【出处】载《互联网法律通讯》第七卷五
【英文摘要】The management of net-mediated public sentiment is an important part of the social management. Although it has formed a rough outline of its work system and a series of regulations, which regulate or guide the government actions in this work field, it will not be enough for "the rule of law". The micro-blog has also become a serious challenge for the efficiency of the existing work system, which should be reformed to adapt to the new condition of the web technology. Taking the opportunity of this reform, the "rule of law" should become an important factor to improve the management of net-mediated public sentiment.
【关键词】微博；社会管理；网络舆情
【英文关键词】micro-blog; social management; net-mediated public sentiment
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、 引论每一次新技术革命的发生都可能意味着无限深远的意义。这正如印刷术的出现大大刺激了西方近代的自由民主运动，新媒体技术手段的运用往往意味着某种意义上的公民赋权（empowerment），即自由能力的提高。[1] 或许正是因为这种更趋自由化情况的出现才导致了管理的必要。毕竟，极度的自由不过是对“从林状态”的另一种表述而已。技术革命的两面性效果可能会诱发社会自身难以应对的各种问题与风险。因而，新技术的运用必然伴随着对规则与秩序的追求。微博作为一种新兴的网络媒体技术，深刻地改变着人们的社会交往方式，也改造着社会舆情的生产与传播形态，从而在某种程度上重新形塑着当下的舆情生态体系。网友的高度参与，使得微博自身得以“媒体化”，每一个人都即是新闻的接收者，同时也新闻的传播者与生产者。在这种条件下，传统的舆情管理体制必须加以调整；同时，也应该以此为契机加快自身的法治化建设历程，从而使新技术既成为推动信息化社会发展的重要积极力量，也成为促进政府对信息化社会管理制度进一步理性化、法治化的催化剂。

　　二、 社会管理背景下的网络舆情管理

　　（一）社会管理：历史、内容与目标社会管理的提出，是与政府对当下社会深刻变迁情况的认知和把握分不开的。计划经济时代产生的单位和社会组织的功能逐渐减弱，市场经济中人们日趋原子化、自由化，人们日益从“单位人”变成“社会人”，这成为了政府加强社会管理的前提判断，这一判断早在2000年左右就已经形成了。[2]2004年，中共十六届四中全会正式提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。而当前对社会管理的理论问题与有关工作思路的完整表述则形成于2006年。[3]但只是在2010年中共十七届五中全会将创新社会管理又一次写入全会决议后，这一问题才变成了热点。[4]2011年9月，原来的中央社会治安综合治理委员会正式更名为中央社会管理综合治理委员会。这体现了近来执政党对于社会管理问题重视程度的提高，把社会管理作为一项重要的社会建设工作抓了起来。这是执政党当前一方面促进社会经济发展，一方面推动社会建设这一大工作布局的体现。因而，对社会管理的强调，无疑将会促进相关领域里呈现为各种具体形态、具体方式的公权力的活跃化，从而对法治化的需求也进一步提高。所以，作为必要的知识背景，这里有必要论及社会管理的主要内容与制度目标。论者认为，尽管社会管理可以有其学理的含义，但在当今中国则是指政府联合社会力量，对教科文卫、社会福利、社会治安等社会事业及这些领域的相互关系进行组织、指挥、监督和调节的过程。[5] 同时，要实现“在服务中管理，寓管理于服务”，使两者有机统一的效果。[6]从行政法的视角分析，即是秩序行政与服务行政的综合体系。行政法治对这两种行政模式都提出了针对各自特色的具体要求。而其核心制度目标则定位于“维护和促进社会稳定，建设社会主义和谐社会”。[7]即通过积极解决经济社会发展中存在的深层次矛盾和问题，有效抑制和减少影响稳定的各种社会消极因素，从而最大限度地消除不和谐因素，又最大限度地增加和谐因素，以维护社会的稳定。笔者以为，社会管理，其本质是政府在新的社会经济条件下，基于新的管控理念与管控技术，对在计划经济向市场经济转型过程中，因以组织身份归属为基础的传统社会控制体系的失效所导致的秩序与权力真空的重新填补。这体现了一种反冲突的、强调社会自身功能结构协调的社会治理思路。其理念是，冲突在任何意义下，都不具有正面的价值功能；而稳定均衡则被赋予了最高的价值地位。尽管在社会学理论上，上述论断是否正确是有争议的。[8]而舆情问题，尤其是借助网络新媒体技术加以展现的社会舆情，因其既是公众社会意识、利益诉求的展现形式，同时也是公众实现自身权利，参与社会管理的重要渠道，所以成为了以维护社会维护为政策目标的社会管理的重要领域。[9]

　　（二）传统的网络舆情管理模式：工作体制与技术舆情，广义地说就是社情民意，是社会各阶层民众对社会存在和发展所持有的情绪、态度、看法、意见与行为倾向。[10]而网络舆情，则是指作为主体的网络媒体与网民，借助互联网技术，针对社会公共事务的，尤其对一些焦点问题的关注、传播，并就该问题发表带有一定倾向性和社会影响力的言论。具体表现为主体一定强度的情绪、意愿、态度、意见以至于行为倾向，并进一步形成某种具体时空条件下的社会舆论态势。[11]网络技术的运用，使舆情的传播方式与传播形态都发生了重大的改变。网络技术的“赋权”效果使公众对于舆情的形成机制、导向与社会影响都更具有了更大的主导作用，舆情的社会政治效果得到了相应的提升与放大。汹涌澎湃的舆论所产生的政治压力，以及网民“线上行为”与“线下行为”之间密切的联动性，使得任何自由演进的舆情过程都可能成为重大社会风险的诱因，从而冲击着社会的稳定与和谐。所以，舆情管理最初就被认为是当前社会管理的重要工作方面之一。[12]网络舆情管理是整个舆情管理制度的组成部分。目前，在中央一级，由执政党宣传部统筹负责，具体包括舆情监测分析，舆情引导，舆情干预和管制等各项工作。涉及到具体行政管理权行使的，则通过中宣部某些副部长兼任国家有关政府部门负责人来实现。比如现任副部长蔡赴朝兼任广电总局局长，现任副部长王晨兼任国务院新闻办公室主任，国家互联网信息办公室主任。[13]下面分别就主要的网络舆情工作制度加以论述。

