【出处】《西部法学评论》2011年第5期
【摘要】推进基本公共服务均等化是社会转型时期我国提出的一个新的改革命题，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排。经济法与基本公共服务均等化在基本前提、价值考量和利益追求等方面高度契合，它因此成为推进基本公共服务均等化的必然制度选择。在经济法的众多制度中，公共服务型政府制度、公共财政制度、城乡统筹发展制度、区域协调发展制度分别从主体层面和宏观调控角度为推进我国基本公共服务均等化提供制度保障。
【关键词】基本公共服务；均等化；经济法
【写作年份】2011年


【正文】

　　目前，我国正处于由生存型社会向发展型社会过渡的关键时期，以人的自身发展为诉求的发展性矛盾全面凸显。通过实现基本公共服务均等化，让社会成员共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的重要途径。基本公共服务均等化由《十一五规划纲要》提出，经中共十六届六中全会《决定》阐述，十七大报告强调，《十二五规划纲要》重申和细化[1]，已经成为当前理论和实践的热点。

　　一、推进我国基本公共服务均等化的必要性分析

　　（一）基本公共服务均等化的价值分析

　　1．基本公共服务均等化是政府职责的重要内容。有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。{1}42虽然这些基本条件的重要性已被广泛认同，但政府在其中应该如何发挥作用却没有可循的统一范式。唯一能明确的是政府必须变革，通过建设公共服务型政府，确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用，强化政府的公共服务职责，提高政府的公共服务能力。

　　任何公共政策和计划的目的不仅仅要实现经济增长，而且要保证全体公民共享市场导向型经济增长和经济发展的收益，这尤其要通过政府投资基础教育、基本医疗、社会保障等来实现；政府还需要保证公民不因地域差异、民族差异、社会差异和收入差异而产生上述公共服务享用的不公平，基本公共服务均等化就以消除这些差异为目标。因此，基本公共服务均等化的最终实现有赖于政府职能的转变和优化，同时，它也在新阶段为政府职责明确了边界和工作内容。

　　2．基本公共服务均等化是解决民生问题的必然选择。加快经济发展的根本目的是惠及百姓、改善民生。推进基本公共服务均等化是保障与改善民生的重要制度安排。保障与改善民生，直接依赖就业、卫生、教育、基本社会保障等基本公共服务对社会成员的可及性。健康和教育服务的均等化，有助于促进人力资本积累；基本社会保障的均等化，有助于增加居民对未来的稳定预期，有利于推进以民生为重点的社会建设。缩小城乡、区域和不同社会群体之间基本公共服务的差距，有助于减少分配失衡造成的消费不平等，有助于减少绝对贫困，有助于弱势人群获得基本的经济机会，从而形成有效的社会安全网。从我国现阶段的现实需求出发，加快建立公共服务体制、实现基本公共服务均等化是保障和改善民生、使全体社会成员共享改革发展成果的重要途径，也是使经济增长成果服务于人的全面发展的切实反映。从某种程度讲，与计划经济相比，市场经济更具有竞争性和风险性。因此，在市场经济条件下，就更要凸显教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、养老保障制度作为民生之安全网的必要性、重要性和建立健全相关制度的迫切性。{1}

　　推进“十二五”发展，必须顺应人民的新期待，把保障和改善民生作为出发点和落脚点，像抓经济建设项目一样抓民生问题，加快发展各项社会事业，完善保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走包容性增长和共同富裕的道路，实现社会的公平正义，不断提高人民群众幸福指数。{2}

　　3．基本公共服务均等化是落实科学发展观的体现。基本公共服务均等化是落实科学发展观的具体体现，因为基本公共服务均等化要求在基本生存权、基本就业权、基本健康权、基本居住权和基本受教育权等方面实现城乡、区域和不同群体之间的均等化。而贯彻落实科学发展观的重要任务是保障广大社会成员公平享受公共就业服务、基本社会保障、基本医疗和公共卫生、义务教育等基本公共服务，使经济发展成果服务于人的全面发展；通过促进人的全面发展为中国经济发展方式转变和经济社会的可持续发展积累日益强大的人力资本。可见，基本公共服务均等化和科学发展观之间具有高度契合性和内在统一性。

