国土资源部对保护性开采特定矿种新规定作解读 
 


11月24日，国土资源部发布《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》。就该《办法》出台的背景、核心内容以及我国对保护性开采的特定矿种作出的新规定等问题，记者近日采访了国土资源部矿产开发管理司有关负责人。
记者：国土资源部新近发布了《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》，什么叫保护性开采的特定矿种？请您介绍一下制定这个办法的背景。
负责人：国务院1994年颁布的《矿产资源法实施细则》中要求：“国家规定实行保护性开采的特定矿种，是指国家根据国民经济建设和高科技发展的需要，以及资源稀缺、贵重程度确定的，由国务院有关主管部门按照国家计划批准开采的矿种。”我国《矿产资源法》第十七条明确规定：“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划的开采。”可见，将一些矿种确立为保护性开采的特定矿种，实行有计划开采，是我国的法定要求。
1991年，国务院根据当时矿产资源供需形势、市场变化等情况，分别将钨、锡、锑、离子型稀土确定为保护性开采的特定矿种。钨矿、锡矿、锑矿、稀土矿是我国重要的优势矿产资源，多年来储量、产量、出口量居世界前列，在国际市场上有着举足轻重的地位。当时对这些矿种实行有计划的勘查开采管理，对这些矿产资源的有效保护、科学合理利用起到了积极作用。同时，我国这些重要优势矿产，由于在储量、市场等方面的特殊性，直接影响到世界矿产品市场的供需关系。确定这些矿种为保护性开采的特定矿种给予加强管理，科学保护，有利于维护该类矿产品全球市场供需平衡和稳定、可持续发展。
实践中，保护性开采的特定矿种的勘查、开采管理方面存在一些问题：如在矿产品价格高位运行的情况下，乱采滥挖、偷挖盗采保护性开采的特定矿种等违法行为在一些地方时有发生；矿业权布局仍不合理，部分矿种矿产地采矿权仍呈多、小、散的局面等。为适应新的形势，切实解决保护性开采的特定矿种的勘查开采领域中存在的突出问题，十分有必要制定保护性开采的特定矿种的勘查开采管理办法来加强保护我国的优势矿产，不断提高其利用水平。
顺应社会的要求和呼声，国土资源部作为资源管理部门，按照法定职责，近年来一方面采取了一系列管理措施，加强保护性开采的特定矿种的勘查开采管理：另一方面开展广泛调研、研讨，进行制度设计，完善保护性开采的特定矿种的管理。
对于前者，近年来我们采取了以下措施：一是持续对保护性开采特定矿种开发秩序进行专项整治。二是在此基础上，公告了符合开采资格的全国钨、锡、锑和稀土矿山名单。三是进一步规范了钨、锡、锑和稀土的探矿权、采矿权发证权限，2007年将新设钨、稀土探矿权、采矿权发证权限上收到部统一办理。2009年规定，2010年6月30日前，除国务院批准的重点项目和使用中央地质勘查基金或省级地质专项资金开展的普查和必要的详查项目，可以设置钨、锑和稀土矿探矿权外，全国暂停受理钨、锑和稀土矿探矿权和采矿权申请。
四是从2002年开始连续8年对全国钨矿开采企业下达年度钨矿开采总量控制指标，从2006年开始连续4年对全国稀土矿开采企业下达稀土开采总量控制指标，2009年开始对锑矿实行开采总量控制。五是加快推进保护性开采的特定矿种资源整合工作。
后者，从2007年起，围绕我部矿产资源管理职能，国土资源部有关司局开展了保护性开采的特定矿种勘查开采调研，进一步掌握我国保护性开采的特定矿种的资源开发利用、市场及出口情况，2008年以来，按照部学习实践科学发展观活动的要求，组织开展了集中调研活动，召开了保护性开采的特定矿种管理专题会议，充分听取了地方政府、国土资源管理部门、矿山开采企业、有关行业协会、有关部门、事业单位等关于加强保护性开采的特定矿种管理的意见和建议，形成《办法》。
 