　　1.网络舆情监测分析制度中共十六届四中全会就将提出“建立和完善舆情信息汇集和分析机制”，十七届四中全会会议决议中更是提出要“注重分析网络舆情”。目前，在中央一级，中央宣传部下设舆情信息局，主要由它负责实施有关工作。其职责包括网上搜集、分析舆情信息，形成舆情报告，以供领导人决策参考。一些政府部门也内设有专门的舆情工作机构。比如，最高人民法院办公厅下设网络工作办公室，承担了部门的网络舆情监测工作。[14]另外，某些政府事业单位也参与了部分工作。比如，人民日报社主管、人民网下设的“人民日报社网络中心舆情监测室”负责编制《网络舆情》，分别以内参刊物版和网络版两种版本出版，作为政府系统的内参，供司局级以上领导参阅。[15] 地方一级基本上是对中央一级监测体制的复制，但在细节上也有所调整，呈现出一定的多样性。[16]但也有某些地方舆情监测工作缺乏专门的队伍，存在组织缺位的情况。[17] 完成舆情监测分析需要人工操作，同时相关的信息处理技术也可以提高工作的成效。通过借助先进的自然语言处理、舆情信息智能检索、数据挖掘等技术，可以逐步实现舆情信息采集与处理的自动化。[18]目前，网络舆情监测系统可实现对网页信息的自动抓取采集，对热点话题进行识别、分类，并实现对后期数据的存档、查找、挖掘等自动综合处理，并具备了舆情报警功能。[19]当然，信息技术也须与人工研判、编制舆情分析报告相结合，才能更加准确的把握舆情。相关的技术手段已经在一些党委宣传部门的网络舆情监测工作中得到了一定的运用。[20]此外，人工筛选、研判舆情信息也有一套专业的技术流程与方法。[21]

　　2.网络舆情引导制度其指导理念是，舆论的场域自然呈现出一种你争我夺的对抗态势。要保持舆情的可控性，政府自身的主动出击是必不可少的。相关的制度包括构建自己的主流网络平台，主动设置舆情议题、组织发布新闻报道评论，吸引更多的受众。限制媒体对某些舆情议题的报道评论。这得益于现行法律制度下凡是有采编报道权的媒体都有其上级主管部门或主办单位，而其主管部门须执行宣传部门的舆论导向安排，故可以合法地把宣传部门的舆论引导要求传递到自己主管的媒体单位上。这可类比于行政组织的内部程序。培育网络意见领袖，既包括以“在线访谈”等形式为手段的“专家型”意见领袖，也包括以共同参与等形式为手段的“网民型”意见领袖。[22]完善的新闻发布与新闻发言人制度，目前新闻发布已经走上了网络平台，许多政府部门都开设了自己的微博。通过及时处理可能存在社会风险的舆情问题，与公众展开互动，化解公众的对抗情绪，避免在舆情处置过程中的被动局面。舆情引导是一项通过参与公共讨论而使自身意见、观点获得广泛影响力的过程。因而，必然对与公众展开对话的技术有所要求。只有掌握了有关的技术方法，才能取得较好的对话效果。这包括说服技术，即要使被劝说者接受传播的信息；暗示技术，即用含蓄、间接的手段方法对群体的心理与情绪施加影响；团体规范技术，即通过个人所在网络社群内部的规范机制来影响与约束成员的言行。[23]

　　3.网络舆情干预和管制制度这里包括两部分，并以行政强制性权力为后盾。一是对网络信息内容的一般性管制。因为舆情本身也是网络信息的一种。任何具体的网络信息都可能助长某些舆情态势的激烈化。比如，某些煽动犯罪的网络违法信息就很可能促成线下行为的发生。所以，对网络舆情的有效管理必然牵涉到对网络内容的一般性管制。这主要是对《互联网信息服务管理办法》（行政法规）规定的九类法定违法信息的管制。比如未成年人色情等违法信息一直是世界各国网络内容管制的主要对象。[24]政府对它们的管制理由并不基于对舆情管理的需要。但也有某些违法信息类别的产生可能与舆情管理的需要有关。比如“损害国家荣誉和利益的；散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的”，这样的违法信息定义过于宽泛，并使某些涉及政府腐败、突发公共事件的舆情存在被行政机关解释为包含违法信息的可能。这就使行政机关可以管制违法信息之名实行某些舆情干预，而在实质上不同于对一般性违法信息的管制。此外，网络内容管制也是政府对行业自律准则的要求。通过社会组织的合作参与，行政目标可比单纯从外部实加强制得到更有效地实现，因而相关的行业自律机制也在舆情管理方面发挥着一定的作用。[25] 二是网络新闻管理。对专门的网络新闻单位，以及可以引爆网络新闻、引发公众舆情参与的各类电子公告服务系统，如论坛、聊天室、留言板等，依据《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网新闻信息服务管理规定》等部门规章，相关政府职能部门具有命令删除违法信息，对网络新闻单位实施设立许可，对网络新闻进行日常管理，对网络新闻单位监督检查等强制性权力。[26]在对网络新闻的日常管理中，非新闻单位设立的网络新闻服务单位（即严格意义上的“行政相对人”，不存在上级主管部门）只可转载一定层级以上政府所属新闻单位采编的新闻。除非自己也是经过新闻出版总署批准设立的新闻单位，不得自行采编新闻并在网络发布。换言之，网络新闻单位只能作为主流媒体的“传声筒”，协助放大主流媒体的影响力。这就以新闻管理的手段强化了网络舆情引导的制度效果。此外，网络新闻单位只有“报道”权，没有“评论”权，即在转发过程中不能加入自己的任何观点。[27]此外，它还要求网络新闻单位遵守“坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持正确的舆论导向，维护国家利益和公共利益”这样模糊的政策性条款。否则，行政机关可直接以违反或者不合“正确舆论导向”为由加以处罚。这种“口袋式”的规定，使行政机关自由裁量的范围超出了行政法治原则的限度。但对政府弹性化的舆情管理而言，或许的确是一种高效的方式。网络内容管制，在技术上可以通过事先的敏感词过滤（含有敏感信息的内容无法发表或者被其他符号代替），对含有敏感信息的网页禁止访问等“电子把关技术”实现。尽管目前，国家一级的互联网管理法规中尚未明确规定“敏感词过滤”等技术管制手段，但是相关的实证调研、一些新闻报道、某些地方政府的规范性文件都确认了这种技术过滤的存在。[28]除了对一般违法信息内容的过滤，敏感词名单还可以随着舆情的发展情况临时调整，以阻止人们通过网络有效获取必然含有某些敏感词的热点信息或就该信息发表网络言论，从而遏制相关舆情的扩散态势，降低其社会影响。但是敏感词列表的制定机关、制定程序、具体内容等都不对外公开，也就不接受公众的质疑监督。所以，这是一项满足了舆情管理的行政必要性要求但却在法治化方面不足的技术手段。小结目前网络舆情管理已经形成了大致明确的“工作模块”以及一些配套的法律法规，网络技术的发展也为舆情管理提供了更为有效的手段。但现有的法律制度建设并未完善，且行政必要性的逻辑在相当程度上凌驾于对行政法治的要求。如果现状要符合公开的政策表述，即对互联网“一手抓发展，一手抓法治”，那么这样的情况必须得到改变。[29]并且，“微博”的出现对现有的网络舆情管理制度形成了较明显的冲击，必然要求着相关的制度重整，以适应网络新媒体技术的发展。