　　4．基本公共服务均等化是社会和谐的稳定装置。基本公共服务均等化的政策实质是在经济增长和社会公平之间寻找平衡点，这项政策具有体现公平和协调发展的双重作用。推进基本公共服务均等化对社会稳定的意义具体体现在两个方面：其一，推进基本公共服务均等化是对社会公平的尊重和保障；其二，推进基本公共服务均等化是化解社会矛盾的迫切要求。我国已进人经济社会转型时期，利益主体和社会结构正发生着重要变化。面对这一现实，加快建立公共服务体制，扩大政府的公共服务职能，是解决错综复杂的社会矛盾和保持社会稳定的关键举措。均等化制度有助于加强国家的凝聚力，因此，许多国家都把基本公共服务的供给作为维护社会稳定的重要举措。

　　（二）我国基本公共服务分配严重不均的现状分析

　　长期以来，与经济发展的突飞猛进相比，我国的社会发展显得相对滞后。研究表明，我国经济结构已进入工业化中后期，而多数社会结构指标仍处于工业化初期水平。中国的社会发展之所以落后于经济发展，核心原因在于公共服务不到位。与欧洲国家相比，中国在就业、社会保障、环保、科教文卫体等各项公共服务事业上的投入要低很多，并且分配极不平衡。当前，我国正处于改革发展的关键阶段，这是社会矛盾凸显、社会需求多元、利益冲突多发的经济转轨、社会转型时期。从某种角度讲，人民群众不断增长的公共服务需求与公共服务供给不足之间的矛盾已成为当前经济社会发展的一个突出矛盾。这一矛盾集中体现在以下方面：

　　1．基本公共服务总体投入不足、结构失衡。从供给情况看，国家尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠帐较多，不能满足社会需求。有资料显示，改革开放以来，中国政府公共产品供给基本达到了中等偏下国家水平，但距离全面建设小康社会的需要仍然有相当大的差距，只达到了中等收入国家政府公共产品供给水平的47. 77％，差距为52. 23％ 。{3}

　　2．城乡差距巨大。从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，特别是局部地区和边远地区，比如广大的牧区和一些少数民族地区，生活条件非常艰苦。在义务教育方面，2007年城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1. 2倍和1. 3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍；2008年，在校初中、小学学生比例约占60％的农村只获得全社会5314亿元义务教育投入的34.5％。农村学校在财政投入的比例、办学条件、教师待遇、师资水平、师生比例等方面都远远低于城市，农村每个学生的平均教育经费只有城市的60％，农村文盲率也是城市的2倍以上。{4}在医疗卫生方面，占全国人口近70％的农村人口仅享用了约20％的医疗卫生资源，边远贫困地区缺医少药的现象更为突出。2008年城市每千人口病床数是农村的4. 22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2. 52倍，而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2. 8倍、2. 9倍和1. 2倍。{5}此外，城乡基本公共服务的差距还表现在：城乡基础设施投入失衡，城乡面貌反差大；城乡社会保障体系不协调；城乡公共就业服务不均等。

　　3．区域差距巨大。从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务水平差距大于经济发展水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，居民收入差异系数变化也不大，但公共服务方面的差异系数仍较大。例如，2007年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0. 529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0. 267)。再如，现在小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。{5}这些例子都反映出区域间存在的巨大差距。受财力、物力等各方面的制约，西部农村公共服务事业发展的普及能力与覆盖面都较全国平均水平低，有限的公共服务资源集中在中心地带，点多面广的乡村基本公共服务供给严重不足，相当一部分山村成为公共资源供给的真空地带。{6}

　　此外，不同人群之间的差距也较大，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还得不到充分保障。

　　上述这些问题都是由于我国基本公共服务机制不健全造成的，具体包括：供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，公共财政保障机制不健全，基层政府事权财权不匹配，以及缺乏有效的评估监督机制等。

