公务员因公致残抚恤制度研究
作者 陈小勇
近年来，随着公务员因公致残抚恤金标准的不断提高，公务员因公致残抚恤工作出现了一些新现象，诸如公务员因公致残抚恤参照军人规定执行的规范性文件被申请合法性审查；公务员申请评定因公致残的数量不断上升，有些地方甚至出现每年以100%-200%的增幅上升；公务员申请评定因公致残的情形不断增多，工作中出现的不慎滑倒受伤、参加文体活动受伤等都要求评残；公务员及有关单位在因公致残评定程序中出现造假情况；民政部门的不予评残决定在复议、诉讼中接连出现被撤销的情况等。这些新情况和新问题，影响了公务员因公致残抚恤制度的正确理解和执行。现实的问题迫切要求我们研究该制度的历史背景、剖析存在问题及其原因并提出完善相关制度的建议和措施。
一、公务员因公致残抚恤制度的历史沿革
建国以后，公务员在不同时期分别有革命工作人员、国家机关工作人员、公务员等称谓。公务员因公致残抚恤制度自1950年确立以来，经历了三个不同历史时期。
（一）1950年-1988年，革命工作人员因公致残褒恤制度时期。1950年11月，经政务院批准，内务部发布《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，其中第一条规定：“凡革命工作人员因公伤亡者，依本条例之规定褒恤之。”该条例正式建立了我国革命工作人员伤亡褒恤制度，规定对因对敌斗争负伤致残的革命工作人员按照《革命残废军人优待抚恤暂行条例》评定残疾等级并发给抚恤金；对因公负伤致残的革命工作人员按照《革命残废军人优待抚恤暂行条例》评定残疾等级并发给优待金。从此，革命工作人员因公致残褒恤制度建立，革命工作人员因战、因公致残的残疾等级评定和抚恤金、优待金发放按照军人的规定执行。
（二）1988年-2004年，国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤制度时期。1988年7月国务院发布《军人抚恤优待条例》（以下简称《条例》），规范了军人的抚恤优待，同时赋予民政部解释权。民政部根据解释权限和国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤工作的延续性，于1989年8月下发了《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》（民〔1989〕优字34号），明确了国家机关工作人员评残条件与范围、伤残抚恤（保健金）标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等参照《条例》及民政部解释《条例》的有关规定办理。从此，国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤制度参照军人的规定执行。民政部门根据民政部关于印发《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》的通知（民[1989]优字19号，以下简称《条例解释》）第“九”部分规定的情形认定国家机关工作人员、人民警察因公致残。
期间，1995年2月28日，《人民警察法》施行，该法第四十一条第一项规定：“人民警察因公致残的，与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。”人民警察因公致残的抚恤和优待，从法律上明确了享受与现役军人同样的待遇。之后，《公安机关人民警察抚恤办法》（公发[1996]18号）、《国家安全机关人民警察抚恤办法》（[1997]国安发（人）5号）、《人民法院、人民检察院司法警察抚恤办法》（法发[1998]6号）相继出台，均规定了警察的因公致残的评定范围，范围与《条例解释》中的因公致残情形一致。1997年4月1日，民政部发布《伤残抚恤管理暂行办法》，该办法第二条第（四）、第（五）项明确了“国家机关行政编制工作人员”和“授予警衔的行政编制人民警察”为民政部门评残对象；该办法没有规定评残的条件和情形。