　　三、 微博对网路舆情管理的冲击

　　（一）微博的冲击力：“宜黄拆迁”事件的舆情引爆机制 2010年9月，江西省宜黄县发生了在政府“强拆”压力下的自焚事件，拆迁户钟如奎一家有三人被严重烧伤，其中一人抢救无效死亡。当地发出的通稿称自焚是“不慎误伤”。钟家姐妹在应凤凰卫视之邀从南昌乘飞机前往北京的途中，在南昌机场受到了由宜黄县委书记带队的40多名政府工作人员的拦截。两人躲入卫生间后，以电话联系了记者。在记者的指点下，她们开始通过“新浪微博·钟小九前往钟家姐妹应凤凰卫视之邀请验技术舆情管理契机，也应要求逐步穿行”、“腾讯微博·钟如九”向外界传达官员带队阻截与自己被困的消息。之后，凤凰卫视《社会能见度》记者刘长又通过自己的微博，公布了事情的梗概，表示欲赴京接受采访的两姐妹被宜黄官方扣押在机场，家属报警无用，向网友“泣血求助”。起初，这条微博仅仅获得寥寥数条转发。但不久后，网络意见领袖慕容雪村转发了这条微博。接着出现了戏剧化的效果。当天上午，该微博被转载超过2700次，获得超过1000条的评论。其后，通过与记者刘长电话连线的方式，被困的姐妹描述了现场情况的进展，而刘长则把获得的现场消息通过微博向网友“直播”。这种直播的形式营造了一种仿如身临其境的现场感感场式营造了一种紧张的态困姐妹即将要被困的姐妹描述了限产。微博，与紧张感，激起了网友对于钟家姐妹人身安全的关注。此后，微博被“转发”与“评论”的数字开始以“几何级数”翻滚。接着，传统的平面媒体与网络媒体开始迅速全面介入此事。《南方都市报》与《新世纪周刊》的记者驱车前往当事人被困的机场，而北京的“酷六网”则连线了钟如九。两小时后对钟家姐妹的采访录音，被上传至互联网。虽然在现行法律下，“酷六网”不是网络新闻单位，自己不能采编新闻。但是，在一些社会事件被正式以新闻的形式报道以前，网友通过“自拍”或者录音的方式在视听网站发布关于自己情况的消息，似乎也并不违反相关的网络视听文件管理制度，即使自拍、自录的行为因其反映的问题而可能成为新闻事件的引爆点。钟家姐妹在录音中哭诉自己的遭遇，谴责政府工作人员的暴力性与“土匪”没有差别。由于网络传播的即时效应，网友们不停地发微博，转微博，引起了整个网络的舆论沸腾。甚至有人开始给带队的宜黄县为书记发短信。某微博也将正在直播的围堵事件推上了微博首页。在《南方都市报》记者赶到后，钟家姐妹终于走出了卫生间。《新世纪周刊》记者拍下了两姐妹的憔悴面容。这张被网友称为《中国表情》的照片后来广为流传。之后，《南都周刊》、《新快报》、《现代快报》等平面媒体纷纷跟进，采访了钟家姐妹，她们向记者回忆了自己被困机场的惊魂一幕。当晚，成都电视台《真相三十分》与凤凰卫视《社会能见度》栏目对该事件进行了报道。随着电视媒体的介入，使得事件的传播在一天之内就达到了空前的广泛程度。两天后，宜黄县长苏建国带队赴医院“抢尸”的情况又被钟家姐妹通过微博予以“直播”。[30] 实际上，近来通过微博引爆或者协助传播的新闻事件逐渐增多，而且往往造成了强烈的社会反响。这就在一定程度上说明了微博在激发网络舆情、塑造新闻事件等方面的巨大潜力，以及对网络舆情生态的重大改造作用。“李双江之子打人事件”、江苏政府官员“微博开房门”事件，引起中国公益体系社会信任度大幅降低的“郭美美事件”，引起社会对中国高铁系统性能与安全性担忧的“动车追尾事件”以及各种“停车故障事件”，还有最近的“县委书记女儿炫富”事件，都是由微博引爆，或者微博的参与传播极大地放大了事件的社会影响。因此，有必要对微博的舆情效果做一个学理的分析。

