【出处】《华东经济管理》2010年第1期
【摘要】我国食品安全监管问题一直以来受人们所关注。理想状态的监管体制是企业高度自律、政府监管体系高效公平。但是由于存在“市场失灵”与“政府失灵”问题，因此必须重视并积极发挥社会中介组织在食品安全监管中的作用，建立完善的食品安全监管体制必须有社会中介组织的参与。
【关键词】社会中介组织；监管；食品安全
【写作年份】2010年


【正文】

　　2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》围绕食品安全监管，建立和完善一系列监管制度，包括食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品安全信息统一公布制度、食品检验、食品进出口食品安全事故处置等制度，规范食品安全生产经营者的生产经营行为。该法对现行的食品安全监管部门的职能进行了调整，新设立了食品安全委员会，强化了政府在食品安全监管中的责任，这对食品安全监管无疑是必需的。但该法对社会中介组织，如食品行业协会、消费者协会、食品检验机构等在食品安全监管中地位规定较少，因此立法者所构架的食品安全监管模式是国家监管，这与当今主要国家国家监管和社会监管相结合模式有明显差异。笔者认为从食品安全监管复杂性、艰巨性角度出发，食品监管国家机关是难以完全胜任食品安全监管工作的，必须建立国家监管和社会监管相结合模式，大力推动社会中介组织的发展，充分发挥社会中介组织的监管作用，才能最大限度地保障我国食品安全。

　　一、社会中介组织参与食品安全监管的必要性和可行性

　　广义的社会中介组织可以界定为：处于政府与公民或企业之间，起沟通、联结作用，承担特定的服务、协调、监督、管理职能的具有相对独立法律地位的社会组织。市场中介组织、社会团体、事业单位、民办非企业单位以及基层群众性自治组织等都属于社会中介组织。狭义的社会中介组织，可称为“中介组织”或“中介机构”，即所谓“市场中介组织”。它们是与社会团体、事业单位、民办非企业单位以及基层群众性自治组织等相并列的一种非政府组织。本文所探讨的社会中介组织，主要是狭义上的，从食品安全监管的角度出发，研究食品行业组织、消费者协会、食品质量检验和认证机构等社会中介组织。

　　（一）国家行政的局限性

　　从传统意义上的行政而言，行政是国家行政，但自20世纪70年代开始，世界各国政府共同面临的大环境是必须处理的公共事务进一步增多，但可用的经济资源却日益紧缩。社会公众期待政府提供更多、更好的服务，但相反地公共管理者却往往因为无法获得充足的资源而疲于应付；此外，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘、无法招架，政府无力控制全部社会公共事务，即“政府失灵”的存在，使人们开始怀疑国家行政控制全部社会公共事务的有效性。国家行政观念被逐渐突破，国家行政向公共行政转变是当今世界的一种趋势。我国“三鹿奶粉事件”就是明证。

　　从“三鹿奶粉事件”起因而言，“三鹿奶粉”是国家免检产品，免检产品出现问题，很多人归责于国家免检制度的设立，认为只要严格遵循检验制度，就可以避免“三鹿奶粉事件”。但事实上国家监管部门能有这样的人力、物力来进行全方位的监管吗？目前国内大大小小的乳品企业总共有1500家左右，大多数生产婴幼儿奶粉，婴幼儿奶粉在企业生产的奶粉总量中，占到了三分之一以上{1}。面对如此众多的监管对象，食品监管部门的人力物力显然是难以满足监管工作需要的。虽然三鹿牌奶粉事件发生后，相关部门已采取措施，向所有奶制品生产企业派驻监管人员，监督企业对进厂原料奶质量和各生产环节进行严格的检查，确保2008年9月14日之后生产的所有奶制品符合质量标准{2}，但很显然这是在突发危机之下，政府采取的紧急性行政监督行为，其耗费的人力物力是巨大的，只能是在发生重大公共灾难情形下才能使用，这种非常时期的监管方式无法应用于常态监管，因为奶制品仅是众多食品中的一种，在一个产品上占用巨大的人力、物力必然导致其他产品事实上的免检或监管不到位。从监管有效性看，即使不设立免检制度，免检行为也是实际存在的。按照国家质检总局解释，设立免检制度的目的，是为鼓励企业提高产品质量，扶优扶强，引导消费。笔者认为，面对众多需监管的主体，排除对一些企业的监管，让这些企业高度自律，以便让监管集中于中小企业，也是设立免检制度的考量因素。当然事实证明建立在名企的高度自律理念基础上的免检制度是失败的，在资本逐利性面前，没有圣人，也没有“圣企”。在取消食品产品的免检制度后，国家监管的窘境依然存在，没有社会监管，尤其是社会中介组织介入，类似向“三鹿牌奶粉事件”的事件依然有可能再次发生。

