【出处】《法商研究》2008年第2期
【摘要】诉讼费用交纳办法》虽然在理念和制度上都有所创新，但也存在许多问题，因而有必要作进一步的改革与完善。为此，应由全国人大常委会制定《诉讼费用法》，对诉讼费用的构成进行科学划分，加强对人民法院的财政保障，重视多元化纠纷解决机制的构建，完善法律援助制度，建立诉讼保险制度，改革律师收费制度和进一步完善对恶意诉讼与滥诉的惩戒机制。
【关键词】诉讼费用；案件受理费；法律援助制度；诉讼保险制度
【写作年份】2008年


【正文】

　　一、《诉讼费用交纳办法》出台背景之分析

　　在2007年4月1日《诉讼费用交纳办法》施行以前，我国有关诉讼费用制度的规范性文件主要是最高人民法院于1989年制定的《人民法院诉讼收费办法》、1992年制定的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》以及1999年通过的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》。从我国诉讼费用制度10多年的运行情况来看，其存在的带有普遍性的问题是：一方面人民法院尤其是中西部地区的基层人民法院从政府处获取的审判资源十分有限，司法资源匮乏的困境已严重阻碍了司法功能的充分发挥；另一方面，人民法院主要依靠对当事人收取诉讼费用来维持人民法院各项工作的正常开展，这不仅给当事人造成了沉重的诉讼负担，而且也限制了当事人寻求司法救济的机会。政府和人民法院作为谋求利益最大化的两大主体，在审判资源的获取与分配领域陷入了以下困境：政府迫于来自各方面的财政压力，更倾向于司法资源的少投入多产出，并寄希望于人民法院尽可能地通过诉讼收费自行解决经费问题；而人民法院在得不到更多地方财政支持的情况下，为实现自身利益的最大化，就不得不将庞大的诉讼费用转嫁给诉讼当事人。这样，人民法院乱收费也就成了一种较为常见的现象。这种现象的长期存在既在一定程度上滋生了司法腐败，也动摇了社会安定的基础。政府和人民法院在围绕审判资源的获取与分配过程中，都分别选择了对自身最有利的方式，从而导致双方的选择与结果出现脱节的现象，违背了他们力图改善司法环境的初衷，陷入了所谓的“囚徒困境”。[1]

　　我国诉讼费用制度在实际操作中更是流弊丛生。由于经费不足，人民法院便不得不自己筹措经费来购置设备和提高其工作人员的福利待遇，少数人民法院更是利用管辖案件的权力收取不符合法律规定的费用，也有些人民法院还通过虚列第三人，甚至虚设法律关系，以调解结案的方式来规避上级人民法院对其诉讼费用的审查。凡此种种，不胜枚举。另外，人民法院诉讼费用的实际收取情况与《人民法院诉讼收费办法》规定的收费标准也大相径庭。例如，按照《人民法院诉讼收费办法》的规定，离婚案件每件受理费为50元，涉及财产分割的、财产总额不超过1万元的，不另收费；超过1万元的，超过部分按1%交纳。据笔者了解，湖南省某山区基层人民法院立案庭受理的离婚案件每件受理费为700元，法院的派出法庭受理的离婚案件每件受理费为800元；涉及财产分割且数额超过1万元的，超过部分再按1%交纳。就是在这样一个居民生活水平相对低下的国家级贫困县，基层人民法院的诉讼收费却超过法定标准十几倍之多，超标收费几乎已经到了随心所欲的地步。对于广大贫困群体来说，收取如此高昂的诉讼费用显然限制了其接近人民法院的机会，保障公民裁判请求权的实现也就成了一句空话。

　　近年来，针对我国诉讼费用制度存在的诸多问题，法学界与司法实务部门都提议通过采取一系列举措来予以解决，但是收效甚微。事实上，我们根本就不应该盲目地把希望寄托在迅速高效地彻底变革现有制度上，因为诉讼费用制度的发展与完善是一个长期的社会博弈过程。当然，我们也绝不能因为现有体制尚难以立即改变而放弃对具体制度的建设。正是在这样的现实背景下，国务院于2006年12月8日通过了《诉讼费用交纳办法》，并自2007年4月1日起施行。[2]