　　（三）我国基本公共服务分配严重不均的危害分析

　　1．造成资源的低效率配置，不利于经济稳定、持续、健康发展。在经济学家看来，任何资源任何时候都是稀缺的，因为人的欲望是无限的。不管经济发展到何种程度，政府用来提供公共服务的资源相对于人们的需求也总是有限的。如何分配有限的资源达到效用的最大化，即最大程度地满足人们的公共服务需求？从理论上讲，这就是要实现资源配置的帕累托最优状态。这一状态下，要使一个人的状况变好必然会使得其他人的状况变坏。如果能够使一个人的状况变好而不会使得另一个人的状况变坏，此种状态就是帕累托改进状态。我国长期存在的基本公共服务不均等就是一种低效率的帕累托改进状态。根据边际效用递减规律，均等化的资金安排有利于提高资金使用效率。向财政资源不足地区转移财力，用以增加公共物品供给，所产生的效用要大于投向财力充裕地区。从长期来看，通过提高财力薄弱地区的公共产品供给能力，也会减轻发达地区远期负担；均等化有助于促进统一市场形成，使生产要素和产业能够在利益的引导下，按照市场规律在地区间流动，优化资源配置，促进经济与社会以及城乡之间、地区之间协调发展。这也从反面论证了当前的基本公共服务不均等造成了资源的低效率配置，不利于经济稳定、持续、健康发展。{7}

　　2．加剧社会分配不公，不利于弱势群体实现其基本人权。基本公共服务本质上是政府凭借公权力对社会收入的再分配，旨在消除市场在初次分配中造成的贫富两极分化，保障社会弱势群体享有和实现其基本人权。而基本公共服务不均等不仅未能消除市场在初次分配中形成的不公平，反而在再分配中扩大了社会分配不公平，这是一种权利初始分配的不平等。权利的初始分配可能会影响当事人的相对财富，其对于低收入弱势群体的个人财富更具影响力。城乡之间的不均等、区域之间的不均等意味着市民比农民、东部地区的人们比西部地区的人们拥有更多的财政转移性收入，拉大了本应缩小的收入差距。不仅如此，作为一种权利初始分配的不平等，基本公共服务不均也导致了事实上的机会不均等，使得部分人在市场竞争中自始就处于不利地位。这样的一种不公平竞争必将损害自由竞争机制，使“穷者愈穷，富者愈富”的市场负效应—马太效应发挥到极致。当政府这只“有形之手”不能纠正市场“无形之手”的弊端，反而将其扩大化之时，弱势群体的人权保障就成了空中楼阁。近年来社会广泛关注的看病难、住房难、上学难等民生问题就是弱势群体权利落空的真实写照。

　　3．导致社会阶层间利益失衡，不利于构建社会主义和谐社会。我国正处于社会转型期，社会呈现出利益主体多元化、利益来源多样化、利益差别扩大化、利益冲突尖锐化的局面。构建和谐社会必须构建和谐均衡的利益关系，因为人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。从利益视角看，基本公共服务不均等导致了社会阶层之间的利益失衡。经济增长并没有惠及所有的人，经济繁荣也并没有自动带来人们安全感的上升及其对秩序的认同。为追求效率而罔顾公平，或颠倒效率与公平的次序，在这个集体消费的公共领域是要付出沉重代价的。事实上，在现实生活中已有某些群体，尤其是弱势群体，开始以一种极端的方式表达对于公平正义的渴望及对于公道丧失的绝望。

