【出处】原载于《法学论坛》2011年第2期
【关键词】管理模式创新；法治秩序；现代社会管理
【写作年份】2011年


【正文】

一、问题的提出

2010年12月18日至20日召开的全国政法工作会议强调，政法工作要抓住人民群众最关心的三个问题，即公共安全、权益保障、社会公平正义；着力深化“三项重点工作”，即社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法；努力创造三种环境，即和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境。这既是对我国政法工作经验的系统总结，也为当下法治型社会管理模式的创新确定了基调。同时，这也表明，法治秩序不仅有赖于合乎法治理念的制度建构，还必须有赖于有效的社会管理。

从法治发展的视角来看，改革开放30多年来，我国社会主义民主法治建设取得了伟大成就，法治国家建设也经历了从学术争论到宪法定位、从树立社会主义法治理念到弘扬社会主义法治精神、从治国基本方略的确立到中国特色社会主义法治道路的开辟。可以说，法治作为一种社会管理方式，已逐步深入人心。到 2010年底，中国特色的社会主义法律体系已渐趋形成，国家政治、经济、文化、社会生活的各个领域已基本做到了有法可依，这无疑为当前加强社会建设、创新法治型社会管理模式，提供了有力的依据和现实的手段。在“中国立法奇迹”的基础上，立法还必须坚持立、改、废相结合。除此之外，法治还是一个包含了“立法、执法和司法，以及守法”这样一个整体性的概念。应当看到，快速的社会转型使得法治在实践过程中遇到了不容忽视的困境，制约了法治作为社会管理模式所能发挥的应有功能，压缩了法治的社会管理空间。面对转型期中国的社会管理难题，如何寻求一种适合我国自身发展特质的社会管理模式，或者说，如何构建并细化法治社会管理模式，已经成为中国理论界和实务界共同关注的课题。

2010年9月29日，中共中央政治局进行第23次集体学习。胡锦涛总书记在主持学习时提出：“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益。”虽然现代社会管理呈网络状态，具有多个层次和多个方面，全球化的大潮又方兴未艾，但国家政府仍然是最具权威性的管理主体。在具体的社会管理活动中，必须坚持依法治国的原则，将法律当作解决社会矛盾和社会冲突的基本手段，把法治作为社会管理模式创新的突破口，实现社会管理过程全面法治化，逐步建构法治型社会管理模式。

二、法治型社会管理模式的基本要旨

从20世纪80年代开始，“社会管理创新”成为我国许多制度变革的关键词。法治型的社会管理模式是全球绝大多数国家的选择，用法治来弘扬“善治”，实现社会管理模式变革，是全球的趋势。

社会管理是人类社会永恒的问题之一。在社会发展的不同阶段，社会管理模式有所差异。马克斯·韦伯根据统治的正当性的不同基础，划分了秩序的类型、统治的类型以及一定意义上的法律的类型。{1}他按照正当性依据，将支配或统治类型划分为三种：魅力型或称卡里斯玛型统治（Charismat-ic）、传统型统治和法理型统治。魅力型或卡里斯玛型统治的正当性来源，是神所赐予的某些领袖人物（救世主、先知或英雄）的非凡品质和个人魅力，是对日常性事物的归依、对卡里斯玛（Charisma）的信仰；传统型统治的正当性根据，则奠基在传统的神圣性或奠定于一种信念的基础上，即对于一直存在着的政治秩序神圣性的坚信不移；而法理型统治的正当性根据，就是法律或一个具有合理规则的制度，即统治者的权威只能来源于人们对于按照一定程序产生出来的制定法（enacted law）的信念，其最终根据则是理性。{2}在传统社会，主要表现为秩序至上且偏爱权力的统治型模式，社会管理依附于统治者的权力，被统治者的利益保障付之阙如。在近代工业社会，主要表现为追求效率且偏爱工具理性的管理型模式，效率和公平是很难兼顾的。在现代社会，社会管理的最佳状态应当是构建法治型的社会管理模式。