　　二、《诉讼费用交纳办法》主要创新之梳理

　　（一）理念创新：以保障当事人裁判请求权的实现为指导方针

　　裁判请求权的实现是民事诉讼程序保障的核心内容之一，也是衡量一国民众接近司法、利用人民法院程度的标尺。裁判请求权既是当事人的基本程序性权利，也是当事人实现民事利益、制衡审判权所必需的权利。由于裁判请求权作为公民的一项基本权利已得到宪法的确认和肯定，因此，国家就必须保障民众享有利用人民法院解决争端、确定权利义务归属的权利，必须保障所有人都能实质性地接近人民法院，而不仅是形式上的接近。近年来，由于我国诉讼费用制度存在缺陷，相对高昂的诉讼费用已经阻碍了民众尤其是经济贫困民众诉权的行使，甚至可以说在某种程度上剥夺了他们的诉权，从而导致国家建立民事诉讼制度的初衷与实现当事人裁判请求权的理念出现了一定脱节。因此，我们在改革诉讼费用制度时，必须以保障当事人裁判请求权的实现为基本理念，使民众不论贫富均有平等接近人民法院以获得司法救济的机会。

　　当然，任何制度的改革，除了指导方针应予明确外，还必须立足于该国国情。诉讼费用制度改革因其直接涉及当事人与国家以及当事人之间诉讼成本的合理分担，国情的考量尤不可小视。过去民众在认知上普遍存在一个误区：认为大幅降低诉讼费用、减轻当事人负担理应成为当事人有效接近人民法院的根本途径。但是，我们也必须认识到在我国大幅降低诉讼费用势必给人民法院的正常工作造成负面影响。因此，我们在强调诉权保护宪法化、国际化的同时，也不能小觑诉权保护的本土化。毕竟理念不能凭空臆造，而是根植于现实土壤的，两者须进行有机的结合。在我国，当事人除了作为纳税人承担支撑审判制度运行的一般责任外，还因为具体利用审判制度获得国家提供的纠纷解决这一服务而必须进一步负担部分审判费用。尤其是在我国尚未达到足够富裕、财政还比较紧张的情况下，对由国家投资的公共设施或提供的公共服务，通过适当的收费以补足财政支出之不足实属必需，否则对于那些没有利用公共设施或没有享受公共服务的纳税人来说就会显得有失公平。因此，我们在改革诉讼费用制度时，对于审判费用的分担问题最好能达致国家负担与个人负担的合理平衡，将保障当事人诉权的基本理念融合到与诉讼费用相关的制度中去，在拉动和促进其他制度变革的同时逐渐实现完善诉讼费用制度本身的目标。

　　《诉讼费用交纳办法》正是基于上述指导方针，对我国诉讼费用制度进行了全面的修订与改革，大大降低了诉讼费用的交纳标准，如调低了财产案件收费比例的起点，取消了“其他费用”和“执行实际支出费用”的规定，等等。

　　（二）制度创新

　　1.确立了诉讼费用法定原则。《诉讼费用交纳办法》第3条规定，在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，当事人向人民法院交纳的诉讼费用包括案件受理费；申请费；证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。其中，案件受理费包括第一审案件受理费、第二审案件受理费以及在再审案件中依照该办法规定需要交纳的案件受理费。与《人民法院诉讼收费办法》相比，由于“其他费用”、“实际支出费用”被取消，人民法院的收费范围更加明确，因而《诉讼费用交纳办法》对于有效保护当事人的合法权益、防止人民法院乱收费现象的发生无疑会起到积极的促进作用。

　　2.诉讼费用的征收依据和标准日趋多元化与合理化。《诉讼费用交纳办法》实施以前，我国确定诉讼费用征收标准的依据主要有两个：（1）案件诉讼性质与非诉讼性质；（2）案件的财产性与非财产性。一般来说，凡采用司法有偿主义的国家，这两个依据往往在确定诉讼费用的征收标准时都是必须考虑的因素。但是，仅有上述两个依据还不够全面。除上述依据外，案件审理程序的繁简性、诉讼案件审理的阶段性、诉讼案件审级阶段的不同性、是否以诉讼和解或调解的方式结案等也应成为确定诉讼费用征收标准的重要依据。[3]基于此，《诉讼费用交纳办法》在案件受理费的征收上作了多项特殊规定，如以调解方式结案或者当事人申请撤诉的或适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费，从而减轻了当事人的负担。

　　3.诉讼费用的管理和监督机制更加规范化。《诉讼费用交纳办法》就诉讼费用的管理和监督作了专章规定，具体包括以下几个方面的内容：（1）诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。案件受理费、申请费全额上交财政，纳入预算，实行收支两条线管理。（2）人民法院收取诉讼费用应当向当事人开具交费凭证，当事人持交费凭证到指定代理银行交费。依法应当向当事人退费的，人民法院应当按照国家有关规定办理。