在这个阶段，人民警察因公致残情形依据《人民警察法》及相关规定由民政部门认定；国家机关工作人员因公致残情形，由民政部门按照民〔1989〕优字34号的规定参照《条例》及《条例解释》认定。
（三）2004年至今，公务员因公致残抚恤和工伤保障制度并行时期（公务员工伤问题在本文不做详细阐述）。2004年8月，《条例》修订实施后，依据国务院“三定”规定确立的民政部职责，民政部下发了《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（民函〔2004〕334号），再次明确规定：国家机关工作人员、人民警察因战因公负伤致残，其伤残性质的认定和伤残等级标准、伤残抚恤金标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等，参照《条例》及民政部《伤残抚恤管理暂行办法》的有关规定办理。2004年1月，《工伤保险条例》施行，该条例附则第六十二条第一款规定：“国家机关和依照或者参照公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作事故或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。”但至今具体办法没有出台。2006年1月，《公务员法》施行，该法第七十七条第一款规定，国家建立公务员工伤保险制度；第二款规定，公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。
在这个阶段，人民警察因公致残评定依据是《公务员法》、《人民警察法》及相关规定，因公致残情形根据《人民警察法》参照军人的规定执行；其他公务员因公致残评定依据是《公务员法》、《伤残抚恤管理办法》（《伤残抚恤管理暂行办法》2007年废止），因公致残具体情形由民政部门参照《条例》关于军人的规定认定。公务员的工伤评定依据是《公务员法》、《工伤保险条例》，工伤具体情形认定没有相关规定。
二、公务员因公致残抚恤工作中存在的问题
公务员因公致残抚恤制度几经变化，但保持了一定的延续性和稳定性，在保障、激励公务员履行职责中发挥了重要的作用。在社会建设和经济发展过程中，政府职能逐步转变，公务员褒扬和保障制度也随之相应改变。在新时期，公务员因公致残抚恤工作面临诸多问题：
（一）制度方面。公务员因公致残情形是根据民政部的一个规范性文件（民函〔2004〕334号），参照军人的规定执行，即《条例》第二十条第二款规定援引的第九条的情形，包括“在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件致残的”、“因患职业病致残的”、“因医疗事故致残的”以及“其他因公致残的”等（情形不包括“在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然致残”。医学上没有“猝然致残”的说法，因此“猝然死亡”情形不能被援引）。 这些条件是基于军人身份和活动的特殊性而设定的，并不完全适用于公务员。因此，公务员因公致残情形参照原则和参照方法没有明确。有一种意见还认为，民政部规定公务员因工致残抚恤参照军人的规定执行没有上位法的依据。由此，有公民还以民函〔2004〕334号无权规定有关国家机关工作人员伤残抚恤，属越权规范性文件，向国务院申请合法性审查。
（二）公务员方面。一是公务员将所有与工作有关的致残情形都申请评定因公致残。由于前述制度方面的不明确，公务员认为只要是“工作地点、工作时间、工作原因”致残的，都应当评定为因公致残。如果没有被确认，则诉诸复议、诉讼或者信访。二是公务员在因公致残评定过程中时有造假问题。为获取因公致残评定，个别公务员出现伪造致残性质和致残经过，造成了政府形象和公信力受影响。三是个别公务员利用身份和地位优势，以“人情关系”疏通，获取因公致残抚恤。
