式直接侵害农民的安置补助费，使农民老有所养但是失去了当前生活的物质基础，农民感到失地后生活无着，纷纷向政府反映，但未能实现 自己的愿望，于是积怨愈来愈重引发群体上访、阻工等群体性事件。
　　3，查处违法土地征收、侵害农民权益诉求案件被“扭曲”是诱发原因。
　　上级政府对下级政府违法征地、低标准补偿、补偿不到位、社保不落实等违法行为迁就、不管、不问，农民权益合法诉求长期得不到解决。一些政府打着“维护 稳定”“服务大局”的幌子，指示司法机关、律师以及社会其他维权机构不得介入土地征收案件，有的地方政府甚至动用大批警力追捕维权农民，有的被拘留，有的 被判刑。将中央提出的禁止侵害农民权益，维护社会稳定的方针，扭曲为农民维权行为是破坏稳定的违法行为，没有真正理解中央维护稳定的大政方针。对一些应该 解决的农民长久生计问题而没有认真贯彻中央指示精神，而是采取变通对策，减少补偿费财政支出，降低补偿标准，以社保换取农民赖以生存的土地生产资料。长期 的扭曲现象导致土地征收矛盾问题越积越多，最后积重难返。最终导致农民对地方政府的征地公益目的产生质疑，就会采取群体行动寻求保护，因此，征收土地群体 性事件的发生再所难免，化解不力成为诱发因素。
　　4、司法不作为是土地征收群体性事件错误导向因素。
　　大量土地征收个别案件均是物权、侵权、行政权争议，依据现行法律、司法解释。这些争议均属于法院管辖案件，最高人民法院多次发布司法解释规定法院的受 理范围，但是地方法院由于受到地方政府的干预，由立案到难立案，由难立案到不立案，由不立案到不归法院管辖。现在全国地方法院普遍执行“土地案件属于敏感 案件一律不予受理”的地方司法意见。有的地方法院法官竟然明目张胆的与农民说：“最高院规定可以立案你就直接到最高院立案好了”。将土地征收引发的纠纷全 部排除在司法审查体系之外。行政行为司法审查制度成为一张空纸，地方政府便更加有恃无恐，部分官员在征收土地工作中与农民高声说：“你们随便告，民告官你 不用想赢！”。随着市场经济的进一步深化，一些法官工作作风不实，脱离被征土地农民实际。甚至腐化变质，滥用职权，以权谋私，违法乱纪。有案不立，立案不 审，审案不结，结案不结争议的现象经常发生；一些法院门还存在着利益驱动充当违法占地、非法征地的保护伞问题，司法不公和司法不作为的现象的普遍发生。使 农民叫天不应叫地不语，只有采取最后的拼搏群体上访，引发群体性事件。
　　5、农民民主意识增强和法制观念淡薄之间的矛盾是征收土地群体性事件产生的必然原因。
当前，农民民主意识不断增强，参政议政愿望越来越强烈，但参政能力低，法制观念淡薄。当农民与政府之间出现利益纠纷时，一些农民误认为聚众闹事能使问题得到较快解决，使本来能通过正常法律程序得到解决的矛盾，最后演变成群体性事件。
　　二、预防土地征收群体性事件的措施
　　1，地方政府依法实施土地征收是预防土地征收群体性事件的根本措施。
　　依法行政是贯穿我国行政法律体系的灵魂，各级政府应把依法征收土地作为履行征收土地法定职责的根本义务，不仅在土地征收程序上要保证公开，保障被征土 地农民的知情权和签字确认权，还要保证土地补偿公平、公正，保障农民的合法权益不受侵害。政府要在土地征收过程中严格按照法定条件、程序进行，禁止擅自扩 大征地范围，谋取农民的土地利益，官商勾结等违法行为。转变对农民提出诉求就是与政府对抗；农民不同意征地就是不顾全大局；农民不领取土地补偿费就是讹诈 政府；农民阻止施工就是扰乱社会秩序；农民上访就是非法上访破坏和谐的错误执政理念。树立认真听取农民的意见和建议；把农民的利益放在第一位；把农民的诉 求当作政府的应尽义务；把维护农民合法权益当作政府的第一要务；将农民群体性意见当作维护稳定的根本性问题的正确的执法理念。
　　2、构筑多层次的土地征收群体性事件预防体系。
　　征收土地群体性事件的发生有一个酝酿、产生和激化的发展过程，因而具有可预防性。构筑多层次的防控体系，可以有效地防止和减少因征收土地引发群体性事 件。依据土地管理法规定市县级政府有补偿标准争议的协调职责，应明确职责单位，及时收集农民对补偿标准争议的信息，及时协调争议。县级以下政府要建立健全 土地征收引发争议的调解体系，坚持排查调处制度，构筑化解矛盾纠纷的第一道防线。针对大多数征收土地群体性事件一般发生在农村基层的特点，在乡级政府建立 人民调解、行政调解和司法调解联动体系。乡镇政府要积极配合市县政府实施土地征收，坚持一宗征地一宗排查、一件纠纷一件分析，对排查出来的问题和隐患，市 县政府要按照职责分工，逐一分解到相关责任领导、责任部门和责任人。对重大的矛盾纠纷问题，要坚持挂牌督办，实行领导包案制度。
　　3，是解决被征土地农民反映的困难和问题，把不稳定因素化解在始发阶段。
　　切实解决被征土地农民反映的实际困难和问题，是预防群体性事件的治本之策。各级各部门要带着感情做好被征土地农民工作，积极引导被征土地农民按照程 序，依据法律、政策办事和维权。同时，注重把解决被征土地农民的实际困难同思想政治工作结合起来。对被征土地农民的合理要求，尽快解决；一时解决不了的， 要解释清楚，争取被征土地农民的理解和支持；对侵犯被征土地农民利益的案件，要及时纠正。
