刑法的修改，对原刑法的玩忽职守罪进行了分解细化，注意了对犯本罪国家机关工作人员的打击，但忽视了对除此以外的有关国家工作人员及其他经济组织人员的惩处，而被忽视的这一部份正是发案率最高，所占案件比重最大，社会危害性最重，迫切需要通过刑法来调整、规范的。笔者就新刑法对此罪规定的缺陷以及如何完善，谈点浅见，以抛砖引玉。
一

　　原刑法第187条规定：“国家工作人员由于玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役”。这一规定太原则，在逻辑上也较含混，内涵上未明确揭示玩忽职守罪的本质属性，执行起来困难较多，不能适应各种类型的玩忽职守行为。新刑法鉴于此，为了适应罪刑法定原则的需要，增强了条文的可操作性，对原刑法的规定进行了分解细化。首先是将玩忽职守的主体范围限定在国家机关工作人员，对其他国家工作人员和经济组织的人员的玩忽职守罪分别放人其他有关章节；其次是将—些发案较多、危害较大、行为特征比较鲜明、典型的玩忽职守行为从原玩忽职守罪的概括性规定中分离出来，单独规定罪状和处刑；第三是增设了国家机关工作人员的滥用职权罪；第四是新刑法第397条仍保留了原刑法中关于玩忽职守罪的概括性规定，但仅限于国家机关工作人员，是为了适用未能列举的玩忽职守行为，防止可能发生的遗漏。新刑法对国家机关工作人员玩忽职守行为的规定，在立法技术上采用了列举式和概括式相结合的方式，规定严谨而周全，既注重了打击的重点，又考虑到可能被遗漏的犯罪，是符合该罪的特点和我国国情的。但是，这种分解细化却忽视了国家机关工作人员以外其他国家工作人员和经济组织人员犯玩忽职守罪的情形，而这一部份人员是直接与市场经济打交道的。多年的司法实践证明，这些人是案件的多发群体，新刑法虽然对此有一些列举式规定，但很不完备，未能突破传统上对玩忽职守主体的认识，因而造成了与社会主义市场经济相脱节，主体范围较原刑法相对缩小，客观行为规定也不完善，如集体经济组织的人员，群众自治组织的村长、社长、居委会主任等能否成为玩忽职守罪的主体？非公有制经济组织的合法权益因玩忽职守造成损失是否受法律保护？既使是新刑法列举的行为，也十分有限，如破坏社会主义市场经济秩序罪一章中只列举了第167条国有公司、企业事业单位工作人员合同被骗罪；第166条国有公司、企业事业单位工作人员背职经营罪；第168条国有公司企业直接主管人员破产渎职罪；第169条损害国有资产罪很小的一部分，按新刑法的规定，像大兴安岭火灾案、克拉玛依剧院火灾案，渤海二号翻船案等给国家和人民利益造成巨大损失案件，按新刑法，均得不到恰当的处理，因为新刑法规定法无明文规定不为罪。

二

　　长期以来，人们习惯于用计划经济的眼光去考察刑法的功能，在刑事立法上偏重对上层建筑的保护，原刑法玩忽职守罪的主体是国家工作人员，这与当时在计划经济模式下的所有制结构单一是相适应的。而今天，我们党提出了建设有中国特色的社会主义，建立社会主义的市场经济，以经济建设为中心，所有制结构发生了很大的变化，我们的立法、执法都应适应这些新情况、新变化，不但应保护国有经济，同时也应保护非国有经济，这样才能达到以公有制为主体多种经济形式共同繁荣，促进社会主义市场经济的发展的目的，但是新刑法对原玩忽职守罪的分解却未能完全适应这种功能的转变，主要表现为：

　　（一）与党的方针、政策的不适应

　　党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，社会主义市场经济，就是要使国家调控与市场机制有机结合，建立起市场竞争机制，为各种所有制形式的经济组织开辟公平竞争的场地。市场经济就是法制经济，强调的是公平原则。因此，立法上要突出对各种所有制和市场经济秩序的保护，显然在新刑法中找不到对集体经济、非国有等经济的渎职犯罪的规定。

　　（二）与宪法和法律、法规的不适应

　　我国宪法第七条、条八条、第十一条、条十三条、第十八条明确规定国家法律要保护国有经济、城乡集体经济、个体私营经济、三资企业的合法权益。国有经济和劳动群众集体经济，是进行社会主义现代化建设的物质基础，是不断提高人民物质文化生活水平的源泉；城乡劳动者个体经济和私营经济是社会主义公有制经济的补充，三资企业随着对外开放的深入，对国民经济也起着重要的作用。因此不能把姓公姓私作为制定刑法的标准，而是要以党的政策和宪法为指导，全面地保护各种经济成份，过去传统对玩忽职守主体的认识已不适应社会主义市场经济的发展。

　　（三）与新刑法立法思想的不适应

　　新刑法的立法思想是以社会主义市场经济为基础，以经济建设为中心，突出刑法的经济保护功能，适应了我国所有制结构的调整。当今，我国的所有制结构正在发生巨大的变化，资产重组、破产兼并、股份制改造正成为热门话题。刑法必须对国有经济、集体经济、合营经济、私营经济等各种性质不同的所有制形式给予平等的保护，不能只强调公有制神圣不可侵权，而忽视对私有制的保护。