（三）公务员所在单位方面。目前，公务员因公致残抚恤采取中央财政负担原则，地方财政不承担责任，公务员所在单位也不承担责任。这样的经费渠道安排，导致没能形成有效的制衡机制，从而会增加地方及相关部门办理因公致残评定的积极性，从而出现公务员所在单位不严格审核其工作人员的致残性质和致残经过的现象。有些单位将公务员因公致残抚恤理解成一种福利待遇，努力帮助其工作人员争取，甚至出现出具违背事实的致残性质和致残经过证明等问题。
（四）评残机关方面。一是评残机关负责评残的工作人员严重不足。根据《伤残抚恤管理办法》，公务员因公致残抚恤的办理实行“三级审核”制度，即由县级人民政府民政部门审核后报送市级人民政府民政部门，最终再报省级人民政府民政部门。这三级民政部门都没有专职从事公务员因公致残评定的工作人员。二是评残机关对涉嫌造假行为制约薄弱。省级人民政府民政部门作为公务员因公致残最终评定机关，面对有些国家机关及其工作人员的不配合，调查取证压力大，制约手段少。
（五）复议和司法机关方面。一是与民政系统分歧意见较大。人民政府法制机构、人民法院在审理涉及公务员因公致残评定的复议、诉讼案件中，对因公致残认定上，坚持 “行政相对人合法权益最大限度保护”原则，对“在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件致残的”情形从文义、法理上理解。而很多地方民政部门从制度本意的褒扬性进行答辩，与法制机构、人民法院意见不一致，导致了省级人民政府民政部门的一些不予评残决定被撤销，因公致残抚恤工作相对被动。二是个别地方法制机构、人民法院对公务员因公致残情形的理解采取“工作时间、工作地点、工作原因”的评判标准。极个别地方出现以换位思考的方式评判，即审理案件者将案件的情形假设在自己身上，得出的结论是“我如果遇到这种情形，我也应该被评定为因公致残”。
三、公务员因公致残抚恤存在问题的原因
公务员因公致残抚恤工作中出现的问题，既有制度的原因，也有执行的原因；既有历史的原因，又有现实的原因。
（一）公务员因公致残抚恤制度转型时期立法制度没有科学衔接。一是2004年《军人抚恤优待条例》施行后立法制度没有科学衔接。2004年，《条例》修订实施，此时我国立法制度相对完善，已有《立法法》、《行政法规制定程序条例》等法律法规。民政部仍沿用1989年做法，以规范性文件（民函〔2004〕334号）规定公务员因公致残抚恤参照军人规定执行，是不规范的。此时，国家应该从整体制度设计考虑，在制定《条例》规范军人抚恤的同时，完善公务员因公致残抚恤制度。二是2004年《工伤保险条例》施行后立法制度没有科学衔接。2004年，《工伤保险条例》公布施行，其中附则对公务员因工作遭受事故伤害或者患职业病的问题作了规定，具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事部门、财政部门规定。该条例第一次明确提出公务员工伤的规定，但至今相关部门仍然没有制定具体办法。三是2006年《公务员法》施行后立法制度没有科学衔接。2006年，《公务员法》施行，该法第七十七规定第一款、第二款分别规定了公务员工伤保险和因公致残抚恤。但至今，在公务员工伤方面，国家仍然没有对公务员工伤保险作进一步的规定。在公务员因公致残抚恤方面，民政部于2007年制定《伤残抚恤管理办法》，明确了“因战因公负伤时为行政编制的人民警察”和“因战因公负伤时为公务员以及参照《公务员法》管理的国家机关工作人员”是伤残抚恤对象，但也没有对致残情形作实体规定。