法治型社会管理模式是以法治理念和法律制度为基础的社会管理模式，其核心目标是实现社会管理的“善治”。所谓“善治”，就是多种管理方式的有机统一，是能够使公共利益最大化的社会管理模式。世界银行等国际开发援助组织的研究认为，实现“善治”将最终有助于经济增长与社会发展。不同社会制度和管理模式，都可能在某种意义上实现“善治”。阶级社会中的善治主要是统治者的善治，依靠“明君圣主”。但在现代社会中，“善治”以法治为根基。而法治型“善治”在社会主义法治体系中兼容了社会主义理念和法治理念，意味着现代化进程中社会管理理念的根本性变革。这既是现代社会管理的目标，也是社会管理创新的原动力。

法治型“善治”作为社会管理的理想状态，表现为国家与社会、政府与公民之间，在社会生活中的合作管理。如何经由“法治”达致“善治”？一方面，通过立法、执法和司法，明确不同国家机关的权限，“赋权”即是一种权力形式的保障，也是一种权力限制。最终强调的是通过国家权力设立来保障公民基本权利；另一方面，通过规定公民对于国家和社会的基本义务，以塑造一种社会共同体的主人翁意识，从而实现国家、社会、政府、公民之间的良性互动与社会管理的和谐有序。因此，“善治”既依赖法治，又是法治自身的需求；社会管理模式的创新，既要服从法治的基本要义，又要符合中国具体的社会情境。如何具体落实，则体现在法治的过程中和参与法治的每个主体身上。

从人类社会管理模式的发展来看，法治型社会管理模式无疑是一种较高形式的社会管理模式，具有3个方面的特征：其一，法治型社会管理是“行为—过程”范式下的法治。在这种范式下，无论是法治，还是社会管理创新，都是一种行为，都是一个过程。在“主体—行为—过程”中，必然会涉及不同的主体，通过行为又使关系发生流动、变化。这种流动、变化的社会关系就构成了法治的实现过程，也是法治必须面对的实践。其二，法治型社会管理主要关注的是行动中的法，社会实践中的法，而并非“纸面上的法”。相关主体的行为，尤其是司法机关裁判的行为，才是关于“法律是什么”的真实表达。其三，法治型社会管理应当关注法治所产生的实际效果。特别是法治的社会效果，既要有程序正义，也要有实质正义—即形成了和谐而圆融的社会秩序。如果能够通过法治的运行产生积极的效果，那就意味着社会管理已经达到了一个新的高度。

以上3个特征说明，法治秩序是一种较为稳定的社会秩序，政治国家与公民社会能够在法治框架下各司其职、各行其是。虽然法治并非社会管理的唯一模式，但经过历史的选择，结合世界各国的实践，通过法治的社会管理，能确保公民权利、公共利益，促进良善、和谐的社会管理状态的实现。

三、法治型社会管理模式的五大要素

法治是人类文明进步的重要标志，是把社会生活的一切层面都纳入到依法规范的轨道上来，用法律意志的客观性、确定性，取代权力意志的随意性和不确定性。法治是以和平理性的方式实现社会管理的最佳途径，也是实现国家长治久安、促进社会和谐的保障。

法治型社会管理模式之所以是当前中国社会管理的最优模式，主要在于，这种模式可以从以下5个方面实现社会管理创新：

第一，法治型社会管理模式，意味着政治国家与公民社会、权力与权利的有机统一。一方面，通过法治对权力进行界定、规范、约束和控制，从而切实有效地保护权利，从某种意义上讲，也是对权力本身的保障。将权力纳入法治，这既是社会管理的前提和基础，又是现代政治生态文明的基本特质。另一方面，公共服务能够满足社会最大多数人的需要，达到保障人权、公平正义、社会和谐发展的高度统一。公共产品的提供是政府最重要的职能。提供公共服务以满足社会最大多数人的需要也是政府存在的正当性基础。通过法治把政府的基本职能确立下来，达到公平正义、社会和谐发展的高度统一。在终极目标上，意味着政治国家与公民社会，权力与权利的有机统一。“政府与公民”、差异化主体对公共生活的合作管理，是现代社会的必然要求，从本质上区别于传统的社会管理模式，也是社会管理模式创新的必然方向。因此，法治型社会管理模式的实质，就是政治国家与公民社会对公共生活的合作管理。这是现代社会的必然要求，也是社会管理模式创新的必然方向。