　　由于受封建等级观念和计划经济思想的影响，我国现行刑法和刑事司法活动中的不平等问题依然存在，甚至在某些方面还相当严重。修订后的新刑法中，对—些不平等问题，在立法上作了调整：如惩治公司法的犯罪公布前，许多非公有制公司、企业的侵占；受贿、挪用资金问题得不到处理，造成了当时社会经济秩序的混乱，引发了不少案件。新刑法既规定了国家工作人员的贪污罪、受贿罪和挪用公款罪，也规定了非国有公司、企业人员的侵占公司财物罪、商业贿赂罪和挪用资金罪。维护了正常的经济秩序，适应了国家保护社会主义市场经济健康有序发展的需要，体现了法律的公平性和公正性；因此，制定全面保护各种经济成份的玩忽职守罪的规定是可行和必要的。

　　（四）与司法实践的不适应

　　从97年刑法实施以来的司法实践表明，国家机关工作人员犯玩忽职守罪的比例不高，这主要是基于国家机关工作人员本身素质相对较高，涉足经济领域的行为相对有限，政策法律水平相对较高；而除国家机关工作人员以外的国家工作人员和其他经济组织的人员由于长期与市场经济打交道，业务素质和政策法律水平比较薄弱，监督机制也尚未完善，是案发的重灾区，随着将非国有经济组织的人员纳入法律规范的范围，其发案率还将增大。然而，新刑法对这类人员玩忽职守犯罪的规定较少，较原刑法规定在这方面还有所削弱，是不利于经济发展的。

　　（五）与世界各国的规定不相适应

　　世界各国对玩忽职守罪主体的规定为公职人员、公务员或者官署官员，有的还包括受委托从事经济、行政经济、工会或者任何其他社会活动的人员，还有的包括其他与公共利益有关依法从事公众服务的私人职业者，此外一些国家和地区还明确规定了公职人员、公务员的概念和范围，主要有以下几种：1．被任命、选举或雇佣在国家或公共机关、企业、组织中担任经常性或临时职务，或者从事经常性或临时性工作的人员（如在俄罗斯、阿尔巴尼亚、奥地利、意大利、美国）；2．经常性和临时性执行行政代表人职能的人员（俄罗撕）；3．依法从事公务的人员。当然各国根据本国政治经济社会情况的不同，在公务员范围的规定上又有所不同。由此可见各国对玩忽职守罪的主体界定不局限于在国家中担任公务的人员，实际范围是相当广泛的，只要肩负了国家职责、涉及到公众利益的人员都划人了玩忽职守罪的主体范围。而新刑法对玩忽职守罪的主体只规定了国家机关工作人员和部分国家工作人员，只列举了国有公司、企业、事业单位工作人员等几个主体，是不适应我国国情的。

三

　　我国新刑法第二条，也把“保护国有财产和劳动集体所有的财产、保护公民私人所有的财产”作为我国刑法的重要任务之—，说明刑法的立法思想已经向市场经济方面转变。新刑法在破坏社会主义市场经济秩序罪中规定的商业贿赂罪、侵占公司、企业财产罪、挪用资金罪等，就是比照国家工作人员受贿罪、贪污罪、挪用公款罪而设立，使制裁贪污、贿赂、挪用等犯罪的规定贯穿于多种经济形式之中，对于维护社会主义市场，经济秩序起了积极的作用，意义尤为深远。



　　而新刑法对玩忽职守罪的修改中的不足之处是忽视了对国家公务以外的其他公务的保护，因此造成主体范围过窄和客观行为规定的不全面。笔者认为，根据我国市场经济的迅猛发展，所有制结构的多样化，有必要对“公务”进行重新认识和界定。现代汉语词典对“公务”的解释是：关于国家和集体的事务。由此可见，可将公务分为两种类型：

　　（一）国家公务是代表国家执行公务，维护统治阶级利益，反映统治阶级意志的活动，是上层建筑的重要组成部分，具体由以下人员来履行（1）国家机关中从事公务的人员，国家机关包括国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关；（2）国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；（3）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；（4）其他依法从事公务的人员。如依照法律规定产生的村长、居委会主任等。以上几类人员正是新刑法第93条规定的国家工作人员。

　　（二）集体公务集体公务是履行许多集合起来的、有组织的整体的活动，是维护有组织的整体利益，是与个人的利益相对应。这种“整体利益”一方面是组织整体的需要，同时也是社会的需要，“整体利益”发展了，社会的经济也繁荣了，国强民富也会成为可能。集体公务可由下列人员来履行：（1）依照公司法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司的有关人员。（2）上述公司以外，经过国家工商行政管理机关批准设立的各种有一定数量的注册资金及一定数量的从业人员的营利性的经济组织的有关人员。包括集体所有制企业、联营企业、合作企业，以及三资企业、私营企业等。这里应当把私营企业与个体工商户严加区别。按照（私营企业暂行条例）规定，私营企业是指企业资产属于私人所有，雇工达一定人数的营利性的经济组织；而个体工商户，按照（城乡个体工商户管理条例）规定，是指个体经济或者家庭经营的，有一定数量的资金、一定经营范围和经营方式等的营利性的经济实体，对于私营企业的企业主，由于财物属于自己的，不能成为集体公务的主体，而私营企业的其他人员，则可以成为从事公务的主体。因此个体工商户的从业人员和私营企业主不能成为集体公务的主体。（3）受委托从事公务的人员，指以上两类单位和组织合法委托的，并从事一定国家或集体事务的人员。