（二）公务员因公致残抚恤的褒扬性质没有形成共识。一是公务员因公致残抚恤的初衷时有被曲解。公务员因公致残抚恤制度源于建国初期革命工作人员褒恤制度。所谓“褒恤”即褒奖并抚恤，是带有褒扬性质。该制度的初衷是褒扬，是一种激励，是对因公致残公务员给予的政治上和精神上的优厚待遇，是对足为楷模行为的宣示和指引。这种褒恤不是公务员因公负伤的治疗和康复保障，而是一种奖赏。褒恤与建国初期严峻的革命斗争形势是相适应的。这种褒扬鼓励的是正确履行职责、执行公务，在维护国家和社会利益、维护人民权益中的楷模行为；而不是鼓励公务员“蛮干”、“蠢干”负伤致残。二是公务员因公致残抚恤的作用在执行中逐渐变为褒扬和保障并举。随着经济社会发展，公务员因革命斗争致残的情形越来越少，公务员致残一般是由于执行公务或者上下班途中因意外事件，或者其他工作原因导致。在公务员工伤制度建立之前，民政部门难以区分因公和因工的差别，大都只能予以评定因公致残。以数据为例，据民政部统计，截至2007年12月31日，民政部门评定的优待抚恤伤残人员共计86.5万人，其中革命伤残军人818779人；伤残国家机关人员28953人，约占3.4%；，伤残人民警察11575人，约占1.34%；伤残民兵民工5350人（数据来源于《中国民政统计年鉴-2008》）。在伤残公务员（包括国家机关人员、人民警察）中，因在执行任务中由于意外事件负伤致残的人数仅占少部分，其他大部分是由于上下班途中因意外事件负伤致残或者其他工作原因致残。三是各地在如何参照因公致残情形理解和运用不一致。有些地方认为公务员因公致残抚恤是一种保障制度，应当从宽认定；有些地方认为公务员因公致残抚恤是一种褒扬制度，是具有激励、鼓励性质，是足为楷模的才给予因公致残抚恤，应当从严认定。于是出现有的省不予评定率仅为千分之一，而有的省不予评定率则高达65%。
（三）公务员因公致残情形与工伤评定条件没有区分界限。一是各地公务员工伤保险制度已经逐步建立。虽然我国没有一个完整、可行的公务员工伤保险制度安排，但各地根据实际情况逐步建立。据统计，目前全国有13个省、直辖市的部分地区建立了公务员工伤保险，公务员参加工伤保险人数已达78万人，其中海南省、上海市的公务员已全部参加工伤保险（信息来源于人民网（www.people.com.cn）2008年12月22日报道）。如上海市人民政府于2004年制定了《上海市工伤保险实施办法》，该办法第二条明确规定了“国家机关”是调整范围；第十四条和第十五条分别规定了认定工伤的情形和视同工伤的情形，与《工伤保险条例》规定无异。其他地方的规定也基本一致。二是公务员工伤保险的性质是保障。工伤保险又称职业伤害赔偿保险，是指职工因工而致伤、病、残、死亡，依法获得经济赔偿和物质帮助的一种社会保险制度。工伤保险目的是分散风险，因此工伤认定实行“无过错原则”，即只要是与工作有关的情形一般都可以认定为工伤。公务员工伤保险建立之前，我国实行的是公费医疗等制度，用以解决公务员的医疗保障等问题。公务员工伤保险建立之后，公务员因“工作时间、工作地点、工作原因”致残都应当可以获得工伤保险保障。三是公务员因公致残情形与工伤认定情形交叉、混同。公务员因公致残情形参照军人的规定，即“在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件致残的”、“因患职业病致残的”、“因医疗事故致残的”以及“其他因公致残的”等情形。而各地公务员工伤认定条件中也有“患职业病的”、“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”；此外还有区别于因公致残情形的于“工作时间、工作地点、工作原因”发生的多种致残情形。面对制度上的这种交叉、混同，公务员存在选择，评定机关也难以把握依据的适用和性质的认定。