第二，法治型社会管理模式，意味着社会依法管理与民众参与治理的有机统一。首先，法治型社会管理模式意味着在社会管理的各个领域和各个层面都必须坚持依法办事，不能超越法律的框架。法律既是主体利益协调的基础和最好的调节器，也是社会管理的基本标准。法治的精髓除了以保障私权为宗旨之外，还在于对公权力的规范和控制。其实，中国古人对此也早有洞察，所谓“治吏不治民”[1]；“法之不行，自上犯之”[2]。作为各行政主体而言，应该而且必须以法律作为行事的准则，这既是法治的内在需求，也是建设文明政治主体的基本依据。其次，法治型社会管理模式意味着民众也是社会管理的主体，而非社会管理的对象。社会的本义乃人与人的关系，因此，人既是社会管理的主体，也是客体；促进人的全面发展，追求作为公民的幸福感是法治型社会管理模式的应有之义。传统的观念将普通民众视为管理的对象，历史上的许多统治者都以“牧人”自居，他们把民比喻为“羊”，把社会管理比喻为“牧羊”。而在现代民主的管理观念和法治理念中，公共管理更多地体现在为公共服务。这就要求国家和社会必须充分发挥人民群众的主体性地位，通过民主机制彰显差异化社会主体的平等参与性与利益共享性，有效地凝聚社会主体对公共治理的热情，使不同社会群体能够相互融入，提高民主参与、民主决策、民主管理的水平。

第三，法治型社会管理模式，意味着民生法治导向性与管理主体多元化的有机统一。当前，我国正在由政权建设转向社会建设，并着力于建构以改善民生为重点的民生法治，这就要求社会管理模式不断创新，以适应民生法治的需求，即社会管理模式创新要逐步转向建构以民生为理念、以法治为依托的新模式。同时，法治型社会管理模式，意味着管理主体的多元化。社会管理不仅要政府主导、社会协同，还需要公众的积极参与。只有调动最大多数人的积极性，才能实现社会管理的有效性，也才能充分体现以人为本、服务优先的原则。美国政治家杰弗逊也曾说过，有的政府把公众看作婴儿，连交给奶妈都不放心，而有的政府则把公众看作成人，倾听他们说的每一句话，因为这是他们自己管理自己的方式。法治型社会管理模式就在于能够发挥差异化社会主体的主体性地位，推动公众积极参与社会建设、社会管理，通过法律保障民众的权利，实现社会管理的长效化。

第四，法治型社会管理模式，意味着利益诉求渠道畅通与各种社会矛盾化解的有机统一。在转型期的中国，法治型社会管理模式意味着要协调好不同利益群体之间的利益诉求，使民众的利益表达与社会稳定相统一。随着经济发展的深入，中国社会的阶层分化和利益诉求多元化已是不争的事实。利益表达机制的畅通是动态掌握社会民生的基本方式，也是法治型社会管理模式的基础。同时，法治型社会管理模式要求完善人民群众的诉求表达机制，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。不会将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，更不会通过压制甚至牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内、表面上的局部稳定，压着“火苗”酿成“火山”。法治型社会管理模式，将最大限度地彰显“善治”要求，凸现公平正义的价值取向，贯彻以人为本和可持续发展的理念。

马克思早就指出：“法典就是人民自由的圣经”。{3}因此，法律决不应当是压制利益表达的工具。一方面，法治可以为不同阶层的利益表达和实现提供必要的制度空间，另一方面，法治通过制度、程序的设置，将这种利益表达和实现控制在社会秩序稳定可接受的范围之内。在这一过程中，特别是要重视网络舆论。近年来，网络在公共生活中的爆发性力量已逐渐成为一种社会景观。例如，近几年来的“周老虎案”、“瓮安事件”、“躲猫猫事件”、“杭州飙车案”、“邓玉娇案”、“我爸是李刚”、“浙江钱云会案”等网络群体事件，既说明网络是一种新兴的特殊的民意表达方式，也说明网络背后的力量凭借网络，正成为促进社会管理模式创新的生力军，更是对传统管理模式的挑战。