　　（二）强势冲击的根源：微博舆情的五个特点通过上述个案，我们可以总结出微博舆情的以下特点：

　　第一，直通互动的舆情传播构造。包括网络媒体在内，其他媒体的传播结构都是“点对面”的单向传播。一旦信息发布，用户必须主动和有关网页取得通信，才能获取该信息。这就有一个前提条件，就是用户必须事先知道在哪里可以找到信息。若信息的发布无人知晓，那么舆情扩散是不可能。此外，用户收到信息后，不可能方便即时地对信息再加工，并复制发布者的传播过程。若欲进行如上操作，用户须寻找自己的网络平台，并且也与最初的发布者情形相同，只能期待其他人能够发现信息以实现传播。而微博用户，只要对其他用户“加关注”，就建立了“点对点”的直接通信，从而降低了自己事先知悉并主动联络等信息搜寻成本。此后，信息都“完整直接”地传送到用户那里，在传播过程中几乎是无衰减的。此外，每一个受众同时也是一个“中继站”，一般也有自己放射状的“点对点”广播网。这样他们就可轻松实现对信息的再传播。并且在传播中可方便地对信息进行再加工，添加自己的评论。从而用户就不只是传播者，也是舆情的参与者和推动者。同时，这种传播构造也使用户也能够低成本地直接收到来自那些与自己没有直接联通但经过转发而来的信息，扩大了自己的信息接受面积。总之，每一个用户都通过数量不同的直接连线与其他用户取得通信，同时这些其他用户又通过自己的辐射状网络及其通讯对象的转发通讯而令前述用户建立了更加广泛的间接通讯网。相对于其他网络媒体的传播构造，微博具强度更大、范围更广、时效性更高的舆情传播效果。试图通过关闭微博等强力手段干预舆情，反而可能会引起更大的关注。[31] 理想条件下，这就可以在一个极短的时间内，把某个信息即时传送给全网络中的每一个用户。借助这种新技术创造的高效传播网，用户可以把自己的那些具有新闻价值和轰动效应的所见所闻，即时地记录和公布，并迅速地扩散。从而使每一个人都同时是新闻信息的制作者、销售者和消费者，即所谓的“自媒体”。[32]专业媒体与受众的界限更加模糊化了。前案中，钟家姐妹就不仅仅是传统的被报道对象，而是自己通过微博生产新闻。其次，整个网络构成了一个潜在的“集体”。用户之间联络的便利性与即时性，使得一场网络集体行动的组织成本变得非常低廉，而“直播”所造成的身临其境的“在场感”，极大的激励了个人参与集体行动的动机，从而使组织动员的有效性大大提高，并酿成所谓的“网络群体性事件”（以下简称网群事件）。[33]而网群事件则可能是某些线下集体行动的前奏。

　　第二，微博信息浓缩精炼，传播的有效性更高。由于用户一般只能发表140字以下的信息，这就必然使信息的生产者们高度凝练自己所要表述的意见与思想、或者突出欲传播的重点内容。所以，相对于传统媒体和网络平面媒体那种连篇累幅的冗长报道，微博更能传递有效的关键信息，使受众可对信息内容快速审读，发现主要问题，并立刻判断信息的价值以决定其对待该信息的态度——是转发还是漠视不顾。这就一方面使信息接收者抓住了信息的实质内容，提高了传播质量；另一方面也同时提高了传播的效率，如果信息有价值，接收者在快速判断之后往往就能立刻予以转发，减少了信息在中介环节的停留时间。因而，在进入“词媒体”时代后，微博因其“短小精悍”无疑更具有那种快速引爆舆情的传播天赋。[34]前案中，记者使用了“泣血求助”等字眼，就是提高网友对信息价值判断速度的一个传播实例。

　　第三，微博草根性强。通过手机、桌面、浏览器等皆可访问，对用户而言通讯的硬件门槛较低，可获得性与开放性也更强。这也是微博用户得以迅速增长，普及率大大提高的原因之一。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）编制的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》，2011年上半年，我国微博用户数量从6331万增至1.95亿，半年增幅高达208.9%。微博在网民中的普及率从13.8%增至40.2%。手机微博在网民中的使用率比例也从15.5%上升到34%，表现突出。[35]用户的广泛性，使得微博在未来舆情生态方面的影响力愈发不可小视。第四，“公共节点”的广播效应突出。虽然，在理想条件下，微博可塑造一个潜在的“社会集体”，但通常，许多用户由于各种原因，在舆情参与方面并不活跃。这就部分消解了形成了“集体”的可能。毕竟，他们不可能每时每刻盯着微博。而且由于通讯的便利性，导致了信息“爆炸式”的产生。信息过载，用户可能在1分钟之内就会看到30条以上的微博更新，发现有价值信息的难度因此加大。可是，微博中也存在着一些异常活跃的节点或者异常受到关注的节点。前者热衷于构建起自己广泛的传播网络，以更有效地获取某并加速传播某些符合其价值偏好的信息。比如记者群体。后者中虽然有些并不活跃，但因其用户往往是一些知名人物，许多普通用户都倾向于与其建立直接通讯，关注其动态并转发其消息。从而使后者也掌握了一个广泛的传播网。两者都不用通过别人的转发就能把其意见或情况直接传至为数可观的受众。这就使一人就足以引爆一起新闻事件，凭一人之力就创造重大舆情。且因为受众的关注，其发布的消息往往被积极转发，从而以“乘数效应”的形式得到再次放大。其创造舆情的能力就更不可小视。一个人就能主导社会的关注动向，影响话语方向，这种空前的“赋权效果”是以前的网络技术难以想象的。前案中，网络意见领袖就对舆情的扩散就具有明显的重要意义。可以做一个类比，如果用户有多达上万“粉丝”的关注，再通过转发的“乘数效应”，其最终受众可能不小于十万。在这个意义上已经超越了一些城市日报可能的日均阅读量了。而如刘翔这样的公众人物，其腾讯微博的听众已超过了800万。若他试图发动社会对某个问题的广泛关注，那么由于“乘数效应”，刘翔的微博甚至就可以与《人民日报》划等号了。其最终受众可能多达几千万。在这个意义上，微博的存在为个人开辟广泛的社会网络提供了有效的技术手段，提高了个人的社会资本存量。假设，如有相当数量的用户都建立了粉丝过万的广播网，那么这也就意味着相同数量的个人获得了不可小视的话语权。这是一种实实在在的社会性权力。第五，微博与其他媒体更高的亲和性。如上所述，许多媒体工作者都开设了自己的微博，有意识地建立自己的通讯网。除了积极转发某些消息外，他们也关注着各种社会信息动态，并以敏锐的新闻嗅觉发现那些有报道价值的新闻素材。所以，微博可成为媒体人发掘新闻的重要来源，许多记者足不出户就可以“跑”到新闻或新闻线索了。所以，相对于论坛等其他网络技术，微博与传统媒体的亲和性更强，更容易被其迅速跟进，与其形成联动效果，从而把微博舆情快速转化为一则社会新闻。这样的联动机制是必不可少的，否则有关信息就会永远局限在微博的世界里。借助其他媒体，微博才得以充分实现其引爆舆情的效果。这在前案中的表现也很明显。