（四）公务员因公致残实行定期高标准抚恤是直接原因。一是抚恤构成和标准的变化。公务员因公致残抚恤由中央财政保障，与军人实行同样标准，数额比较高。2004年10月1日以前，公务员因公致残抚恤由抚恤金和保健金组成，且只有三等乙级（现为八级）以上才能享受；特等（现为一级）的抚恤金加保健金11910元/年，三等乙级的抚恤金加保健金1810元/年。2008年10月1日起执行的公务员因公致残抚恤金标准，一级的抚恤金21960元/年，八级的抚恤金3960元/年，十级的抚恤金2160元/年（参见民政部网站www.mca.gov.cn,《残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工残疾抚恤金标准表》等）。由于公务员工伤国家规定实行所在单位支付费用，且保障标准相对较低、经费渠道时有不畅通。公务员因公致残与公务员工伤的制度不完善、不衔接，使得公务员往往选择因公致残评定的程序，使得因公致残的性质被淡化。二是因公致残的公务员与工伤的企业职工待遇差别过大。因公致残的公务员待遇，在公费医疗时期是“公费医疗＋抚恤＋工资”，退休后是“公费医疗＋抚恤＋退休工资”；在公务员工伤保险确立之后出现“工伤保险＋抚恤＋工资”。因公致残的公务员待遇享受，是不区分残疾等级，从一级到十级都完整享受各种待遇。而工伤的企业职工待遇，根据《工伤保险条例》，是区分级别享受不同待遇。一级至四级工伤的企业职工，办理退休手续之前的待遇为“一次性伤残补助金+按月伤残津贴”，办理退休之后的待遇为“基本养老保险待遇（低于伤残津贴的由工伤保险基金补足差额）”。五级、六级工伤的企业职工，待遇为“一次性伤残补助金+工资（五级为正常工资的70%，六级为正常工资的60%）”。七级至十级工伤的企业职工，待遇为“一次性伤残补助金+工资”。因公致残的公务员享受的待遇比工伤的企业职工在种类上、标准上都要优厚。如果公务员工伤享受因公致残待遇，显然是不合理、不公平的。
四、完善公务员因公致残抚恤制度的建议和措施
针对公务员因公致残抚恤的制度不完善、性质不清晰等问题，结合历史和现实，必须改变公务员因公致残抚恤参照军人办理的现状，建立一套独立的、科学的公务员因公致残抚恤制度。
（一）通过军人的因公致残待遇保障制度研究设计公务员因公致残待遇保障模式。《国防法》第六十条第三款规定：“国家实行军人保险制度。”；第六十二条规定：“国家和社会抚恤优待残疾军人，对残疾军人的生活和医疗依法给予特别保障。因战、因公致残或者致病的残疾军人退出现役后，县级以上人民政府应当及时接收安置，并保障其生活不低于当地的平均生活水平。” 军人保险具体按照《中国人民解放军军人伤亡保险暂行规定》（1998年8月1日起施行）执行，军人抚恤具体按照《军人抚恤优待条例》执行。可见，因公致残的军人待遇是“保险待遇+特别抚恤+工资”。
公务员与军人有一定可比性，但在活动性质上的差别还是比较明显的。因此，公务员因公致残待遇保障方式不能完全照抄军人的模式。公务员工伤保险是广覆盖、分散风险，作用是对公务员伤残的治疗和康复进行保障。公务员因“工作时间、工作地点、工作原因”负伤致残，根据《公务员法》和《工伤保险条例》享受公务员工伤待遇，待遇为“保险待遇+工资”。而公务员因公致残的待遇保障，应当是“保险待遇+特别抚恤+工资”。其中，保险待遇是救治和康复的基本保障，特别抚恤是体现国家的褒扬。
（二）通过较高位阶的立法确立公务员因公致残抚恤制度。根据《公务员法》的规定，国家应当建立公务员因公致残抚恤制度。在现阶段，必须改变以一般规范性文件（红头文件）形式规定公务员因公致残抚恤参照军人办理的现状，采取立法的方式对该制度予以明确。公务员因公致残抚恤制度可以由职能部门民政部制定部门规章或者会同有关部门联合制定部门规章；也可以由国务院直接制定或者在条件成熟时制定行政法规；必要时也可以在相关法律中进一步明确。无论是部门规章还是行政法规，都应当明确公务员因公致残抚恤的目的、管理体制、适用对象、认定条件、评定程序、抚恤方式、资金保障、法律责任等内容。
（三）进一步明确公务员因公致残抚恤的性质和目的。从建国初期的革命工作人员褒恤制度确立，到《公务员法》确立的公务员因公致残与公务员工伤两项制度并行，国家一直坚持公务员因公致残抚恤的性质为“褒扬”，目的是“激励、鼓励”。公务员因公致残抚恤的性质和目的不能改变，公务员因公致残抚恤工作应当回归其制度本意。公务员因公致残的褒扬，应当与烈士的褒扬具有类似性，是一种足为楷模的褒扬。以烈士评定为例，2005年全国批准烈士数为314人，2006年265人，2007年168人（数据来源于《中国民政统计年鉴-2008》）。公务员因公致残的情形远比牺牲的多，但不应该是如前述的4万多人的庞大数字；其中属于一般的因工作原因遭受事故伤害，应当分流，由公务员工伤制度保障，只享受保险待遇而不是既享受保险待遇又享受定期抚恤。