　　诉讼费用缴库和退费的具体办法由国务院财政部门与最高人民法院会商后另行制定。在边远、水上、交通不便地区，基层巡回法庭可以当场收取诉讼费用，并向当事人出具省级人民政府财政部门印制的财政票据；否则，当事人有权拒绝交纳。（3）案件审结后，人民法院应当将诉讼费用的详细清单和当事人应当负担的数额书面通知当事人，同时在判决书、裁定书或者调解书中写明当事人各方应当负担的数额。需要向当事人退还诉讼费用的，人民法院应当自法律文书生效之日起15日内退还有关当事人。（4）价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督。

　　4.司法救助制度更加完善。司法救助，是指人民法院对于民事案件中有充分理由证明自己的合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交或免交的制度。根据《诉讼费用交纳办法》第44条的规定，当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以依照本办法向人民法院申请司法救助。司法救助主要有以下三种形式：（1）免交诉讼费用；（2）减交诉讼费用；（3）缓交诉讼费用。此外，《诉讼费用交纳办法》第49-51条还就司法救助的适用程序作出了明确的规定。

　　三、《诉讼费用交纳办法》存在问题之解读

　　（一）《诉讼费用交纳办法》制定主体的资格值得商榷笔者认为，由国务院制定《诉讼费用交纳办法》缺乏相应的法律依据，[4]理由如下：（1）根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第9-10条的规定，全国人大及其常委会作出授权立法决定应当明确授权的目的、范围。1991年颁行的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第107条只是规定收取诉讼费用的办法另行制定，并没有将制定诉讼收费规则的权力明确授予国务院，因此，由国务院行使《诉讼费用交纳办法》的制定权尚缺乏明确的法律依据。（2）根据《立法法》第8条的规定，对诉讼和仲裁制度须制定法律。该条规定表明，制定有关诉讼法律制度的权力只能由《中华人民共和国宪法》所规定的立法主体全国人大及其常委会来行使。另外，全国人大常委会1981年颁布的《关于加强法律解释工作的决议》规定，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；凡属于人民法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。

　　诉讼费用显然不属于“具体应用法律、法令的问题”的范围，其本身并不存在人民法院审判时如何适用的问题，而应属于诉讼制度的范畴，应当由全国人大常委会作进一步的补充规定。因此，无论是由最高人民法院还是由国务院来制定诉讼费用交纳办法，其主体资格都应受到质疑。（3）从《诉讼费用交纳办法》规定的内容来看，它不仅规范当事人与人民法院之间有关诉讼费用的收缴关系，而且还规定了大量的诉讼权利保护、权利行使事项，直接规范当事人之间的诉讼费用负担关系，而这些关系由国务院通过行政法规来加以调整和规范显然也严重违背了《立法法》。

　　（二）《诉讼费用交纳办法》的具体规定欠缺合理性

　　1.《诉讼费用交纳办法》的部分条文之间存在自相矛盾的现象。例如，《诉讼费用交纳办法》第8条规定，驳回上诉的案件无需交纳案件受理费；而第15条规定，当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。如果当事人在上诉过程中有撤诉的意愿，人民法院也没有运用司法资源对上诉案件进行审理，但结论是驳回上诉，那么根据《诉讼费用交纳办法》第8条的规定就无须交纳案件受理费，因此，这两条规定之间存在矛盾。此外，这样的规定似乎还有变相鼓励当事人不撤诉的嫌疑，因为撤诉要收费，而驳回上诉的案件却无需交纳案件受理费，其结果很可能是当事人即使是硬撑着也要把官司打完。这样的规定显然很不合理。

　　同理，裁定驳回起诉的案件不收取案件诉讼费，而调解和撤诉案件减半交纳案件诉讼费，这也可能导致一些不符合起诉条件的案件当事人宁愿被人民法院驳回起诉也不愿意撤诉或接受诉讼调解。

　　2.人民法院对于有最低和最高收费范围限制的案件存在诉讼费用定额难的问题。《诉讼费用交纳办法》第15条规定，离婚案件每件交纳50-300元；侵害姓名权、名称权、肖像权、荣誉权以及其他人格权的案件，每件交纳100-500元；知识产权案件，没有争议金额或者价额的每件交纳500-1000元；当事人提出案件管辖权异议，异议不成立的，每件交纳50-100元。对于相同的案件，由于各地人民法院收取的诉讼费用不一，因此，当事人很可能会质疑人民法院收费的公平性。