　　（三）全民“围观”：微博对网络舆情管理的冲击性效果——“广场效应” 无论是传统媒体，还是网络新闻组、论坛等网络媒体，作为受众的大多数人，多数时候是在新闻事件发生之后，通过媒体的传播，才得以了解有关事实。受众的唯一反馈形式，可能就只是在新闻之后的评论跟贴或网络讨论。公众基本上处于一个“旁观者”的角色地位。除非发动线下行动，比如网民调查团等，受众一般无法直接参与舆情的发展。而舆情的发展方向，往往是由具有广泛对面传播能力的各类影响性媒体主导的。如果媒体不再跟进报道，舆情可能很快就会转入对其他议题的关注。因而，已有的舆情管理制度，只要管控好舆情传播主体与传播渠道，再加上早期的舆情主动介入，处理好舆情涉及的实际问题，通常就能取得较好的舆情管理效果，防止舆情失控及进一步诱发社会冲突的可能性。从而实现维护社会和谐稳定的行政目标。但微博，却引发了超乎想象的舆情效果，对传统的舆情管理制度形成了重大挑战。微博的传播构造使所有用户形成了一个“潜在的整体”。因其传播的即时性，一旦出现了引发广泛关注的舆情事件，用户都能即刻紧跟事件的发展进程。所有的受众，都因为信息生产者的“现场直播”而获得了一种近乎真实的“在场感”，获得了一种与事件当事人共通的心理体验。仿佛自己就在事件发生的地点，亲眼目睹着事态的发展，与当事人“同呼吸、共命运”。这就使受众一起被部分“嵌入”了事件之中。同时，通过自身的转发与评论，受众与当事人、与其他关注者展开了即时的互动，产生了一种“一呼百应”的直观感受。仿佛公众都因为这一事件而在同一时刻“聚集”在了一起，可以互相交头接耳，交换意见，感染情绪。这就造就了一种类似卢梭意义上“人民集会”的政治性效果。[36]人们仿佛共同置身于一个正在召开集会的广场上，通过互动而能彼此感知对方的存在。一人呼号，道出了普遍的心声；则万众响应，变成了令风云变色的呐喊。从而形成了一种“广场效应”，极速地放大了舆情的社会政治压力。而“广场”的中心，就是“人民集会”的缘由，即舆情事件本身。广场中心的一举一动，都看在公众的眼里，影响着在场所有公众的意见和情绪，这就呈现出了一种全民“围观”的强势舆情事态。 这对已有的舆情管理体制形成了重大挑战。

　　第一，网民在参与舆情发展方面的能力和程度都大大提高。网民不再须以专业媒体为中介而只能事后参与，而是通过发表评论、报道事实的方式，表达持续的关注，直接推动舆情的发展。这就使通过管控专业媒体等传播主体，从而实现舆情干预目标等措施的有效性大大降低了。

　　第二，微博的“广场效应”，令舆情的强度和社会政治压力都大大提高。“民意滔滔”成为一种舆情常态，公众的“在场感”使相关事件的公共性、社会政治效果都被强化。并形成了所谓“围观改变中国”的舆情政治态势。这使相关政府部门所承受的舆论压力显著增强，加大了其应对和管理舆情的难度与风险。

　　第三，作为“自媒体”的微博，其扁平的传播结构与庞大的用户数量，使得既有的对传播渠道的管控变得更加困难。只有当信息一开始就含有“敏感词”时，才可以通过技术手段加以筛选、研判和过滤。但是，通常的舆情事件与这类敏感词的交叉范围较小。此外，网民已经创造了“火星文”等等“网络会意文字“来有效地规避电子把关技术。对此，人工审查处理的方式虽然可以提高对信息实质意涵与倾向性的研判效果，可这样做需要耗费巨大的人力，而且面对每天的海量信息，往往会有漏网之鱼。第四，培育网络意见领袖等舆论引导制度在微博中缺乏施展空间。微博中“公共节点”为数众多。众声喧哗，一两个“专家型”意见领袖难以发挥可观的舆情影响力。此外，因为微博同时具有社交工具的功能，所以一个匿名的微博用户难以取得其他用户的信任。其发布的信息，由于微博的快速更新很容易被忽视。即使实名，通常源自熟人或公众人物的信息，才会受到用户的首先关注。除非信息被注意到并得到用户的认可，陌生人的信息难以被转发。这就使“网民型”意见领袖失去了存在的根基。微博中潜在的意见领袖是具有较大传播面的各类公众人物，但是将他们培育为政府的网络意见领袖则存在巨大的困难。第五，微博迅速引爆舆情的效果，使得重大舆情的形成与发展，往往是极短时间以内的事。前案的舆情引爆在事件发生的当天就完成了从微博到纸面媒体再到电视的传播过程，这使得网络舆情监测、研判和预警的工作空间受到了严重挤压。往往来不及做出预警，舆情就已经发生了难以预料的扩散效果。小结某种程度上说，“微博革命”部分瘫痪了既有的舆情管理制度。所以，舆情管理的工作思路与制度形态都需要加以适应性的调整和发展。同时，借助这一制度重整的契机，法治化的水平也应提高。从而以制度化的形式增强舆情管理的效能，并保证政府舆情管理权力的合法行使。对制度有效性的追求与法治化建设应当“齐头并进”，而不是“一条腿走路”。

　　四、 舆情管理制度的再法律化

　　（一）创新管理理念：从对传播的管理到对议题的处置舆情干预和管制是既有舆情管理制度的重要组成部分。对其他媒体引发的舆情事件，该制度依然能够发挥重要的作用。但对于微博舆情，有效管理传播主体与传播渠道的可能性都大大降低了。微博对舆情生态的革命性影响，令舆情管理的理念必须调整创新。对干预与管制的效果，只能寄予有限的希望。毕竟，微博具有将众多用户迅速拉进同一个正在发酵的舆情事件的能力，形成一种“全民围观”的态势。此时，不论是事先的预警研判，还是事中对传播的管理都已经来不及了。一起个案或许能为创新管理理念提供启示。不久前发生的“洛阳性奴案记者被指泄露国家机密”一事中，该记者借助微博，将自己被政府工作人员以“泄露国家机密”为由盘问以及可能被“带走”的情况即时公布出来，恳请网友“围观”、“解救”。之后，该微博迅速被广大网民转载和评论，从而引发了舆情热点。但仅仅7个小时后，洛阳市公安局就通过其官方微博发布消息，表示洛阳警方将为该记者提供最大限度的人身安全保护，如果其需要帮助请拨打警方提供的电话。也可以向警方提供自己的电话，警方将主动与当事记者取得联系，以便“更好地为您服务”。[37]洛阳警方的表示，说明了自己并没有拘押记者的意图，并且还将保护记者的人身安全。这就在根本上消解了舆情议题。所以，必须放弃在理念上倚重传播管控的思想，向着及时妥善处置舆情议题，从而在根本上缓解公众焦虑、化解舆情风险的思路上转变。同时该案也说明，微博也可以成为政府妥善应对微博舆情的重要手段。

