现行公务员的央地分考制度在中央与地方、不同部门之间、不同地方之间形成了招生、调剂、录取的藩篱，易造成人才流失。

　　10月13日，随着2011年《中央机关及其直属机构2011年度考试录用公务员公告》以及《2011年中央机关及其直属机构录用公务员公共科目的考试大纲》的正式出炉，一年一度的公务员考试大战又将进入白热化阶段。

　　然而，长期以来在我国公务员考录制度中体现出的种种问题，迄今尚未得到根本改善。作为我国目前公务员考录制度主干的中央与地方公务员分别考录制度（以下简称“央地分考”），是导致如下理论和实践困境的主要源泉。

　　央地分考的困境

　　对于国家而言，央地分考的困境如下：

　　从理论上说，我国并未如法国那般在法律上明确承认中央与地方公务员的区分，亦即全国公务员构成了一个统一的、整体的人事系统，在性质上并无差别，央地分考制度不但缺乏理论基础，而且造成种种现实问题。

　　央地分考由中央和省级地方两级公务员管理机关承担同样的规划、调研、命题、考试、录取、公示等职责，指导思想、命题内容、考试形式、录取程序等几乎完全一致，不同之处仅是考录职位的范围。这就导致两级公务员考录系统在人力、物力、财力等各种资源上的重复浪费。

　　由于央地以及不同地方公务员考录机关在行政级别、资源掌握、招考范围、潜在考生层次等方面存在诸多差异，全国公务员考试呈现命题质量参差不齐、考试难度彼此不一等混乱局面，不但给公务员招录管理、协调事务本身带来困扰，而且也损害了考生、直接招录单位等相关主体的利益。

　　央地分考造成了中央和地方、不同中央部门、不同地方之间争夺人才的局面，在这一过程中，许多成绩优异的考生由于报考、招录制度的限制最终落选，造成了整个公务员系统的人才流失。

　　央地分考给考试的安全保障设置了困难和障碍，广西公务员考试试题泄密事件就说明了这种分考制度本身并不能很好地解决安全保障的问题。

　　对于考生而言，央地分考的困境则在于：

　　由于各级、各地公务员考试间的差异，考生不得不同时了解、收集其所欲报考的所有职位的相关复习、考试信息，并在全国各地转战各个公务员考场的过程中疲于奔命，浪费了大量的人力、物力和时间。上述不同考试的成绩仅在当地当次的公务员招录中适用，一旦未被录取，该成绩同时作废，之前的一应努力俱化为泡影。

　　央地分考造成了考生潜在录取机会的大量流失。其一，招考、报名等方面的信息不对称，使得考生在报名过程中丧失了有效的参照系，更多地只是凭个人的主观判断而为之，缺少理性的分析。其二，针对前位考生主动给放弃录取资格的递补制度不够完善，使得后位考生丧失被录取资格。其三，由于各地在公务员考试问题上“各自为政”，因此在考试时间的安排上就存在冲突的可能。对于那些想同时报考A省和B省两地的考生，可能因为两省考试时间的冲突而不得不放弃其一。

　　对具体招录单位而言，央地分考的困境表现为：

　　具体招录单位自主性过低，并不能确保其招到真正适宜招聘岗位的人才。公务员考试初试的命题、考试、评分、划定分数线均由公务员管理部门负责，招聘单位无从干预；虽然招聘单位组织面试，但对初试的无法掌握，已经极大削弱了其选择自主性，即使确定拟录取名单，仍要通过公务员管理机关的最终审核、认可，无疑又是一层“紧箍咒”。

　　偏远地区的招聘单位由于区位劣势，报考的人数本就有限，再加上制度上人为设计的重重阻碍，使其招到适合的公务员就更为艰难。

　　对于学校而言，央地分考制度往往使得正常的教学管理秩序被破坏。由于各方面因素的综合作用，目前应届高校毕业生成为报考公务员的主力，报名、复习、考试等过程也基本在最后一个学年进行，这正好是创作毕业论文(毕业设计)、办理各种离校手续的集中时段。实践中，很多学生在参加完公务员考试后，仅有一周左右的时间来撰写毕业论文，直接造成了近年来毕业论文学术水平的下降。