　　3.《诉讼费用交纳办法》第12条的规定难于实施且容易造成混乱。《诉讼费用交纳办法》第12条规定：“诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张，谁负担原则，决定由当事人直接支付给有关机构或单位，人民法院不得代付。”应该说，这一规定的出发点是好的。因为由当事人直接与中介机构发生财务关系，将这部分案件受理费以外的费用与案件受理费划清界限，利于消除当事人和社会对人民法院产生乱收费和诉讼费额巨大的误解。但是，这一规定在司法实践中由于没有相应的配套机制，因而可操作性极差。是当事人拿回收据后，人民法院再去委托？还是人民法院委托后，当事人再去交钱？一般而言，上述机构都是与人民法院形成委托关系。如果形成实质上的当事人与机构之间的委托关系，那么在收谁的钱就为谁负责的情况下，这样的委托就很成问题了。对方当事人一旦提出异议，人民法院需要重新委托评估，而这又会大大增加当事人的负担且延长了诉讼时间。此外，这部分案件受理费以外的费用是否也应该由败诉的当事人负担，《诉讼费用交纳办法》并没有作出明确的规定，因此，只能理解为根据“谁主张，谁负担”原则来决定，与诉讼的胜败无关。但是，《诉讼费用交纳办法》第29条关于“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外”的规定中使用的措辞却又是诉讼费，而不是受理费。诉讼费是否包含在《诉讼费用交纳办法》第12条规定的费用，仍然存在疑问。

　　4.诉讼费用交纳标准与人民法院开支的诉讼成本之间明显不对称。以劳动争议案件为例，《诉讼费用交纳办法》第13条第4项规定：“劳动争议案件每件交纳10元”。第15条规定：“以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。”第16条规定：“适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费。”根据上述规定，一件劳动争议案件，如果适用简易程序或以调解、撤诉方式结案，那么人民法院只能收取5元的诉讼费用，这远远不够支付人民法院的一份法律文书的特快邮寄费用。事实上，劳动争议案件的审理难度一般都超过其他普通民事案件，象征性地收取10元诉讼费，似乎体现了国家对劳动者的司法保护，但有些劳动争议案件是用人单位起诉劳动者，即使是劳动者为起诉主体，也有不少劳动者收入较高，不一定属于社会困难群体。因此，对劳动争议案件收取过低的诉讼费用，不但与人民法院支出的诉讼费用成本不符，而且与其他民商事案件相比也同样存在明显的不合理性。此外，《诉讼费用交纳办法》第13条第5款第2项规定：“其他行政案件每件交纳50元”。而基层人民法院受理的行政案件大部分是山林土地权属纠纷案件，这类案件比一般的民商事案件更为复杂，每件却只交纳50元的诉讼费用也显然缺乏合理性。

　　5.《诉讼费用交纳办法》的规定增加了人民法院收取诉讼费用的难度。例如，人民法院依简易程序审理案件时，是先按诉讼标的全额预收，还是按诉讼标的半额预收？如果按全额预收，所收取的诉讼费30%存入省财政专户，剩下的70%存入地方财政专户，结案时，减半收取，只能从70%的账户退费，这无疑增加了基层人民法院的负担；如果按半额预收，而在审理过程中发现需按照普通程序审理，此时再责令当事人补交诉讼费用，又会被当事人质疑为乱收费，因此，应有明确的细则来加以规范。再如，双方当事人自愿到人民法院调解的案件，是按诉讼标的全额交纳诉讼费用还是按诉讼标的半额交纳诉讼费用？如果按诉讼标的全额交纳诉讼费用，无形中增加了许多退费的手续，这与人民法院当前强调的要注重审判效率与调解率的精神相违背。笔者认为，人民法院对案件诉讼费用的收取应该采用全额收取的方式收取然后存入受理费账户，待结案后再分别转入各个账户，这样做才更为合情合理。