　　二、经济法是推进我国基本公共服务均等化的必然制度选择

　　（一）经济法是对公共产品进行法律调整的最优路径

　　经济法作为以社会公共利益为价值追求的国家干预经济的基本法律形式，以维持整体平衡和自由公正的社会经济秩序为己任，通过强调结果公平并动态和主动地促成公平实现，着眼于社会整体经济效益增进，用社会整体效益的最大化来实现对个体利益的一般保护。{8}首先，经济法立足的社会本位观和社会公益的法益结构，与公共产品法律调整所追求的社会公共利益最大化价值目标形成了实质性对接；其次，经济法内蕴的经济自治因素决定其权力（权利）结构的经济民主色彩及其国家干预为主、社会调节为辅的双重调节机制，与公共产品供给的民间参与及其所要求的权力资源分化和多中心秩序也十分吻合；再次，经济法的主体结构是一个开放的、包容性较强的融政府、市场和社会三方于一体的集合，而且各主体之间的身份关系超越了民商法的抽象固定和行政法的管理与被管理的分野对立，有一定的转换和流动空间。同时，经济法调整手段的多样性与效率性，能够有效克服行政法调整的缺陷，即它一方面可以运用计划手段、财政手段、货币手段等经济杠杆和经济措施，另一方面也可以行使许可、确认、禁止、指导、协商等公权介入方法，还可以采用投资、采购、国债等私权介入方法，通过各种调整手段的综合运用来提高公共产品供给效率，增进社会福利；最后，经济法救济途径的综合性和特殊的争端解决机制对于调整公共产品也有着独特的优势。由于公共产品市场是一个以国家干预为主、兼具市场调节的混合经济，既有政府行为，也有市场行为，其法律责任、救济途径和争端解决机制的安排不可避免地出现综合性、混合性和多样性，而且由于公共服务的社会公益性和集体消费特点，一般的民事诉讼和行政诉讼无法有效满足其内在的复合性要求，其公益保护功能也非常有限。因此，公共服务侵权救济以及争议处理，尤其是在多重法律关系竞合的情况下，应当更多地考虑经济公益诉讼或其他新型诉讼的应用。

　　在对公共产品进行法律调整的路径选择上，与其他法律相比，经济法更具有基本理念与方法论的优势。不仅如此，由于公共产品是国家干预自由市场经济的逻辑起点之一，公共产品领域的社会和经济关系及其法律调整，最为集中与典型地描述和体现了经济法所倡导的以“政府干预”和“干预政府”来追求社会整体经济效益最大化的基本理念，以及经济法独特的调整原则、手段和方法。公共产品领域是市场经济体制下经济法发挥效用最为淋漓尽致的一个疆域，也是解读经济法独特法律价值和功能的一个最有效的视野。{8}当然，强调经济法对公共产品的调整并不意味着否定或忽视其他法律部门对公共产品的调整，各部门法分别从不同角度、不同方面和不同层次各自发挥着不可替代的作用。

　　（二）经济法是推进基本公共服务均等化的必然制度选择

　　经济法与基本公共服务均等化在基本前提、价值考量和利益追求等方面高度契合。因而，在众多的部门法中，经济法是推进基本公共服务均等化的必然制度选择。

　　1．基本公共服务均等化过程中形成的经济关系应当由经济法调整。强调意思自治的民商法对市场失灵的克服实质上是依赖于市场机制的自我补救和调整，具有明显的滞后性。为了能够尽快形成公平和自由竞争的社会基础，并尽可能增强整体经济效益，需要政府对市场的介入和规制，这就突破了传统民商法意思自治的限制。“经济法产生于立法者不再满足于从公平调停经济参与人纠纷的角度考察和处理经济关系，而侧重于从经济的共同利益，经济生产率，即从经济方面的观察角度调整经济关系的时候。经济法产生于国家不再任由纯粹私法保护自由竞争，而寻求通过法律规范以社会学的运动法则控制自由竞争的时候。”{9}基本公共服务领域就是一个市场失灵需要国家介入的经济领域，崇尚意思自治和自由竞争的民商法在此无能为力，于是，调整国家在提供和分配基本公共服务过程中形成的经济关系自然地成为了经济法的重任。

　　2．基本公共服务均等化蕴涵的公平正义价值应当由经济法体现。基本公共服务均等化强调全体公民的机会均等，结果大体相同，将基本公共服务的差距控制在社会可以承受的范围之内，尤其关注困难群体的基本权利实现与否及其实现程度。我国由来已久的城乡二元结构造成的城乡差别在市场化改革进程中非但未能缩小，而且日渐扩大。城市和乡村基本公共服务水平的差距在很大程度上仍然是市民和农民身份差别的标志。不仅如此，在市场经济大潮和城市化进程中，我国社会还出现了新的城市贫困群体。我国东部、中部、西部经济发展水平的不平衡也直接影响到不同地区的公共服务水平，进而影响到革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区人们基本权利的实现。对他们而言，形式上的机会平等就是实质上的不平等。经济法正视人的固有差别、追求实质平等、保障公平竞争、促进全体发展，基于改变“优胜劣汰，弱肉强食”的不公平、不人道境况，以实现优胜劣存、促强扶弱、共同进步、全面发展为宗旨。基本公共服务均等化实质上是国家采用经济法的形式行使国家公权力对社会和经济利益进行调整，帮助其实现基本权利，维护社会公平正义。{7}