（四）进一步明确公务员因公致残抚恤工作的管理体制。公务员因公致残抚恤工作是民政部门承担的一项传统工作，加之民政部门的抚恤职能，立法可以进一步明确民政部主管全国公务员因公致残抚恤工作、地方民政部门负责具体工作、地方有关部门在职能范围做好相关工作。公务员因公致残情形认定具有复杂性和严肃性等特点，该项工作必须有专门的机构和人员来从事。在明确管理体制的同时，还应当保障专门的机构设置和人员配备。
（五）进一步明确公务员因公致残的适用对象。《伤残抚恤管理办法》规定了“因战因公负伤时为行政编制的人民警察”和“因战因公负伤时为公务员参照《公务员法》管理的国家机关工作人员”可以申请因公致残评定。目前，有些地方提出我国事业单位正在改革过程中，各地在确定参照公务员管理的规定不尽一致，参照的范围过大、过广，导致一些不应属于公务员范围的工作人员纳入因公致残评定对象。根据《公务员法》，公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。各地在操作过程中，应当以申请人是否在《公务员法》施行后被人事部门重新统计、登记为公务员作为评判标准。
（六）进一步明确公务员因公致残的认定情形。公务员因公致残抚恤的褒扬性，决定了因公致残评定应当从严审核。因公致残情形可以从两方面进行规定。一是明确因公致残的含义。因公致残是指公务员执行公务时负伤致残。“因公”必须强调履行公职、执行公务，非因履行公职、执行公务的情形不能认定为“因公”性质。二是列举因公致残的具体情形。因公致残情形根据性质可以从以下方面确定：1.执行侦查、逮捕、维护社会治安等高风险公务活动负伤致残的；2.执行抢险救灾等突发性事件负伤致残的；3.其他行政执法过程中负伤致残，足为楷模的情形。原有参照军人的“上下班途中由于意外事件致残”、“因患职业病致残”、“因医疗事故致残”等情形，都不应再适用，而应属于公务员工伤的范畴。
（七）进一步明确公务员因公致残的评定程序。公务员因公致残评定程序应当从两方面予以加强。一是加强公务员所在单位及其上级主管单位对公务员资格、致残性质和致残经过的审核。公务员因公致残评定是依公务员本人申请而启动，但本人申请必须附有相关证明，即所在单位及上级主管单位的有关证明。二是加强民政部门的审核评定程序。民政部门对残疾和等级的对应应当依据医疗卫生专家小组意见作出决定，民政部门审核的重点与公务员所在单位及其上级主管单位审核重点基本一致，即对公务员资格审核进行形式审查，对公务员致残性质和致残经过进行实体审查。在完善程序的同时，还应当明确申请人、相关单位在每个程序、每个环节应当提交的证明材料。
（八）进一步明确公务员因公致残的抚恤方式和资金保障。国家对因公致残公务员的褒扬，体现在精神上和物质上。对物质上采取的抚恤，应当改变不分残疾等级一律实行定期抚恤的方式。可以区别等级，对一级至六级的，实行定期抚恤；对七级至十级的，实行一次性抚恤。基于公务员因公致残的褒扬性和社会示范性，抚恤资金保障仍应维持现行的由中央财政支付的体制。
（九）进一步明确公务员因公致残抚恤中的法律责任。针对公务员因公致残抚恤工作中监督管理弱化、法律责任弱化的情形，必须从三方面强化有关单位及有关人员的法律责任。一是公务员方面，必须明确其骗取因公致残抚恤的行政责任；二是所在单位及其上级主管单位方面，必须明确其审核的行政责任；三是评残机关方面，必须明确其审核的行政责任。
综上，只有明确了公务员因公致残的性质和认定情形，明确了公务员因公致残抚恤和工伤保障的区别，建立科学的公务员因公致残抚恤制度，才能真正强化政府公信力，才能真正激励公务员正确履行职责。
作者单位：民政部政策法规司