　　“四化”建议

　　综上，现行公务员的央地分考制度对各方面都具有消极影响，需要进行改革，具体的改革思路或许可以尝试从如下“四化”切入。

　　考试的统一化。即公务员考试的初试不再区分中央与地方，而是由中央公务员管理机关统一命题、统一组织考试、统一判卷、统一划定分数线。其目的是整合中央与地方公务员考试资源，提高全国公务员考试的一致性。由此，每年全国只举行一次公务员考试，考生的成绩在全国范围内通用，以此打通中央与地方、不同部门之间、不同地方之间招生、调剂、录取的藩篱，使考生能够以分数为唯一凭据在全国各地、各级、各类公务员职位之间有效流动，极大防止高分落选的情况发生。

　　在具体制度设计时，可以参照研究生入学考试、司法考试等制度范式，在统一试卷的基础上依职位等级、考录比例、区位差异等将全国划分为A类、B类、C类等不同类别的区域，并设定不同的初试分数线。对于考分超过目标区类的分数线的考生，可由其依公开的考录信息自主选择具体的职位；对于考分低于目标区类的分数线的考生，可调剂至下一级区类中去，确保初试分数发挥最大的评价效果。

　　招录步骤的二分化。初试由全国公务员管理机关统一操作，在划定各区类分数线并确保相关考生在各区类之间调剂完毕之后，进入复试阶段。复试阶段由各实际招聘部门进行，不再由公务员管理部门一揽子把握。考生凭借初试成绩并综合招录信息申请目标职位，并在相关招聘单位进行资格审核后组织复试。对于复试中落选的考生，可通过公务员管理部门提供的信息平台在不同职位间进行调剂。

　　录取决定主体的多元化。根据上述安排，考生最后能否录取实际上是由负责初试的公务员管理机关和负责复试的具体招聘单位共同决定的。

　　公务员管理机关的主要职责是对考生基本的、一般的素质进行考察，即确定其“是否适合当公务员”。并通过组织初试、划定分数线的方式对每个考生的综合能力给予基础性评价，淘汰不符合要求的考生。

　　具体招聘单位的主要职责是根据特定职位的要求对考生相应的能力进行针对性的考察，即确定其“是否适合从事特定岗位的工作”。对于认定为不适合该职位的考生，通过拒绝录用的方式建议其调剂到其他职位的竞争中去。

　　上述两个决定主体在具体操作的过程中是相互独立的，彼此不能也不应给对方施加实质影响，这也是阻断招录工作中“幕后操作”途径的重要手段。

　　通过以上程序被录用的考生，实际上既具有从事公务员职业所要求的基本素质，又具有胜任特定职位的相关能力，能切实实践具体招聘单位和考生双向选择的制度初衷。

　　公务员主管部门的职能保障化。现行公务员考录制度中，除了复试的具体操作由具体招聘单位负责之外，几乎其余所有职能均由公务员管理机关“一揽子包办”。这种模式不但造成了公务员管理机关事无巨细一概负责的职能负担，而且极大窒息了各招聘单位的招录自主权——更重要的问题在于，原本由同一个机关全面负责的制度所应体现出的考试制度制定与实施的统一性的优势，也由于央地分考的实施而消解殆尽。因此，应尝试将公务员管理机关在考录公务员过程中的复杂职能进行分流、纯化，并以“保障”作为公务员管理机构在考录过程中的核心职能。这主要可分为如下四点：

　　统一组织公务员考试的初试；对整个公务员考试的初试、复试、录取、审批极端进行全程监督；及时提供开放、丰富、准确的信息平台；对于最终拟录取的考生名单进行审核。

　　诚然，现行公务员招考制度中的问题绝不仅限于央地分考，在新任公务员结构中对于少数民族、大学生村官等特殊群体的制度对待尚待研究，整个招录程序的法定化亦是不能回避的重点。总之，改革现行公务员考录制度，实现公务员队伍的优化，将对我国行政系统整体能力的提高乃至于行政管理改革、法治政府建设等宏伟目标的实现都具有重要的意义。
 
【作者简介】
熊文钊，中央民族大学法学院教授、博士生导师，法治政府与地方制度研究中心主任。郑毅，中央民族大学法学院博士研究生。