改革开放30多年来，经济建设取得了举世瞩目的成绩，在社会结构整体性变革之下，也必然会引发一些深层次的社会问题。而对这些问题处理不当，必然会影响到社会和谐与政治稳定。2009年11月15日，国家主席胡锦涛在亚太经济合作组织上发表题为《合力应对挑战，推动持续发展》的重要讲话，首次强调“统筹兼顾，倡导包容性增长”。“包容性增长”就是共享性增长，是各利益群体协调的、注重社会领域发展的增长。找到处理社会矛盾的正确模式，以法治为主导实现社会管理模式创新也是实现“包容性增长”的关键所在。因此，构建法治型社会管理模式，必须回应中国社会转型的要求，必须着力解决当前突出的社会矛盾，尤其关注社会要素的结构性矛盾、社会运行条件的功能性矛盾、社会运行机制的失调性矛盾。

第五，法治型社会管理模式，意味着社会维稳和公民维权的有机统一。既能维稳也能维权，通过法治来解决各种矛盾，实现社会管理创新，是必然的发展方向。要讲求维稳行为的原则性和规范性，而不能忽视、扭曲甚至排斥法律的功能。所谓法治，其核心就在于通过权利、义务的规则化配置，通过宪法和一系列法律法规等规定公民政治、经济、社会、文化等诸方面的权利，包括公民参与社会事务管理的程序、方式、方法，促进人的全面发展，进而实现社会的和谐发展。列宁说：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”{4}只有通过宪法确立民主法治，才能彰显人权，实现人的全面发展。

当然，法治也并非是社会管理的唯一模式。法治并非十全十美，也有其固有的缺陷。但是，与其他的管理方式相比，法治是透明度最高、社会成本最低，最容易让人接受的方式。法治也是解决执政正当性的一个有力论证。只有通过法治化的社会管理、社会管理的法治化，才能确保公民权利的实现与公共利益的和谐，才能形成社会管理的长效机制。

四、结论

构建法治型社会管理模式，必须将法律当作解决新时期社会矛盾的基本手段，将社会矛盾的解决和民众正当利益的保护都纳入法治轨道。

2010年12月19日，周永康同志在全国政法工作会议上要求，在化解矛盾纠纷的方法手段上，要“把人民调解、行政调解、司法调解衔接起来，努力做到对各类矛盾早发现、早化解。”“要充分发挥基层的创造力，搞好社会管理创新综合试点，更加注重观念的转变、制度的创新、机制的整合、要素的集成、方法的改进，努力实现社会管理的科学化、系统化、信息化、法制化。”这已经充分表明党和国家试图建构法治型社会管理模式的基本导向。

在21世纪的第二个10年，尤其是在国民经济与社会发展“十二五”规划的开局之年，推进社会管理模式在法治实践过程中完成革命性的转型，最终形成以民生为导向、以法治为框架的社会管理新模式，对执政党、对民生、对社会发展都有着极其重要的意义。具体而言，首先，建构法治型社会管理模式，必须以民生为基本价值，以实现民生法治为目的；其次，建构法治型社会管理模式，不仅要关注社会矛盾的化解，还要关注社会建设和一般社会管理本身；最后，建构法治型社会管理模式，不仅要建构化解社会矛盾的法律调处机制，更要建构保证良法能够善治的机制。

总之，正如温家宝总理曾指出的那样：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”[3]这同时也是中国法治型社会管理模式创新的美好愿景。




【作者简介】
付子堂，单位为西南政法大学。


【注释】
[1]参见《韩非子·外储说右下》。
[2]参见《史记·商君列传》。
[3]参见2010年3月5日国务院总理温家宝在十一届全国人大三次会议上的《政府工作报告》。


【参考文献】
{1}李强马克斯·韦伯法律社会学中的‘正当性’问题[J]．法学论坛，2010,(3).
{2}[德]马克斯·韦伯．支配社会学[M]．康乐，简惠美，译．桂林：广西师范大学出版社，2004:17 -20.
{3}[德]马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集（第1卷）[M]．北京：人民出版社，1995:176
{4}[俄]列宁列宁全集（第12卷）[M]．北京：人民出版社．1987：50.