　　（二）舆情监测与引导需“正定名分”，制定《舆情应对办法》网络舆情管理，涉及软硬两种手段的运用。舆情监控与引导，是政府为实现维护社会稳定的公共政策，根据法律规定的相关职权范围，借助国家资源，搜集分析舆情，再通过发布具有倾向性、回应性的信息，引导公众自愿对有关舆情问题采纳政府希望的态度与认识，自愿避免做出过激行为，从而实现通过社会管理保持社会稳定的公共目标。它主要是一个以事实和道理影响并说服公众的过程。笔者认为这属于广义的“行政指导”行为。[38]因为相关监测与引导活动都借助了国家资源，又以国家政策为根据，所以，行政法不可能对舆论管理制度视而不见。即使“监控和引导”本身不以国家强制力为后盾而对相对人施加权利义务，政府的任何活动也不可能完全没有法律根据，行政法治必然对其提出进一步的规范化要求。但该要求应当不同于对“硬权力”的规范。首先，政府应当坚持诚实信用原则，不误导、不欺骗，本着善意和对人民负责的精神，实行网路舆情监控和引导制度。在舆情搜集与监测过程中应注意保障公民的隐私权。而舆情引导，作为政府行为，如无特殊必要，就应当坚持公开原则。所以，“网民型”意见领袖在执行政府引导舆论的工作任务时就应当公布，而不是回避或掩饰自己的真实身份。此外，如果恶意误导，发生严重后果的，相应的舆情应对部门负责人应当承担引咎辞职等行政法律责任。其次，理顺舆情工作组织体制，明确有关工作机构的法律地位、职权责任和工作程序，令“软权力”的行使制度化。微博的出现，要求提高政府有效管理舆情的能力，而工作体制的科学化、理性化则有助于实现这一目标。其中，法制化水平的提高又是科学化和理性化的重要体显。所以，新媒体技术越是具有挑战性，相关制度就应越是科学化、理性化和法制化。但长期以来，有关工作体制还不够规范。比如，执政党的宣传部门使用国家行政资源对舆情信息工作进行宏观管理，并直接负责部分舆情信息工作。这就有“党政不分”问题的存在。此外，各地区、各政府部门在舆情管理方面各自为战，缺乏信息沟通与共享机制。一方面没能最大限度地提高舆情管理能力，一方面机构设置与工作的重复也浪费了行政资源。因而，政府有必要从法制化的层面做出更多的制度建构努力。笔者以为，有必要制定政府规章层级的《舆情应对办法》，把舆情监测与引导作为一项政府职能，完全从执政党体系内剥离出来，在行政组织法上明确专门工作机构的地位与职责；统合有关政府部门已有的舆情工作机构，统一规定舆情监测、引导、应对各方面的工作规范和程序，提高相关工作的法制化水平。此外，由于网络舆情的引爆点多是腐败、社会公平等几个主要的社会问题，因而也可考虑针对不同的舆情类型制定相应的舆情应对工作预案。[39] 在措施上，应当以沟通对话，主动公开，解决问题为主。

　　（三）保证网民表达权，规范行使“硬权力”，解决遗留问题目前，网络舆情管理还涉及到了部分“硬权力”的行使。笔者以为，公民网络表达权不只包括依法发表言论的权利，同时还有依法获得网络信息的权利。信息的可获得性也是公民有效参与网络活动的重要前提。微博的出现，使更多的人切实感受到了表达权与信息获取权的价值和意义。所以，这必然导致公众对其网络表达权诉求的进一步提高。这就对舆情管理中的“硬权力”提出了更强烈的规范化诉求。如果用户辛苦写就的微博、希望保留的信息如果因为存在敏感词而无法发表、或者被快速删除，必然会引起不满的情绪，感到权利受到了侵犯。[40] 发表信息时事先的敏感词过滤，含有敏感信息或非法信息的网页禁止访问等等这些目前在网络舆情管理中存在的管理措施，在一定程度上的确侵害了网民的权利，违背了行政法治的要求。这表现在相关敏感词的认定机制、制定部门、敏感词名单都不对外公开，公众无法从任何角度、借助任何手段监督政府在拦阻非法信息的过程中是否存在滥用权力的情况。当然，公布有关名单可能产生抵消拦阻效果的后果。但是，笔者以为对权力缺乏监督的情况是为行政法治所不允许的。因此，可以考虑组织一个代表网民、受到网民信任，甚至就是有网民参与的第三方独立机构，如网民与网络运营商组成的“网络共同体”组织。它有权察看政府的过滤名单，参与协商有关名单的形成过程。此外，不论是信息的发布、传播者，还是信息的接收者，对相关信息是否应当被过滤的认定结果都缺乏申诉救济机制。笔者建议，可在必要时允许前述网络共同体组织接受网民的投诉，并代表网民对政府的某些内容管制行为发起不公开或部分公开的行政诉讼。此外，也可以参考沙特的做法。当用户访问到含有非法信息的网页时，网页会公开告知用户访问的信息含有非法内容，而不是“网页无法连接”。用户此时则可以通过在线机制向相关政府部门提出封锁或者解除某网站封锁的建议。[41] 此外，《互联网新闻信息服务管理规定》对网络新闻单位以“软政策目标”的形式设置强制性法律义务的问题长期以来未能解决。如果违反“坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持正确的舆论导向，维护国家利益和公共利益”这样的政策性条款，行政机关就可实施处罚权。但什么是“正确的舆论导向”在成文法中无法明确，这就等于施加了相对人难以清楚理解、认知，进而加以遵守的义务。因为这种不明确性，一方面，特定的情形下，一些新闻单位可能对什么是正确的舆论导向发生误判，此时这样的规定就等于什么也没规定，舆情管理的目标就会落空。另一方面，则可能产生对舆论的“寒蝉效应”。媒体过于紧张，不敢监督，从而起到了遏制互联网产业发展与公民监督权行使的效果。这就与政府发展经济、提高公民有序政治参与的政策目标相悖。笔者建议，如果这是当前弹性化管理网络舆情的必然要求，是防止出现不稳定因素的必要措施，则应该通过建构行政裁量权的方式提高该灵活性舆情管理领域的行政法治化水平。借鉴戴维斯教授的裁量权建构方法，可以考虑不必规定普适性的抽象规范，而借助之前“正确舆论导向处罚个案”的实际情况，由行政机关以法律问答的方式，根据针对假设情况的提问，编制并公布其认为网站必须删除信息的情况。或者直接公布某些具有重要参考性价值的“正确舆论导向处罚个案”，使网络新闻单位能相对较为清晰地理解政府机关的管制政策，了解政策发展方向，规避政策风险。[42]