　　3．基本公共服务均等化追求的社会整体利益最大化的目标应当由经济法实现。党的十七大报告指出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”公共服务实质上也是社会再分配的一种主要形式，因此，在公共服务领域的立法中，应当坚持“公平优先、兼顾效率”的原则。对于社会整体利益而言，公平就是最大的宏观效率，效率则是实现公平的重要保障。只有这样，才能实现基本公共服务均等化的目标。面对贫富悬殊、两极分化、社会不公，以社会利益为本位的经济法确立了“公平优先，兼顾效率”的原则，这与基本公共领域的立法原则相一致。因此，经济法较其他部门法更能有助于基本公共服务均等化目标的实现。

　　三、推进我国基本公共服务均等化的经济法制度保障

　　（一）构建公共服务保障制度的基本原则

　　“保基本、强基层、建机制”，是构建公共服务保障制度的基本原则。公共服务保障制度的设计安排，应根据国家法律法规要求、参考各国成功做法、结合经济发展水平来确定。公共服务保障制度的具体实施，应突出重点、抓住关键。

　　保基本，就是要明确“十二五”基本公共服务的标准和范围，做到覆盖全体居民。按照责任与能力对称、需求与可能结合的要求，特别是针对群众最为关注的现实利益需要，通过征询有关部门意见，并参考已有研究成果的基本共识，“十二五”时期促进城乡基本公共服务均等化的重点，应优先确定在底线生存服务和基本发展服务两个方面，坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。在这些领域内，优先考虑制度覆盖城乡全体居民，满足基本需求，再随着经济社会发展逐步提高统筹层次和保障水平，推进均等化程度。

　　强基层，就是要加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络。县、乡、村和社区基层公共服务机构是提供基本公共服务的网底和基础，长期以来由于投入不足，基层公共服务机构面临设施条件差、人员水平低、服务能力弱等困境，一直是公共服务体系的短板和薄弱环节。强基层，就要把重心下移，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。

　　建机制，就是要保障基本公共服务体系规范有效运转，实现可持续发展。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，核心在于保障供给，关键在于形成机制。必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系，建立起有利于保障供给、提高效率的长效机制。具体来讲，要形成以基本公共服务项目为基础、平稳增长的财政保障机制；激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制；面向基层、服务基层的专业人才培养机制；范围广泛、上下联动的分工协作机制；主体多元、竞争有序的服务供给机制。

　　（二）推进基本公共服务均等化的经济法制度保障

　　“推进基本公共服务均等化。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距”是我国十二五时期的政策导向之一，为此，经济法要从以下几个方面提供制度保障。

　　1．公共服务型政府制度的保障。正如英国着名的法学家L·D·韦德所言，在200年前，人们希望国家不要压迫他们；在100年前，人们希望国家给他们更多的自由；而在今天，人们则期待国家为他们做些事情。{10}在政府职能转变的今天，政府已开始从片面强调国家利益向“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”转变，从浓厚的政治色彩转向了对公共服务的追求，这表明政府治理模式也在随之发生调整和优化。与此相适应，应该对以往的政府公共经济权责的设立和相关制度进行基于经济法学视野的反思，以回应现实社会和现实经济对公共产品立法的迫切需求。经济法要关注政府对社会经济的介入以及在政府介入社会经济运行过程中对社会整体经济利益的保障和促进，政府由单纯的统治机构向社会公共管理机构的转变是历史发展的必然趋势。基本公共服务均等化的关键在于推进政府转型，强化各级政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。加快建设公共服务型政府是实现基本公共服务均等化的重要保障。