记者：《办法》的核心内容有哪些？
负责人：有这么几点：第一，对保护性开采的特定矿种的勘查、开采实行统一规划、总量控制、合理开发、综合利用的原则；第二，国土资源部按照规划对保护性开采的特定矿种实行开采总量控制管理；第三，对保护性开采的特定矿种要综合勘查评价、综合开采、综合利用。为此，在《办法》中细化了一些制度措施，使这些管理理念、原则得以落实。
记者：为什么对保护性开采的特定矿种实行有计划勘查、开采管理？如何落实有计划的勘查、开采管理制度？
负责人：矿产资源法律法规规定，保护性开采的特定矿种实行有计划开采。但在实践中，仅仅实行有计划开采而不实行有计划勘查，多年来产生了一系列问题。我们认为，有必要对保护性开采的特定矿种实行有计划的勘查、开采，通过规划和勘查、开采计划，逐步实现矿业权有序投放和资源合理利用。
那么，如何落实有计划的勘查、开采管理制度？《办法》中明确，主要通过按年度分矿种下达保护性开采的特定矿种勘查开采计划和实行开采总量控制管理来落实。
一是国土资源部按照矿产资源规划，根据相关产业政策、资源储量变化、市场供求等因素，按年度分矿种下达保护性开采的特定矿种勘查、开采计划，依法设立探矿权、采矿权，并加强监管。
二是国土资源部按照规划对保护性开采的特定矿种实行开采总量控制管理，分年度下达省（区、市）控制指标。各有关省（区、市）国土资源管理部门根据本辖区矿山企业的资源储量、开发利用情况、资源利用水平等，将控制指标分解落实到矿山企业，企业名单和指标分解情况应向社会公示，公示结果予以公告，并报国土资源部备案。国土资源部向社会公布全国控制指标分解落实情况。各有关省（区、市）国土资源管理部门在分解下达控制指标时，上下级国土资源管理部门间应按照职责分工签订责任书，矿山所在地市或县级国土资源管理部门和矿山企业间签订合同书，明确各方的权利、义务和违约责任。为了更好地督促落实总量控制的执行情况，保护性开采的特定矿种开采总量控制指标执行情况实行月报和季报统计制度。矿山企业每月应按规定向当地国土资源管理部门报送保护性开采的特定矿种开采总量控制指标执行情况；各有关省（区、市）国土资源管理部门每季度向国土资源部上报保护性开采的特定矿种开采总量控制指标执行情况。
记者：有一个问题，谁来确定保护性开采的特定矿种的设立或撤销呢？确定要经过什么样的程序？
负责人：早在1988年，国务院就已将黄金确定为保护性开采的特定矿种。这样，加上1991年国务院确定的钨、锡、锑、稀土4个矿种，目前一共有5个矿种。为保护和合理利用矿产资源，特别是我国优势矿产资源，国土资源部可以会同有关部门，经充分论证，报国务院批准后对保护性开采的特定矿种进行增减并公布实施。
记者：保护性开采的特定矿种中的共伴生矿管理是个难题，难在不好操作，不好把握，《办法》第一次提出了如何管理共伴生矿的政策界限，请你具体解释一下？
负责人：我国保护性开采的特定矿种有独立矿床，也有大量共伴生矿床，既有主采保护性开采的特定矿种的矿山企业，也有综合利用保护性开采的特定矿种的矿山企业，比如内蒙古的白云鄂博轻稀土矿，全部为铁矿的共伴生矿。因此，加强保护性开采的特定矿种的管理，必须包涵共伴生矿的管理。在实际的矿产资源勘查开采活动中，共伴生矿资源赋存情况比较复杂。我们认为，对共伴生的保护性开采的特定矿种储量规模在中型以上的（含），并且储量达到矿山总体储量的20％以上的，保护性开采的特定矿种的资源经济价值有可能超过主采矿种经济价值，为避免出现以采其他矿种名义逃避保护性开采的特定矿种管理，有必要对这类矿山也严格按照主采保护性开采的特定矿种进行严格管理。因此，《办法》根据共伴生保护性开采的特定矿种资源的储量情况和规模，设立了不同的管理方式。经过充分分析后认为，共伴生矿情况比较复杂，区分保护性开采的特定矿种的资源储量占总体资源储量的比例，分别进行管理是必要的；20％的比例划分参考了保护性开采的特定矿种矿产品价值，更具科学性和可操作性。（记者 丁全利）