　　与免检制度受到众多指责不同，在“三鹿牌奶粉事件”处理中，政府积极利用社会资源的举措受到较好的评价，如按照国家质量监督检验检疫总局的部署，国家认证认可监督管理委员会紧急在全国范围内安排了对实验室获得资质认定。经核实后的《可检测“三聚氰胺”的食品检测机构名录》可在国家质量监督检验检疫总局的官方网站上查询{3}。乳制品生产企业和广大消费者可在国家质量监督检验检疫总局官方网站上进行查询，寻找合适的可开展“三聚氰胺”检测的食品检测机构，为其提供“三聚氰胺”的检测服务。从这一行政决定可以反映出，政府部门也认识到单纯依赖政府力量，是无法解决如此繁重的工作任务的，必须综合利用社会的检测资源来实现行政目标。

　　（二）社会中介组织介入监管的优势与正当性

　　在食品安全领域，早期的监管由食品生产者自我约束而实现，但是后来食品生产的科技越来越发达，情况越来越复杂，政府成为主要监管者，这种情形有其内在的必然性。但是，这并不意味着政府是唯一的监管者，实际上政府使用全部精力也不可能包揽所有监管工作，这需要食品行业协会配合监管，因为食品行业协会本身具有专业性和技术优势，且数量众多，有参与的正当性。食品造假、质量低劣甚至有毒食品等不仅会损害消费者的利益，而且也会损害合法经营者的利益，为了捍卫自己的利益和避免这个行业受损，消费者和食品行业组织会利用投诉、诉讼或者行业规则来制止假冒伪劣及有毒食品，加大违法行为的机会成本。因此，社会中介组织介入监管有自身的优势与正当性，食品安全监管在国家与社会之间的权力应本着有利于监管效益的原则进行分工，食品行业协会可以利用自身的专业优势，规范行业行为，帮助协会成员提高食品管理水平，提升社会信誉；消费者协会可以引导消费者理性、科学消费，与国家监管互相配合，相得益彰，进行最合适的权力配置，实现管理效益的最大化。

　　但是令人遗憾的是，无论是2003年的“非典”还是2008年的“三鹿奶粉事件”，除了政府的话语外，来自社会中介组织的声音很小、也很少。这是因为我国现有的社会中介组织发展还处在初级阶段。在我国，受计划经济传统影响，社会中介组织行政色彩仍然浓厚。协会大致可分为三类，一种是按照上级政府部门系统要求，上下对口，由政府有关部门直接或间接组建；一种是由政府职能转变过来，国家定编、定级、拨经费，成为名副其实的“二政府”；一种是为了部门职能的行使和安排剩余人员，结合行使职能成立的，名为“自收自支”单位。政府不仅是社会中介组织的主要资金来源，而且控制了中介组织的人事任免权，影响了中介组织的独立运行，有的甚至唯政府“马首是瞻”，成为政府的附庸{4}。但这不能成为否认或排斥社会中介组织作用的理由，社会中介组织作为非政府部门，具有很强的独立性和非行政性，这也应是我国社会中介组织发展的方向。为实现监管目标，政府不仅不能漠视社会中介组织存在的合理性，而且还应积极培育社会中介组织。“政府必须致力于建立和发展现代民主，培育市民（公民）社会，推进社会变迁和公民民主意识的觉醒，在社会管理和社会服务等领域确立与民间组织的合理分界，建立充分的合作关系，形成真正的合力。”{5}例如在美国，由于食品药品行业专业化的不断发展，各种行业组织、专业人士团体极为繁多，他们在某些特定领域中的专业知识水平比政府规制机构中的专家更高，对行业的最新发展也了如指掌，因而，在政府直接规制放松，加强利用私人资源的大背景下，通过借助私人的食品药品认证机构的第三方规制和认证来完善对食品药品的规制，已逐渐成为美国食品药品政策的重要趋势{6}。因此在解决市场失灵的问题，如外部性、内部性问题，政府监管不是万能的。为满足公众的需要，实现公共利益，应建立一种“自治”组织，即社会中介组织，以实现公共管理职能主体的多元化。