　　保证基本公共服务均等化是政府的职责，要实现该目标，必须有一套保障机制。公共服务行政问责制就是针对政府及其工作人员在公共服务供给与生产中的失范行为而设立的责任追惩机制，同时也是保证政府基本公共服务供给的激励机制。保证基本公共服务的供给，必须制定基本标准，要上不封顶、下有保底。条件好的地区，可在保证代际公平的基础之上适当提高基本公共服务的水平，但是，全国各地区都必须保障公众最基本的公共服务需求。而目前基本公共服务供给的一个主要障碍是：在现行的压力型行政体制下，下级部门的绩效通常是由上级领导来考核，因此，他们通常偏好一些易于量化的项目，而忽视公众对一些公共服务项目的需求。建立公共服务供给行政问责制，把基本公共服务数量和质量指标纳入各级政府绩效考核体系，就是为了保证其在提供基本公共服务时必须以公众为导向。同时，加强监督对于提高公共资金的使用效率也至关重要。因为转移支付的资金容易让被接受方以为其基本是无需付出代价的，在花费这些资金时，他们也不会像对从本地筹措来的资金那样关注使用效率。因此，还必须对公共拨款的使用情况进行有效的监督，务必保证其用于基本公共服务的提供，谨防其成为地方官员搞“政绩工程”的资金。同时，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。

　　2．公共财政制度的保障。公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。基本公共服务均等化取决于公共财力，而财力增长可能时高时低。这就决定了，一方面，推进基本公共服务均等化必须实事求是、量力而行，做到有多大公共财力，就把基本公共服务均等化目标水平实际定位在多高、具体推进到多深；另一方面，基本公共服务均等化的财政投入波幅也不能太大，必须根据实际的财政收入水平和基本公共服务需要，统筹考虑、合理确定财政投入力度和平衡尺度，确保基本公共服务均等化持续提升、逐步到位。为此，最好以年度GDP或财政收入增幅为基本比率，形成逐年上调投入比重、稳定增加基本公共服务均等化物质保障的政策机制，确保政府能够向公民提供较高质量、较高水平的基本公共服务。{11}

　　(1)按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。科学界定各级政府的基本公共服务支出责任，并匹配相应的财力，是有效推进基本公共服务均等化的基础与前提。应当按照基本公共服务的层次性及受益范围，合理划分各级政府的事权范围，对于受益范围遍及全国的公共服务，如国防、外交、国家安全等由中央财政提供；受益范围主要是地方的公共服务，如地区性行政管理、基础设施等由相应层级的地方政府提供；具有效益外溢性的地方性公共服务，如跨地区的交通、邮电、空港、环保等项目应由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府之间共同提供。同时，充分考虑基本公共服务均等化进程以及各地的财政能力，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域。

　　(2)加快改革和完善现行转移支付制度，积极探索财政转移支付的新模式。围绕推进基本公共服务均等化，完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付。按照国际通行做法，一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式，应占全部转移支付的50％左右。我国应逐年提高一般性转移支付的比重，以此来逐步缩小税收返还的相对规模。同时整合专项转移支付项目，对相应的项目配套资金依照支出责任划分方法确定配套政策，并加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估。逐步实现通过一般性转移支付确保地方财政能力均等化，通过专项转移支付确保全国性基本公共服务均等化。

　　继续坚持中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的单一纵向转移支付制度的同时，积极探索横向转移与纵向转移相结合的多元转移支付新模式。我国东部与西部地区差距过大，要在短期内依靠中央财政对地方财政的纵向转移来实现其公共服务均等化是不现实的。因此，应积极探索东部发达地区对西部欠发达地区的横向转移支付模式，通过建立一种长效帮扶机制，实现东西部地区公共服务的均等化。

　　由于我国目前还没有专门的《转移支付法》，将上述内容纳入全国统一的立法就显得尤为迫切。此外，还要用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来，确保转移支付制度的规范运行。