　　五、 结语随着网络新媒体技术的勃兴，传播新业态必然层出不穷。信息化与网络化必然向着更深层次的方向发展。这就对网络舆情管理的有效性提出了更高的要求的。但是“舆情”不是“敌情”，法治化的逻辑也绝对不能被单纯追求行政效能的逻辑所优占。应对微博所带来冲击，笔者希望借助制度调整的契机，网络舆情管理制度的法治建设水平能够得到全面提高。本文就是对此提出的某些初步设想。




【作者简介】

步超，单位为北京大学。




【注释】
[1]丁未：“新媒体与赋权——一种实践性的社会研究”，载《国际新闻界》2009年第10期，页76。
[2]翟伟翟启运：“城市基层社会管理的成功探索——全国推进城市社区建设工作述评”，载《人民日报》2000年12月14日。
[3]周永康：“加强和改进社会管理促进社会稳定和谐”，载《人民日报》2006年10月25日。
[4]这通过《人民日报》以“社会管理”为标题的文章数量的变化就可以得到体现。笔者以“社会管理”为关键词，通过对《人民数据·报刊资料》数据库进行标题检索，发现2008年全年只有6篇文章谈论社会管理问题，而2011年截至9月30日，则有不少于200篇关于社会管理问题的报道或评论。参见《人民数据·报刊资料》，,最后访问日期2011年10月7日。
[5]邓伟志主编：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社2008年版，页12。
[6]晨光、黄象品、周敏：“加强和创新社会管理巩固党的执政地位（加强和创新社会管理专论）”，载《人民日报》2011年5月23日。
[7]万军：《社会建设与社会管理创新》，国家行政学院出版社2011年版，页16。
[8]关于社会冲突与社会协调的学理争论，可参见于海：《西方社会思想史》，复旦大学出版社2010年版，页268-304。
[9]杨红娟、尹小军、张春华主编：《社会管理与创新25题——社会学与社会管理》，中共中央党校出版社2011年版，页116。
[10]参见中共中央宣传部舆情信息局编：《舆情信息工作概论》，学习出版社2006年版，第6页。
[11]笔者定义的部分内容参考并综合了相关的已有研究，在此表述感谢。参见刘毅著：《网络舆情研究概论》，天津人民出版社2007年版，页61-73；中共中央宣传部舆情信息局编：《网络舆情信息工作理论与实务》，学习出版社2008年版，页5-6。笔者认为相关的研究没有把特定时期的社会舆情分布、态势作为舆情定义的内涵是一种不足。
[12]同前注3。
[13]其中，国家互联网信息办公室是于2011年5月设立的。与国新办“一个机构两块牌子”，负责“落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管组织、协调网上宣传工作”等。参见“官方就国家互联网信息办公室设立及其职责答问”，//www.chinanews.com/gn/2011/05-05/3018357.shtml，最后访问日期2011年10月9日。[14]参见“26家单位获人民网2010年网络舆情监测奖”，,最后访问日期2011年10月9日。
[15]参见人民网舆情频道，，最后访问日期2011年10月7日。该机构也分析舆情传播规律、开展舆情个案研究，为舆情引导与干预的经验总结提供智力支持。
[16]由于目前执政党党务公开建设的水平远落后于政府政务公开建设，笔者在通过公开渠道获取有关资料方面存在一些困难。但通过有限的已有资料还是可以侧面了解到地方舆情监测组织体制的部分情况。比如，四川省于2009年成立了党委宣传部下属的事业单位网络舆情中心，并要求各地各部门成立对应的管理机构。参见“加强网络建设四川省今年组建网络舆情中心”，//www.028news.com/news/HTML/2009/1/13/20090113090751.html，“四川省网络舆情中心2009年公开招聘工作人员公告”，//scnews.newssc.org/system/2009/10/14/012372993.shtml，最后访问日期2011年10月9日。另参见“中共衢州市柯城区委宣传部：“关于建立社会舆情信息工作制度的通知”，，最后访问日期2011年10月8日。其中规定建设“区委宣传部部内信息网。制定区委宣传部机关干部舆情信息工作考核办法，充分发挥各科室的职能作用，充分利用各科室的调研成果，人人动手做舆情信息工作……社会舆情信息工作的宏观管理由区委宣传部负责。每年召开1次社会舆情信息工作会议，传达有关精神，总结交流经验，通报有关情况，部署下步工作，对工作成绩突出的进行表彰，并对信息员进行业务培训。及时下发社会舆情信息的需求要点。一般每半年通报一次各单位报送信息的采用情况。”可见确实与中央一级的情况大同小异。
[17]参见董德兵：“我国各级政府有效网络掌握舆情及妥处机制研究”，载《甘肃理论学刊》2011年第5器，页106。
[18]对有关技术措施的具体介绍，参见魏永忠主编：《公安机关舆情分析与舆论引导》，中国法制出版社2011年版，页88-113。
[19]目前市场上已经开发出了一批网络舆情监测系统集成软件，主要品牌有“北大方正智思”、“Rank”，“军犬监测”等。关于当前舆情监测软件市场的发展情况，可参见于伦：“舆情软件的灰色江湖”，载《名人传记（财富人物）》2011年第5期，页63。
[20]参见“中共南充市委宣传部网络舆情监控管理系统政府采购公开招标公告”，最后访问日期2011年10月9日；“广东省委宣传部网络舆情收集分析系统机房设备项目采购公告”，最后访问日期2011年10月9日。
[21]参见中共中央宣传部舆情信息局编：《网络舆情信息工作理论与实务》，学习出版社2008年版，页69-152。
[22]即政府网评员。“2004年底，中纪委监察部对来自全中国的一百二十七名网络评论员完成了培训，并专门组建了网络宣传工作领导小组，名为“反腐倡廉网络宣传工作领导小组”。并且和中宣部、中央外宣办，以及人民网、新华网等组成了网络宣传工作联席会议制度，统一管理和调控网络新闻和言论，采用网络评论员监督网络言论。2005年4月江苏省宿迁市招聘的26名网上评论员全部来自政府宣传部门和政府机构，包括报纸的编辑和公安警察，由宣传部门推荐。经系统培训后上岗。其责任是在网络论坛上发表文章，以普通网友的身份引导言论。”转引自邹东升、车邱彦：“网络管制政策与网络治理”，载《求索》2007年第7期，页62。
[23]相关技术的具体分析，参见刘毅著：《网络舆情研究概论》，天津人民出版社2007年版，页378-385。
[24]王雪飞张一农秦军：“国外互联网管理经验分析”，载《现代电信科技》2007年第5期，页29。