　　（三）《诉讼费用交纳办法》实施后人民法院面临的困境

　　1.人民法院的办案经费更加紧张。《诉讼费用交纳办法》的施行，大幅度减轻了当事人诉讼费用的负担，为构建社会主义和谐社会提供了强有力的司法保障，然而诉讼费用收费标准的下调却对人民法院特别是基层人民法院产生了巨大的冲击。《诉讼费用交纳办法》删除了“其他诉讼费用”等模糊条款并将财产案件中标的额10万元以下的案件收费标准由原来的4%下调为2.5%，此标准的下调对人民法院特别是中西部贫困地区的基层人民法院影响巨大。在经济民事案件中，标的额小的案件占大多数，特别是基层人民法院受理的10万元以下标的额的案件占其受理案件总数的80%以上，如果再考虑适用简易程序和调解结案减半收取受理费的因素，基层人民法院的诉讼费用收入将比以前减少一半。现行“收支两条线”的财务管理制度要求人民法院收缴的诉讼费用全额上缴给财政专户，财政统筹后，再以预算外资金的形式，根据其经济实力与人民法院的开支预算报告，决定拨款数额的多少。但是，地方的财政收入根本无法保障人民法院必须的正常开支。换言之，基层人民法院的日常开支、基础建设支出以及福利待遇，都高度依赖诉讼费用的征收。因此，随着《诉讼费用交纳办法》的实施，如何解决办案的经费问题将成为各基层人民法院亟待解决的头等大事。

　　2.案件数量的剧增将导致案多人少的矛盾更加突出。《诉讼费用交纳办法》施行后，一方面人民法院收取的诉讼费用大量减少；另一方面，诉讼费用的大幅度降低又引起了案件数量的大幅增加，诉讼费用调节案件数量的功能大为减弱，当事人启动诉讼的风险大为降低。以笔者调查的某县人民法院为例，2004-2006年每年的4-6月份平均每月收案36.11件，而2007年同期每月收案59.33件，即收案率上升了64%，但该院成立10年以来，办案法官一直只有10人，这对本来工作负荷重、法官人手严重不足的基层人民法院来讲是一个极大的考验，法官也因此成了办案的“机器”。这种状况既在一定程度上阻碍了法官知识的更新，影响了司法公正和效率，又损害了司法的公信力。此外，由于人民法院存在工作压力大、办案经费无法保障、福利待遇降低等问题，因此，人民法院的人才流失现象也日益严重。

　　3.无理诉讼与恶意诉讼空间增大。诉讼费用制度作为现代国家的一种司法制度，一方面它具有惩罚违法者的功能；另一方面，它能够调节诉讼案件的数量，合理影响当事人的诉讼动机和目的，具有控制司法成本、防止当事人滥用诉权的功能。《诉讼费用交纳办法》降低了多种案件的收费标准，显然它一方面惠泽了民众，但另一方面却因减轻了对违法者的惩罚力度，削弱了对案件数量的调控功能，给无理和恶意诉讼者留下了很大的空间。现在对裁定驳回起诉、驳回上诉的案件以及对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服提起上诉的案件均不收取受理费，这就有可能导致当事人滥用诉权。人民法院即使不支持恶意诉讼者的恶意请求并判其败诉，依照“谁败诉谁承担诉讼费用”原则，对恶意诉讼者而言最不利的结果也只是承担为数不多的诉讼费用，而人民法院却为此耗费了本来就很有限的审判资源。

　　四、我国诉讼费用制度完善对策之思考

　　（一）由有立法权的主体重新立法

　　如前所述，《民事诉讼法》仅就诉讼费用的收取作了原则性的规定，但对具体征收办法却付之阙如。为了更好地实现司法公正，并使司法获得民众的信赖，努力实现诉讼收费规则制定的科学性、公正性目标，确保收费规则制定主体的权威性与中立性是十分重要的。考虑到诉讼费用制度在司法制度体系中的重要地位，笔者认为，我国有必要由全国人大常委会制定专门、统一、权威的《诉讼费用法》，这样不仅可以满足立法者中立的要求，而且还有正当的立法依据，不会出现越权立法的现象。