　　4，是加强法制宣传教育，全面提高被征土地农民的法律维权意识。
　　政府在实施土地征收过程中，特别是大面积征收土地项目、重点工程项目在征地前后的普法工作中，要将重点放在土地法律、法规、政策的宣传上，正确理解宣 传，切莫断章取义宣传法律，教育被征土地农民不仅要遵守法律和社会公德，而且要善于运用法律武器维护自己的合法权益。依法表达合法诉求，提倡农民聘请自己 信任的律师代理维护权益，有律师代理的案件政府要积极与代理律师沟通案件情况，充分听取代理律师的代理意见，共同寻找合理合法的和解方案，及时化解矛盾。 政府及其部门要转变对律师介入土地征收案件的错误观念，协调法院积极立案，畅通司法救济通道将矛盾和纠纷引入法律途径。
　　三、化解土地征收群体性事件的对策
　　1，及时修改和制定土地征收相关规章和政策化解社会矛盾。
　　土地征收群体性事件的发生与我国目前与市场经济条件不和谐的土地征收制度有直接引因素，国家立法成本、速度等滞后于经济发展速度。土地征收相关规章和 政策又关乎农民群体的切身利益。为此，国务院在新的形势下于2004年就做出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该《决定》不仅从土地征收程序、土地 补偿标准上做了明确的规定，还从解决土地征收纠纷机制、群体性事件处置上做出了严格的规定。是各级地方政府化解土地征收群体性事件的法律依据，是地方政府 解决“土地收益碰撞”的有效法宝。各地方政府严格执行该《决定》结合当地农民的实际积极制定地方配套政策。发生群体性上访或诉求以后，在听取农民群众意见 的基础上及时修正不合理、不现实、不合法的规定，将农民的利益放到第一位，将农民的经济利益与当地经济发展大局利益统一起来。
　　2，建立健全快速联动机制尽快控制群体性事件升级和蔓延。
　　市、县政府要建立健全党政统一领导、责任明确、协调一致、动转高效的土地征收群体性事件联动处置机制，是及时妥善处置土地征收群体性事件的组织保障。 土地征收群体性事件与其他社会问题有教大区别，需要土地专业法律人员、农村工作经验丰富的干部、能果断作出决定的领导组成，形成长期解决矛盾的机制。针对 可能发生的土地征收群体性事件，要制定和完善相应的处置工作预案，明确各有关部门在情报信息、思想教育、对话协商、解决问题、现场处置、调查取证以及后勤 保障等方面的职责，做到统一领导、统一调度、处乱不惊、及时果断有效处置。有效防止事件升级和蔓延。同时，建立健全预防征地农民群体性事件反复发生的防范 机制。妥善处置群体性事件善后工作，是杜绝群体性事件再次发生的有效措施。群体性事件平息后，在处置工作中对被征土地农民作出的承诺要尽快向被征土地农民 兑现，取信于民，巩固成果；对在群体性事件中实施打、砸、抢、烧的违法犯罪人员，坚决依法打击，惩处到位；对有违法违纪行为，直接导致群体性事件发生的干 部，也要处理到位，彰显公平。
　　3、切实落实领导干部问责制，防止群体性事件无人过问。
　　一是落实地方党政领导问责制。各级党政领导是本地化解土地征收群体性事件的第一责任人，对本地区土地征收群体性事件负总责。要层层签订领导责任状，把 预防和处置土地征收群体性事件作为干部政绩考核的一项重要内容，逐级抓好。出现土地征收群体性事件后要依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》启动问 责程序，及时处理责任人。
　　二是坚持“谁主管、谁负责”的部门责任制。按照“属地管理、归口管理、谁主管、谁负责的原则”，认真研究和分析存在的问题，采取得力的措施，把土地征收群体性事件解决在萌芽状态，有效防止重大矛盾冲突的发生。
　　三是实行领导一线查办制度。征地农民群体性事件发生地的党政领导和相关部负责人要亲自到现场做工作，落实责任，做好被征土地农民的稳控、疏导工作，切实把问题解决在当地，严防事态扩大化。
　　四是严格责任追究制度。对缓解和化解土地征收群体性事件工作做得扎实、处置群体性事件到位的地方党委、政府和单位给予一定的表彰奖励；对发生严重问题的地方党委、政府和单位一把手给予相应的通报批评、黄牌警告甚至实行“一票否决”。
　　【结论】土地征收群体性事件成因复杂，属于典型的“多因一果”法律关系，要针对当地发生原因有效的制定预防、化解方案。本着执政为民、执法为公的执政 理念，最大限度的维护农民土地合法权益。要认真领会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的“农业是安天下、稳民心的战略产业”一样， 将农民承包土地经营权奉为“安天”之本，治国之术。

【参考文献】
①《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》
②《关于深化改革严格土地管理的决定》
③《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》


文/闫凤翥 国务院经济研究中心特邀研究员 河北冀港律师事务所主任