[25]关于行政机关通过与社会合作实现行政目标，可以参见[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈冲标译，商务印书馆2010年版。
[26]该规章存在违反《立法法》的情况。首先，它对违法信息的范围进行了扩充：增加了两条“煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的；以非法民间组织名义活动的”。在实质上对相对人设定了新的义务，也就违反了《立法法》对于规章只能做执行性规定的要求。对于该规章存在的违法性问题的具体分析，参见步超：“中国网络新闻规制法治化现状的考查与分析”，//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=57983&Type=mod,最后访问日期2011年10月8日。
[27]但是通过转载时修改新闻标题的方式，一些网络新闻单位间接表达了一定的立场和态度。这并不违反相关法律的规定。当然，这既可能是推动舆情升温的态度，也可能是给舆情降温的态度。比如，原新闻标题为“‘史上最强政府招考’最新进展：被爆并不是第一次”，参见中国广播网，最后访问日期2011年10月7日，网易新闻频道转载后改为“福建屏南招聘‘量身定做’党校教师要求境外学历”，，最后访问日期2011年10月7日。
[28]参见FREEDOMHOUSE，“FreedomontheNet2011·CHINA”，freedom house.org/images/File/FotN/China2011.pdf，最后访问时间2011年10月7日；另参见“微博自律员一分钟查帖50条每条先经敏感词过滤”，//www.chinanews.com/sh/2011/09-08/3316271.shtml，最后访问时间2011年10月7日。需要注意的是，前者指出了存在于各种网络通信形式（如网页访问，即时信息服务等）中的自动过滤机制，是由国家强制安装于通信网络，而后者则是ISP在政府压力自己设立的敏感词审查机制，其作用是按照敏感词名单预选“嫌疑微博”进入ISP自己的人工审查系统，人工判断相关信息的合法性。但ISP的敏感词名单应该是由政府提供的。《黄石市人民政府办公室转发市地税局关于黄石市打击发票违法犯罪活动工作方案的通知》中则明确提到了公安、信息产业部门对关键词进行过滤以有效阻截违法信息的情况，//www.huangshi.gov.cn/zfpd/zcfg/zfgw/200910/t20091013_67705.html，最后访问日期2011年10月8日。
[29]参见《中国互联网状况白皮书》，，最后访问日期2011年10月27日。
[30]更详细的介绍，同前注7，页258-260。
[31]参见“网易微博突然关闭各大微博齐变‘测试版’，最后访问日期2011年10月8日。
[32]李娟：“试论‘自媒体’传播形态对大众媒介传播的影响”，载《中国广播电视学刊》2009年第10期，页50。
[33]广义上指有较多网民参与讨论并产生一定社会影响的事件。狭义上，特指在一定社会背景下形成的网民群体为了共同的利益或其他相关目的，利用网路进行的串联、组织、呼应，乃至可能或已经影响社会政治稳定的群体性非正常事件。同前注7，页240。
[34]“‘词媒体’是指将词作为传递信息的载体，将特定时间、地点、人物、事件进行超浓缩，发布到网上或传统媒体中，以便于口口相传。”参见祝华新、单学刚、胡江春：《2010年中国互联网舆情分析报告》，最后访问日期2011年10月8日。
[35]参见“我国网民达4.85亿微博成增长最快互联网应用”，//tech.sina.com.cn/i/2011-07-19/13315802739.shtml,最后访问日期2011年10月8日。
[36]“人民集会”就是作为主权者的人民之总体“重临人间”的一种形式。人民一旦出场，这时政府权力即刻终止，人民集会决断一切。笔者以为，“人民集会”与微博舆情事件的类比，在可以在一定程度上说明微博舆情事件所具有的强度与政治性效果。参见[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，页114-119。
[37]参见“洛阳警方：将最大限度保护揭露‘性奴案’记者”，//news.sohu.com/20110923/n320365261.shtml，最后访问日期2011年10月8日。
[38]一般认为，行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社2007年版，页337。
[39]有论者将网络舆情的易爆点概括为如下八个方面：涉“官”涉“腐”；涉富或贫富差距；涉及社会“公平”“正义”；涉及民族主义，宗教信仰，中外关系；涉及社会伦理道德；涉及民生；涉及公共安全，重大事故，自然灾害；涉及明星“星闻”、“绯闻”及知名企业、敏感地域，参见本刊编辑部：“网络舆论八个易爆点”，载《传媒》，2008年第4期，页22。
[40]需要指出的是，对微博用户的上述管理在形态上表现为ISP与用户之间的管理关系，并无政府行为介入。敏感词筛选、删除等等都是ISP的直接管理行为。其行为根据在于用户注册时就已同意的《网络服务协议》。但从法律来看，协议所体现的ISP管理权实际上是政府目标由第三方的执行，并且该目标也是ISP必须执行的没有选择余地，至于采取何种技术手段ISP则有一定的自主性。这在表面上通过一种“私法契约”的形式起到了隔离相对人与政府的效果。但实际上，相对人也很清楚相关的管理要求源自政府对ISP的要求，此外ISP掌握的敏感词名单一般也是由政府提供的。这样，虽然在法律关系上，政府的管理行为避免了“直接涉诉”的风险，如果涉诉也极为可能是民事诉讼，因为用户的直接相对人是ISP。但是敏感词名单的存在，在实质上就建立了相对人与政府间的行政法关系，使得相关《网络服务协议》不应被认为是一种纯粹的私法契约，其中存在着公法关系。另外也在社会心理的意义上，相对人把对管理行为的不满情绪转移到了政府身上。有关情况参见“新浪网络服务使用协议”，，最后访问时间2011年10月8日；另参见“微博自律员一分钟查帖50条每条先经敏感词过滤”，//www.chinanews.com/sh/2011/09-08/3316271.shtml，最后访问时间2011年10月8日。
[41]Ian Brown,”Internet Filtering-Be Careful What You Ask for”.,lastvisited,Oct.8,2011.
[42]参见[美]戴维斯：《裁量正义》，商务印书馆2009年版，页64-69。.