　　二、社会中介组织的性质及在食品安全监管体系中的作用

　　在食品安全监管体系中，社会中介组织主要包括消费者保护组织、食品行业协会、食品认证机构，不同于政府食品安全监管部门，具有自身的特殊性，在食品安全监管中起到重要作用。

　　社会中介组织具有多重的法律地位和属性。一方面，社会中介组织提供社会服务与服务对象之间是平等主体之间的关系，属于民事法律关系，如日本主妇联合会，该组织是对消费者问题感兴趣的各个地方团体或个人的联合会，没有总部和支部的上下级关系。开展的活动主要有：开设日用品试验室和投诉窗口，举办全国消费者讨论会，开办主妇大学，进行流动消费者教育，开展部门活动，每月按不同题目召开研究会，开展调查活动，发行《主妇联通讯》月刊，发行《消费者的智慧》小册子，提供调查结果报告书和音像以及其他有关消费者教育的信息，向国外来访者提供信息，参加全国消费者团体联合会举办的共同活动，设立“消费者活动基金”，参加全国和地方的审议会、委员会，通过NHK“你好广播中心消费者热线”节目向消费者提供信息，等等[i]。另一方面，某些社会中介组织实施特定监督，管理的职能与其监督、管理的对象之间以及社会中介组织与其内部成员之间，又具有一定的行政管理的性质，因而具有行政法律关系的属性。例如，德国工商会具有公法地位,按法律所有工商企业都必须加入,无论是法人还是自然人,只要它们以某种方式从事工商业,就有义务成为会员。它不按行业,而是按地区组织起来的。按德国法律规定,凡在政府主管部门注册的企业均属工商会的会员,没有入会自愿、退会自由之说。若工商会成员违反工商会的规定,则工商会可对其进行处罚。如果成员不按期交纳会费,工商会可强制从该成员的账户中划扣;若是违反其他规定,工商会可对其处以罚款,或在认证某种资格、标准时,将其排除在外{7}。因此社会中介组织适用的法律规则跨部门，既有私法，也有公法。在私法领域，社会中介组织和其他主体是平等的，没有强制性的公权力的存在（如独立的食品检验机构接受食品生产经营企业的委托对食品进行检验）。在公法领域，社会中介组织对监管对象有一定的支配性（依据法律、法规的授权或组织的章程）。