　　将玩忽职守公务范围的扩大是客观的、科学的，具有如下意义：（1）适应了改革、开放的需要，使应当受到刑罚制裁的人不致逃脱法网，全方位的为社会主义市场经济服务；（2）增强了各类公务人员的法律意识，使其更加明确自己的权利和义务，预防犯罪心理、约束行为，从而起到预防和减少犯罪的作用；（3）便于群众的监督；（4）符合新刑法按不同客体列罪的要求，在修改时，仍能保留新刑法现有体系；（5）充分揭示了玩忽职守罪主体的本质特征，正是对私营企业、外资企业等非全民所有和劳动群众集体所有的公司、企业以及其他单位合法权益的保护措施，从而弥补了新刑法规定之不足。

　　综上所述，笔者认为，玩忽职守罪的主体应包括依法从事国家公务和集体公务的两类人员。

四

　　既然新刑法对原玩忽职守罪的规定存在以上缺陷，笔者认为，应对新刑法进行必要修改，使之与社会主义市场经济相适应，增强刑法的经济保护功能，建议作如下规定：（1）在新刑法妨害公司、企业管理秩序罪一章中增设公司、企业人员玩忽职罪：（2）将新刑法第397条的主体修改为“国家工作人员”；（3）对以上两罪的玩忽职守行为作明确的规定。

　　（一）公司、企业人员玩忽职守罪，是指公司、企业工作人员，不履行或不正确履行其职责，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大拥失的行为。

　　这里的职责是指管理职责和经营职责，有二层意思：第一，限定性职责，是指国家和公司、企业对其工作人员的职责给予明确的规定，使其对自己的职责义务有清醒的认识，如（会计法）中关于会计人员的职责规定，（工矿产品购销条例）对供销人员职责的规定；第二，概括性职责，是指没有专门明文规定，但根据宪法和法律的规定，作为公司、企业工作人员们应当承担的职责，如正确执行党和国家的政策。

　　1．本罪的主体是特殊主体。包括依公司法成立的股份有限公司和有限责任公司；合作企业以及三资企业中具有经营和管理职责的人员，除私营企业主外的私营企业的从业人员，以及受上述公司、企业合法委托，并从事一定集中公务的人员。

　　2．本罪的客观方面的特征。必须是公司、企业和其单位的人员不履行或不正确履行职责，造成公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

　　不履行职责是职务上的不作为，即对自己应当履行制有条件履行的职责，采取擅离职守的作法，该为不为。

　　不正确履行职责，表现为马虎草率、弄虚作假、极端不负责任。

　　致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失，是指造成重大经济损失，造成公民死亡或者多人重伤的，造成严重政治影响的等；公私财产，是指上述所列公司、企业和公民的财产。根据所有制结构不同，具有不同的性质，如股份有限公司，由国家股、法人股、个人股等股份组成的其财产性质应当具有公私性质，集体所有制企业则是公有性质，外商独资和私营企业则具有私有性质。

　　玩忽职守行为与重大损失之间，必须具有刑法上的因果关系。直接责任人，是承担罪责的行为人，间接责任人不构成玩忽职守罪。

　　3．本罪的主观方面，只能是过失。新刑法已将滥用职权罪从玩忽职守罪中分离出来，包括疏忽大意的过失和过于自信的过失两种形式。

　　4．本罪侵害的客体是国家对公司、企业的管理制度和公司、企业的规章制度。

　　5．在刑罚处罚上可以比照国家工作人员的玩忽职守罪从轻，可考虑二年以下有期徒刑、拘役，情节严重的处二年以上，五年以下有期徒刑。

　　（二）将新刑法第397条的主体修改为国家工作人员更能适应市场经济的需要和新刑法整体的布局，使其按客体归类而更加具有系统性、严谨性。现行规定与增设的公司、企业人员玩忽职守罪联系起来，构成了以列举性规定为主、概括性规定为辅的较为完整的处理玩忽职守罪的法律体系。

　　修改后的新刑法第397条第一款可表述为：国家工作人员滥用职权不履行或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，本法另有规定的，依照规定。

　　对国家工作人员处以较重的刑罚，是新刑法本身的要求，以上两罪侵害的客体不同，对社会的危害性有差异；不同的主体承担的职责轻重不同，法律的要求就不一样，国家工作人员执行的是国家公务，非国家工作人员执行的是集体公务，从惩治腐败来看，强化国家工作人员严守职责，对国家工作人员玩忽职守加以严惩是符合党的政策和人民群众的呼声的。

作者：朱峻峰 舒文