略论我国督促程序的完善

镇江市京口区人民法院 姚 勇


一、督促程序现状及原因分析
督促程序设置的目的乃是为了能够迅速、快捷地解决当事人之间的纠纷，保护债权人利益，维护社会主义市场经济健康发展。然而，自1991年民事诉讼法实施以来，督促程序的适用情况并不理想。在实践中普遍存在着督促程序适用率低而异议率高的现象。其原因主要存在以下几个方面：
1、民事诉讼法关于异议审查制度的规定不利于保护申请人的合法权益。
目前我国民事诉讼法及其相关司法解释中，针对被申请人书面异议的审查范围仅限于清偿能力、清偿期限和清偿方式等，在审查范围上仍存在局限。被申请人随便找一个借口即可使法院的支付令失效，使申请人的目的落空。
2、民事诉讼法对债务人滥用异议权缺乏有效制裁措施。
依据民事诉讼法的规定，债务人提出异议的：一方面，申请费由申请人负担，债务人滥用异议权不会遭受任何经济损失；另一方面，债务人却利用异议制度达到了拖延义务履行期限的目的，获取了不正当的程序利益。
3、部分法院因经济利益驱动，不愿或限制受理督促程序案件。
相比一般财产性诉讼案件，督促程序每件收取申请费100元的标准显得过于低廉。少数基层法院为完成诉讼费任务或增加“创收”，在适用程序时存在“偏好”，不愿意受理诉讼收费低廉的督促程序案件，甚至有些法院干脆停止了对督促程序的适用。
4、督促程序设置不合理，缺乏与诉讼程序的有机联系。
我国督促程序与诉讼程序不直接衔接，被申请人一旦书面提出异议，人民法院发出的支付令即失效。申请人要想实现其权益，必须另行向有管辖权的法院提起诉讼。这样一来，纠纷得不到迅速、及时解决，造成社会成本的浪费和经济效益的下降；同时诉讼延迟，程序冗迭，造成诉讼成本的浪费和程序效益的不经济。
二、督促程序的完善
1、改革民诉法中督促程序的有关规定，采用一定方式使之与诉讼程序相连接。
建议借鉴大陆法系一些国家就督促程序的相关立法，对我国现行督促程序予以重塑。如德国民事诉讼法第696条规定，被申请人在规定期间对督促决定提出异议后，如一方当事人申请进行诉讼程序，发出督促决定的法院应依职权将诉讼案件送交有管辖权的法院。申请人也可以在申请督促决定的同时就预先提出这一申请。其优点：一是可促使当事人更加重视督促程序，提高督促程序的适用率，发挥督促程序的功能，过滤掉大量的无争议案件，减少当事人之间的对抗；二是可以充分合理的保护申请人的合法权益，防止被申请人滥用异议权拖延义务的履行，快捷地解决债权债务纠纷；三来，督促程序的申请费在被申请人提出异议后转化为诉讼费用的一部分，既合理的解决了督促费用的负担问题，又增加了被申请人滥用异议权的风险，促使被申请人更为谨慎的行使其异议权。
2、完善督促程序的收费办法，适当提高督促程序的收费标准。
督促程序作为现代型的非讼案件，区别于传统意义上的非讼案件。从大陆法系一些国家民事诉讼法的相关规定来看，其受理费原则上比照一般财产性案件计收，但同时考虑到督促程序的性质及其手续的简便性，征收标准低于一般财产案件。如日本诉讼费用法中对该类案件，其手续费与起诉手续同样计算后按得出金额减半缴纳。目前我国法院财政尚未达到由国家统一拨款，诉讼费仍然是法院补偿办案投入的一个主要经费来源，督促程序案件按件收取100元申请费，的确不符合当前形势要求。笔者认为，督促程序在进行了与诉讼程序的衔接改革之后，可吸收和借鉴日本诉讼费用法的规定，比照一般财产性案件，减半收取督促程序的申请费用，提高基层法院对督促程序的认同性和适用的积极性，保障督促适用的顺畅。
3、健全支付令异议审查制度。
最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》第7条、第8条、第9条的规定，进一步细化了异议审查制度的各种情况，但所列举情况仍不完备。如被申请人对数额提出异议的，依据民事诉讼法及其相关司法解释，法院仍应裁定终结支付令的效力。这显然不能在最大程度上保护申请人的利益。最高人民法院《关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》第4条规定：被申请人仅对应拨缴经费数额有异议的，人民法院应当就无异议部分的工会费数额发出支付令。虽然该规定是针对工会法实施的解释，但无疑对督促程序的适用和发展具有一定的指导意义。被申请人就数额提出异议时，亦应赋予被申请人无异议部分的法律效力，而就有异议部分，申请人可以选择进行诉讼。
4、缩短督促程序的期间。
依据民事诉讼法第190条、191条规定，一个督促申请支付令的案件，前后期间延续约需一个月左右，作为非讼程序显得过长。第一，人民法院在受理督促程序案件时仅对申请人提供的证据材料作形式审查，并不作实质审查，只要申请人提供的证据材料符合民诉法及其相关司法解释的有关规定，能够证明债权、债务关系明确、合法，人民法院即应当予以受理，5日的审查期显然多余，宜修改为2日。第二，支付令的送达相对于起诉状副本的送达并无多少特别之处，比较民事诉讼法第113条的规定，人民法院应当在立案之日起5日内将起诉状副本发送被告，支付令的送达期间长达15日令人费解。宜调整支付令的送达期为5个工作日。第三，被申请人书面向法院提出异议时，勿需向法院提供相应证据。民事诉讼法没有必然给予被申请人享有与上诉期相同时间的异议期，关于异议期的规定建议调整为7日。