　　在发展较为成熟的市民社会中，社会中介与政府、企业差异明显，不同于政府，主要在于其独立性和自治性。社会中介组织不易受利益驱动和长官意志的支配，便于解决一些特定的问题。组织体制采取的是非等级的、分权的网络式，其活动的范围没有行政区域划分，活动对象和自身一般不具有严格的行政管辖性。社会中介组织的这种独立性，有利于使国家和社会之间形成良性互动，制约政府权力的滥用及市场机制的无序。其自治性在于，可以在法律法规以及章程范围内自立、自助和自主地存在和发展，在本组织、本行业内充分地发挥自我监督、自我管理的作用和功能。社会中介组织不同于企业，具有公益性。其活动宗旨是为社会提供公益性服务，不以营利为目的，主要体现的是所从事和服务的社会价值或社会效益。但是，这并不排除社会中介组织可以兼具有偿服务性，即在向社会提供公益服务的前提下，可以收取一定费用，依照法律、法规和价值规律得到合理的报酬，以体现服务的社会需求性并便于自我发展。社会中介组织可以在食品安全监管中发挥重要功能。首先，参与食品安全立法和政策制定。在国外，许多类型的社会中介组织都可以通过参与立法，影响政府有关政策、法律的制定和修改，维护自身的合法权益，并对本国法律体系的建立与完善起到了促进作用。正是由于社会中介组织的存在，社会和国家双方通过合作而获益。一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权{8}。如美国消费者联盟设有三个倡议办公室，它代表消费者在立法、司法、制定规章方面提出意见[2]。美国的《行政程序法》、《信息自由法》、《阳光下的政府法》等法律充分保证了食品监管的程序公开和公众参与，在食品法律法规的制定方面，能够通过听证、通告——评论、协商等程序充分征求社会意见，如《美国法典》第7部分第608节规定农业部长进行决策时，必须召开听证会，听取农业协会的报告{9}。又如，欧盟的EESA（EuropeanFoodSafetyAuthority，欧洲食品安全局），其是一个完全独立的机构，这个机构拥有大量的科研人员，为政府提供科学方面的专业建议和技术支持{10}。其次，是通过自身的章程、规则开展监督活动或者依据法律、法规的授权、行政机关的委托进行具体的监督活动。如《欧洲有机法案》（EG—Oeko—Verordnung）附件III《有机农业生产最低检查要求和第8条监控操作程序范围内的预防措施》中的“一般规则”第5条规定：“负责检查的官方机构或质量检查认证机构对生产单元/加工单元或其他工场每年至少做一次全面督察”，第9条规定“如果负责检查的官方机构或质量检查认证机构有理由怀疑，某个企业故意把不符合本法案要求的产品以‘有机标志’投放市场，可对该企业发出指令要求标有‘有机标志’的产品暂时不准投放市场。”{11}有效参与执法活动，在美国的官方网站，除了提供政府监管机构的信息、食品科学知识之外，还有有关民间合作伙伴的信息。政府食品监管机构与民间组织密切合作，如与国家餐馆协会教育基金会、国际食物理事会合作举办国家食品安全教育月等。此外，在社会中介组织可以通过司法审查来实现食品安全监督，如，在法国，1934年4月27日法国行政法院受理了全国预防酒精中毒协会对某部长作出有利于自酿烧酒商的决定提起的诉讼{12}

　　三、《食品安全法》中有关社会中介组织内容的探讨

　　在我国，培育社会中介组织，是实现有效监管的必然选择。在立法层面，应理顺国家、社会中介组织、企业之间的关系。国家与中介组织的之间关系是，国家调控、监督、支持社会中介组织，社会中介组织也能够监督、制约国家。社会中介组织与企业之间的关系是，企业可以监督社会中介组织，社会中介组织管理、服务于企业。社会中介组织是国家与企业之间的桥梁，其既能协助政府作好对企业的监管工作，也能代表企业向国家提出正当的诉求。因此在完善食品安全监管体系中，社会中介组织应发挥重要作用。

　　但《食品安全法》并没有反映出现代社会中共同治理的理念。其立法的指导是建立强有力的政府监管体系，加大了对食品安全监管力度，强化了食品生产者、经营者的责任。内容涉及的主体主要是政府食品安全监管部门、食品生产者和经营者，涉及社会中介组织的内容较少。这一方面反映了我国社会中介组织发展较慢、社会影响力较弱以及有些社会中介组织负面影响有关[3]，同时也折射出立法者还停留在传统的管理模式，单一依靠政府的力量来实现监管，只相信政府监管的能力和可信度，但诚如前文所述，过分依赖政府的监管，是难以实现有效监管的。无论从食品监管的复杂性、艰巨性及政府监管部门的人力、财力的限制，[4]还是政府监管本身体制问题，都证明了这一点。笔者认为，必需高度重视社会中介组织在食品安全监管中的作用，完善现行法律。