　　（二）科学设定诉讼费用的构成

　　长期以来，我国受传统诉讼观念影响的人认为，诉讼费用制度主要是调整人民法院与当事人之间关于承担诉讼公共成本所形成的责任与风险关系。应该说，这一观念在我国传统的职权主义的诉讼模式下有其合理性。因为在职权主义诉讼模式下，法官负责包揽调查取证“，当事人张张嘴，法官跑断腿”的情形随处可见。为了追求所谓的“客观真实”，法官一般都会不遗余力地全面收集有关案件的证据。在这种情况下，诉讼的私人成本相对于审判的公共成本而言，基本上可以忽略不计。此外，在强职权主义的诉讼模式之下，律师制度往往显得无足轻重。当事人即使聘请了律师，由于律师在当时被定位为国家法律工作者，其所起的作用无非是帮助法官更好地查清案件事实和正确适用法律，而不只是为了维护本方当事人的利益，因而当事人所支付的律师费用也是相对低廉的。因此，在当时的历史条件下，我国诉讼收费规则将诉讼费用制度的功能定位为调整当事人与人民法院如何分担公共成本，也就具有某种合理性。但自20世纪80年代末以来，以强化当事人举证为突破口的审判方式改革，使我国的民事诉讼模式逐步从职权主义转向混合主义。这场改革的起因源自人民法院对诉讼效率的追求和降低诉讼成本的现实要求。人民法院在推行审判方式改革方面既有内在驱动力，也是最大的受益者；相反，当事人的举证责任和风险意识得到了强化。从审判成本的角度看，诉讼模式的转换意味着原有的一部分公共成本转由诉讼当事人承担。如果说我国现行诉讼收费规则有关诉讼费用的界定及构成在20世纪80年代尚具有某种合理性的话，那么随着诉讼模式的转换，其合理性已逐渐丧失。

　　与职权主义诉讼模式相比，在混合主义诉讼模式下，人民法院的职权尤其是调查取证的职权相对弱化、诉讼公共成本相对减少，而当事人的举证责任和风险意识则不断加强，当事人的私人诉讼成本相对增加。尤其是在当今社会，随着法律的不断专业化和复杂化，当事人不得不花一笔数目可观的费用来聘请律师代为诉讼。在这种情形下，重新调整人民法院与当事人承担诉讼公共成本的比例，并把诉讼私人成本纳入当事人双方分担的范围就显得尤为必要。因此，笔者认为，诉讼费用不但应包括人民法院的审判费用，而且还应包括当事人所支出的合理费用，即当事人因实施诉讼行为所支出的合理费用也应由败诉方负担。

　　因为对于权利人而言，如果实现权利的成本过高且须由自己支付相应的成本，那么对他而言，诉讼就不是一种理想的选择。此外，从保护权利人利益的角度看，也有必要规定由败诉方承担对方当事人所支出的合理费用。当然，这只能限于胜诉方实施正当的诉讼行为所支出的费用，而对于当事人因实施不正当的诉讼行为所支出的费用，则应由该当事人自行负担。

　　总之，改革后的我国诉讼费用制度应当调整两类关系：（1）针对原告交纳审判费用而形成的人民法院与当事人之间分担诉讼公共成本的纵向关系；（2）败诉方当事人赔偿胜诉方当事人因支付公共成本和私人成本而形成的横向关系。此外，为了确保诉讼费用征收和评定的合理性，人民法院应就诉讼费用征收的项目开列清单，就当事人诉讼费用的评定及诉讼费用负担的比例说明理由。当事人对诉讼费用的评定有异议的，应当允许当事人申请复议，人民法院应就复议申请作出相应的答复。

　　（三）合理改革现有的财政体制

　　我国现行的经费体制往往导致人民法院出现办案经费不足、工作人员标准工资偏低等问题。由于地区间经济发展不平衡，富裕地区的财政收入高于贫困地区，因此，富裕地区人民法院的经费相对较为充足，而贫困地区人民法院的经费则难以保障，但人民法院所要审理的案件并不因为经济的落后而大幅减少。

　　事实上，即使是在财政富裕地区，地方政府对人民法院重视的程度也影响经费的投入，并且经费的投入大多不能满足人民法院办案的需要。由于经费不足，人民法院便不得不自己筹措经费来购置设备和改善其工作人员的福利条件。于是，有些人民法院便利用管辖案件的权力收取不符合法律规定的费用，从而影响了人民法院的公正形象。正如有的学者所言，当地方财政不能有效保障人民法院的正常开支时，人民法院作为谋求利益最大化的主体在争取更多资源投入而与地方政府进行博弈的过程中发现需要付出过多交涉或谈判成本时，转而努力向当事人获取资源就成为自然而然的选择。[5]

　　我国诉讼费用征收中的混乱现象和由此导致的程序紊乱、司法不公现象已经引起了党中央、国务院的高度重视，目前司法机关正大力推行的“收支两条线”财务制度就是明显的例证。尽管这一制度并不是解决问题的根本办法，但也不失为一种权宜之计。