　　(3)稳定县乡政府履行公共服务职能的财源，增强基层政府提供公共服务的能力。县乡一级政府是提供基本公共服务并维持其正常运转的重要力量。缓解县乡财政困难是加强基本政权建设、维护社会稳定、提高基层政府基本公共服务能力的物质基础。中央财政在经济发展和财政收入不断增加的基础上要逐步加大对基层政权建设的一般转移支付力度，并在此基础上加大“三奖一补”[2]资金规模。同时研究建立县乡政府支出安排绩效评价体系，加大资金使用监督力度，确保财政困难县政府将获得的“三奖一补”资金主要用于基本公共服务领域。推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。

　　3．城乡统筹发展制度的保障。就国外经验而言，基本公共服务可及性是建立在高度城市化、社会结构同质性比较强的基础之上的。而我国情况恰恰相反，城乡基本公共服务均等化是在二者差距悬殊、严重妨碍社会公平的背景下提出的，这就意味着我国的基本公共服务均等化需要在城市化进程加速、城乡分割打破的基础上加以实现。根据城乡差距形成的原因以及各地实践所总结的有益经验，在法律制度设计上，可以考虑以下几个方面：其一，以统筹城乡发展为方略，形成城乡互促共进发展机制。充分发挥市场化、工业化、城镇化对“三农”带动促进作用，从而走出一条从自发到自觉的城乡统筹发展道路；其二，以推进公共财政改革为契机，让公共财政覆盖城乡。公共财政改革实践应以向民生倾斜、向农村倾斜、向基层倾斜、向欠发达地区倾斜为改革方向；其三，以惠民制度建设为抓手，注重工作实效。惠民制度建设的重点是推进建立覆盖城乡的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养和老年人养老保障制度。{12}

　　可喜的是，在我国《十二五规划纲要》的第七章“改善农村生产生活条件”中明确提出了“按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加强农村基础设施建设和公共服务，推进农村环境综合整治”，如果这些规划中的制度都能得以落实，在不远的将来我们的农村基本公共服务定会迈上一个新台阶。

　　4．区域经济协调发展制度的保障。所谓区域经济政策，是指政府旨在改善一国范围内经济的空间结构所制定的公共干预的准则及所有的公共干预行为。政府制定和实施区域经济政策的目的，是纠正市场机制造成的国民经济空间结构的某些缺陷，以达到提高经济效率和实现社会公平的总目标。{13}在区域经济政策法律化的过程中形成了区域经济协调发展法，区域经济协调发展法属于产业法下的一个子部门法。

　　完善区域经济协调发展法律制度、促进全国经济结构合理化就是要消除基本公共服务不均等的经济原因，从根本上提高不发达地区基本公共服务的供给能力。我国目前的区域经济协调发展法与现实需求相差甚远。令人振奋的是，在我国《十二五规划纲要》的第十八章“实施区域发展总体战略”中指出：“充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”，并对推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展和加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度进行了具体部署。这些方略对我国未来的相关立法和推进基本公共服务均等化的实践工作均具有重要指导意义。

　　事实上，以上四个制度之间的关系并非径渭分明，而是彼此密切联系的。公共服务型政府制度主要是保障推进基本公共服务均等化有一个适格的主体，公共财政制度主要是保障推进基本公共服务均等化有一个稳定的资金来源，城乡统筹发展制度和区域协调发展制度都是针对我国目前城乡和区域之间基本公共服务严重不均等现状而提出的举措，而这两个制度的实施都离不开主体和资金的有力支持，它们只有彼此配合才能更好地实现基本公共服务均等化的目标。此外，推进基本公共服务均等化的经济法保障也不仅仅限于这几项制度，这四项制度作为经济法主体制度和宏观调控法制度的确是推进基本公共服务均等化的重要保障，但是经济法领域的其他制度对保障基本公共服务均等化也发挥着不可替代的作用。




【作者简介】
翟相娟，单位为华侨大学。


【注释】
[1]在2011年3月16日新华社发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中共有六处提到“基本公共服务均等化”问题。
[2]“三奖一补”是我国于2005年提出的一项中央财政政策，具体内容是：对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财力困难县财力性转移支付给予奖励，以调动地方政府解决缓解县乡财政困难的积极性和主动性；对县乡政府精简机构和人员给予奖励，促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本；对产粮大县给予奖励，以确保粮食安全，调动粮食生产的积极性；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，以体现公平的原则。


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