　　（一）《食品安全法》对社会中介组织对社会中介组织功能的定位

　　侧重于宣传教育等引导职能，有关监管职能规定较少且没有明确参与立法与政策制定的规定。宣传教育职能的，如：第7条规定，食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识；第8条规定国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。有关监督职能的，该法第33条规定，对通过良好生产规范、危害分析与关键控制点体系认证的食品生产经营企业，认证机构应当依法实施跟踪调查；对不再符合认证要求的企业，应当依法撤销认证，及时向有关质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门通报，并向社会公布。认证机构实施跟踪调查不收取任何费用。该条仅是规定对危害分析与关键控制点体系认证的监管，没有全面涉及食品安全认证的监管。有关参与权的，该法第10条规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。与此不同，在食品安全监管较为完善的国家，十分重视发挥社会参与立法、政策制定功能和中介组织的监管。如前文所述美国农业部长进行决策时，必须召开听证会，听取农业协会的报告。此外在《欧洲有机法案》附件III《有机农业生产最低检查要求和第8条监控操作程序范围内的预防措施》规定，质量检查认证机构对生产者督察权和有权要求生产者的产品暂时停止投放市场。在规定了社会中介组织的监管权的同时，该法第9条第4款规定“在私立‘质量检查认证机构’实施监控规程的情况下，成员国确定一个政府机构，负责对私立‘质量检查认证机构’的许可和监察。”{13}这合理地解决了对社会中介机构授权和控权问题。

　　（二）对社会中介组织不得向消费者推荐食品的规定

　　《食品安全法》第54条规定，食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。这条与现行立法及社会中介组织的定位相违背。

　　1.与现行法相冲突。

　　《产品质量法》第25条规定，产品质量监督部门或者其他国家机关以及产品质量检验机构不得向社会推荐生产者的产品；不得以对产品进行监制、监销等方式参与产品经营活动。《消费者权益保护法》第33条规定，消费者协会履行下列职能：“向消费者提供消费信息和咨询服务。。。。。。”以上两部法律规定没有将消费者协会、行业协会纳入不得向社会推荐生产者的产品的主体。

　　从法理分析，立法者要求政府不得向社会推荐生产者的产品规定有正当性。因为政府监管主体推荐产品会影响监管主体监管职能有效行使。作为国家政府部门向社会推荐生产者的产品会让政府的公信力与生产者的经营活动不恰当地联系在一起，政府的公信力将面临较大的风险，同时还有对没有被推荐的食品生产者有不公平对待之嫌，有违公平竞争。政府如果推荐食品生产者的产品，当产品出现了问题，则一方面对政府的公信力造成极大不良影响，而这足以摧毁一个社会的法律体系和道德体系。同时作为执法者对自己推荐的产品进行处罚，会使执法者的公正受到质疑。但是应指出，消费者协会、行业协会性质与地位不同于政府部门，其属性决定了可以合理推荐产品。

　　2.与社会中介组织的定位相违背。

　　行业组织在自我管理、自我监督的同时，还应为组织成员的生产、经营活动进行服务。服务功能是行业组织的一重要功能。政府需要做的是对其推荐活动的程序、实体内容进行审查，要求非营利性推荐，科学合理推荐，推荐应符合正当程序，而不是不准许其推荐，同时明确推荐者不正当推荐的责任。