　　公正是司法的灵魂，人民法院是公正的殿堂，法官是公正的化身，人民法院的基本职责就是公正司法。[6]人民法院若不切实贯彻执行“收支两条线”的财务制度，其公正性与正当性必将受到质疑。根据现行的财政体制，地方各级人民法院的办案经费和人民法院工作人员的工资由各级地方财政负担。这种经费体制造成人民法院系统内部经费多少不统一，不同地区人民法院工作人员的工资标准高低不一，而且还是产生司法腐败和地方保护主义的主要根源。从长远来看，解决这一问题的办法在于各级人民法院的经费由国库统一开支，地方不再负担人民法院的经费。从近期来看，必须加大中央财政和省级财政转移支付的力度，才能缓解基层人民法院尤其是广大中西部地区基层人民法院的经费短缺状况。[7]各级人民法院的经费应实行综合预算，并通过立法的方式明确最低保障标准，不断完善“收支两条线”的财务制度。当然，制度的建设并非一朝一夕就能完成，因此，应不断强化各级人大的审核和监督职能，人民法院自身也必须更新观念、积极整改，逐步形成高效、廉洁的财务管理体制。

　　（四）不断完善与诉讼费用相关的制度

　　制度的改革从来都不是孤立的，民事诉讼费用制度的改革同样要受到相关制度变革的制约和影响。

　　在我国，仅仅依靠降低诉讼费用、增加司法投入的举措尚不足以从根本上排除民众行使诉权的经济障碍。

　　为此，改革和完善与诉讼费用相关的制度就非常必要。

　　1.重视多元化纠纷解决机制的构建。在现代法治社会，民事诉讼虽然是解决民事纠纷最终和最权威的手段，但并不意味着所有的纠纷都必须去人民法院寻求解决。事实上，接近正义与纠纷解决机制的多元化并非对立，接近正义的第三次浪潮——替代性纠纷解决方式（ADR）的勃兴——已充分说明了这一点。

　　ADR的基本理念就是将正义与司法（人民法院）区分开来，重新理解和解释正义的内涵，使公民有机会获得具体且符合实际的正义，即纠纷解决的权利。正因为如此，有学者指出，随着当代社会纠纷解决的需求和司法功能的变化，原来由国家司法机关高度垄断的司法活动开始呈现出社会化趋势。[8]司法的社会化应当说是司法供应不能满足社会需求的必然结果。20世纪以来，ADR的迅猛发展以及非诉讼程序在短时期内能够取得如此快速的扩展和推进，直接的原因或推动力就在于诉讼与司法制度本身，即现代社会中诉讼的压力和固有弊端催生了多元化纠纷解决机制的快速发展。从这种意义上讲，纠纷解决机制的多元化与接近正义具有同质性。

　　2.完善法律援助制度。解决部分人因经济特别困难不能支付法律服务费用或因能力缺乏无法获得法律帮助的问题，是建立法律援助制度直接的动因。法律援助制度以其所具有的法治、平等和公正三项基本价值，被国际社会公认为是保障司法人权、实现社会公平与正义的一项重要制度。法律援助制度作为保障民众平等地进入诉讼程序的重要机制，是民众不论贫富都能平等地实现自身合法权益的重要条件。建立和实施法律援助制度，就是为了完善平等程序权利的实施机制，保障民众所拥有的实体权利得以真正实现。如果没有一种保障民众之间不因经济收入差异而导致在法律面前事实上不平等的救济机制，那么无异于国家对于民众之间存在的事实上的权利差别视而不见。法律援助制度的实施使“法律面前，人人平等”这一宪法原则通过法律的手段，在国家财政收入的保障下而在社会生活中得以实现。

　　3.建立诉讼保险制度。基于国情的客观制约和国家财力的有限性，法律援助制度根本不可能涵盖所有需要法律帮助而又无力支付诉讼费用的广大群体，我们也不可能把维权的所有希望完全寄托在牺牲律师的切身经济利益上。目前，我国中产阶层的人数日益增多，高昂的诉讼费用对于被排除在法律援助范围之外的他们来说也是一笔不小的负担，也是他们对人民法院望而却步、放弃利用民事诉讼制度实现自己正当权益的机会的主要原因之一。在我国尚未建立但在西方国家早已盛行的诉讼保险制度就能在很大程度上保障中产阶层实现接近正义的司法理念，帮助他们走出因经济原因而陷入的“权利贫困”的窘境。从律师的角度看，诉讼保险制度的推行可以保障律师有稳定的职业收入，并促使律师之间形成良性的职业竞争，从而大大提高所代理案件的质量。因此，我国完全可以考虑引进诉讼保险制度，在充分考虑国情的需要、慎重设定险种、明确律师收费标准、规范保险市场的前提下，使其运作步入良性轨道。

　　4.改革律师收费制度。由于律师职业的专业化和复杂化，律师成为帮助当事人实现诉权、接近人民法院的引路人，律师收费制度的合理与否也将直接影响到民事诉讼费用制度改革的进程。我国律师业的发展方兴未艾，但作为律师业重要激励机制的律师收费制度却表现出了明显的滞后性和混乱性。目前，律师收费制度的改革陷入了进退维谷的境地：一方面律师收费不能太低，否则会直接挫伤律师工作的积极性以致影响其法律服务的质量；另一方面，律师收费又不能太高，否则就会阻碍当事人诉权的行使。如何协调律师与当事人之间的利益分配关系，如何改革与完善律师收费制度，已成为完善我国民事诉讼费用制度的前置条件。我国律师的收费虽然遵循双方协商原则，但从帮助当事人行使诉权的角度看，还是存在收费过高且混乱失控的问题，这无疑是当事人在接近正义的道路上遭遇的又一道障碍。要克服这一障碍，就必须对律师收费制度进行如下改革：为律师收费确立合理的标准，并做到因地制宜、因人而异；推行公职律师制度，改变律师对法律援助案件敷衍了事、相互推诿的局面，推动法律援助制度的健康发展；引入胜诉酬金制，增强律师的使命感，积极推进诉讼活动，使其真正成为贫困者进入人民法院的引路人。

　　5.进一步完善对恶意诉讼与滥诉的惩戒机制。虽然我国诉讼收费规则在确立败诉人负担这一原则的同时也作了某些例外规定，[9]但还很不完善，仍有必要借鉴大陆法系国家和英美法系国家的某些做法对其作进一步的完善。笔者认为，我国可以在诉讼收费规则中明确规定：（1）起诉并非因被告行为引起、被告对于诉讼中的请求即时认诺的，诉讼费用由原告负担；（2）因当事人迟误或过失导致产生的费用以及因采用无益的攻击或防御方法所产生的费用都由该当事人负担；（3）当事人提起无益的上诉，其上诉的费用由提起上诉的人负担；（4）当事人在提起上诉的过程中，因提出新的主张而胜诉的，如果该主张在前审中即能提出的，则上诉人应当承担由此而产生的诉讼费用。此外，对于属于恶意诉讼与滥诉之类的行为，除了应责令相应的当事人在诉讼费用的负担上承担责任外，还应建立相应的惩戒机制。




【作者简介】
廖永安，湘潭大学法学院教授。


【注释】
[1]参见张卫平：《司法改革：分析与展开》，法律出版社2003年版，第568页。
[2]笔者认为，最高人民法院和国务院都不宜作为诉讼费用规则的制定主体，因为《中华人民共和国立法法》第8条规定，对于诉讼和仲裁制度只能制定法律。诉讼费用规则作为诉讼制度的一个重要组成部分，其制定主体显然只能是全国人大及其常委会。参见廖永安等：《诉讼费用研究——以当事人诉权保护为分析视角》，中国政法大学出版社2006年版，第24-26页；赵钢：《讼费规则制定权的再次旁落》，《法学》2007年第3期。
[3]参见廖永安：《论民事诉讼费用的性质与征收依据》，《政法论坛》2003年第5期。
[4]尽管由于目前国务院（具体由财政部负责）控制财权，而人民法院运转又脱离不了国家财政保障，因而由国务院制定《诉讼费用交纳办法》似乎有其实际的合理性。
[5]参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，第189页。
[6]参见张卫平：《司法改革：分析与展开》，法律出版社2003年版，第560页。
[7]值得注意的是，经国务院批准，财政部决定从2007年开始，每年由中央财政安排一定数额的专项资金专门用于补助因诉讼收费制度改革给地方人民法院尤其是广大中西部地区的基层人民法院带来的经费困难，帮助地方建立人民法院经费保障的长效机制。参见刘晓鹏：《人民法院办案缺钱中央财政专款补助》，《人民日报》2007年9月20日。
[8]参见范愉主编：《司法制度概论》，中国人民大学出版社2003年版，第45页。
[9]如由于当事人不正当的诉讼行为所支出的费用由该当事人负担；在第二审中，一方当事人提出新证据致使案件被重审的，对方当事人有权要求其补偿误工费、差旅费等费用等。