　　消费者协会的职能是为消费者服务，引导消费是其重要的使命。面对数量众多、品质各异产品，消费者协会引导消费者符合消费者的需要，同样政府所需做的工作还是对其推荐活动进行监管，强调推荐工作的非营利性，而不是一禁了之。在产品推荐方面，消费者组织已有较为成熟的做法。如通过比较实验来推荐产品被很多国家消费者协会采纳；国际消费者研究及测试机构[5]还致力于发展针对消费品和服务的测试方法，推动消费者测试技术条件的完善，从而有效地引导生产者和消费者。

　　（三）关于国家建立食品安全信息统一公布制度

　　《食品安全法》规定了国家建立食品安全信息统一公布制度。第82条规定：国家建立食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院卫生行政部门统一公布：国家食品安全总体情况；食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息；重大食品安全事故及其处理信息；其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。笔者认为，该条规定，只是协调统一了食品安全监管机关的信息发布工作，不应当理解为禁止除政府监管部门以外的社会中介组织不能发布。社会中介组织可以就具体的监管事项发布信息。如《消费者权益保护法》第32条规定了消费者协会对损害消费者合法权益的行为，可以通过大众传播媒介予以揭露、批评。因此食品安全信息的发布，不能理解为只有政府一个声音。如果政府垄断食品安全信息，则既不利于对政府监管工作的监督，也违背宪法、法律中规定的言论自由权、知情权等权利，同时也不利于食品安全监管工作。

　　笔者认为，统一协调食品安全监管机关的信息发布工作是合理的，这有助于各监管机关的协调统一，增强政府的公信力和监管效率。但发挥社会中介组织的信息发布的补充功能也是需要的，政府需要监管社会中介发布行为，同时明确不正当发布的责任。




【作者简介】
欧元军，安徽警官职业学院副教授，中国人民大学法学院博士研究生。


【注释】
[1]中国消费者协会网站. EB/0L}.//www.cca.org.cn/web/gjjl/newsShow.jsp?id=6932&cid=1264.
[2]中国消费者协会网站. {EB/0L}. //www.cca.org.cn/web/gjjl/newsShow.jsp?id=6917&cid=1264.
[3]2003年10月30日原中国保健食品协会因严重违反国家有关规定，对企业乱排序、乱评比、乱收费以及擅自增设分支机构，被依法撤销。参见//big5.cri.cn/gate/big5/gb.cri.cn/41/2004/02/23/109@75762.htm.
[4]受制于政府信息公开透明度的影响，笔者没有相关监管部门监管人员、专业人员及监管开支的数据。现举美国一个食品监管部门一个部门的人员与经费为例。美国食品药品监督管理局作为一家科学管理机构，确保科技力量在食品药品安全监管中的作用是FDA必须要解决的问题。在全美下设150多个办公室和实验室，有雇员9100多人。2008年的财政预算达21亿美元。作者：实习生 张哲 发自广州，特约撰稿 刘 旸 发自美国芝加哥 .吃得踏实：美国FDA的经验.来源：南方周末2007年7月25日.
[5]中国消费者协会网站.//www.cca.org.cn/web/search/search.jsp?


【参考文献】
{1} 谭斯亮 谈金燕 .奶粉标准全攻略 {EB/0L}.//www.39.net/baby/bjys/yeqbb/01/list/28901.html.
{2} 徐博.质检总局：20家乳品企业普通奶粉检出三聚氰胺 http：//health.sohu.com/20081001982640.shtm
{3}国家质量监督检验检疫总局.可检测“三聚氰胺”的食品检测机构名录{EB/0L}. http：// www.aqsiq.gov.cn/ zjxw/zjxw/zjftpxw/ 200810/t20081002_91919.htm .
{4}吴瑞坚.社会中介组织发展中存在的问题与对策研究{EB/0L}.//www.gdpas.gov.cn/InfoShow.asp?id=15.
{5} 杨建顺.论政府职能转变的目标及其制度支撑{J}.中国法学，2006，(6).
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{11} 刘波，等.德国食品安全法律体系与研究{M}.厦门:厦门大学出版社，2004:265-267.
{12} 胡建淼.外国行政法规与案例评述{M}.北京:中国法制出版社，1997:657.
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