左 明

　　注：该文作者：冯 军

　　载于：《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年版

　　公务员（仅限于行政机关工作人员），在今日之中国，是头顶光环的、被人艳羡的、欲得不能的一类人群。“神坛”上的行政权是公务员得以光芒万丈的基础性社会原因。这是讨论公务员问题的基本前提。

　　上下几千年（追溯历史）、纵横数万里（考察域外），这就是当前专业学术工作者行文的基本套路。全面倒是很全面、系统倒也蛮系统，只怕是：一口咬不到馅儿，两口馅儿又过去了（语出传统相声）。皮儿太厚、馅儿太少。有馅儿就不错了，很多时候还能赶上把带褶儿馒头当包子卖的情况呢。

　　“科举制度成功地培养了知识分子的奴性，扼杀了他们所应有的追求自由、真理和个性解放的精神，使知识分子变成了受封建统治者所驱使、忠实维护封建专制的工具。”“科举制加强了封建专制，但付出的代价是牺牲科技进步与文化繁荣，摧残人才，使知识分子变成与社会无用的废品。”精辟之至、精彩之至。强烈建议：让所有企图步入仕途的当代青年反复诵读之后再作决断。其实，教化的作用是有限的，教化在人性面前，收效甚微。

　　“考选制如果从汉朝初年算起至今已有近一千六百年的历史。”呜呼，中国历史被篡改矣！常识：西汉始于公元前二百零六年，东汉始于公元二十五年。无论哪个汉，距今至少都在将近两千年前。不知何来“一千六百年”？

　　正所谓：青出于蓝而胜于蓝；墙内开花而墙外香。西方发达资本主义国家的公务员制度“可能”源于中国的科举制度，但却远远的超越了中国的科举制度以及中国自己对自己传统的继承和对西方的借鉴的混合基础之上的现代公务员制度。

　　西方国家对政务官与事务官的区分，是何等的英明。进而两类官员应通过不同渠道分别产生。日本更是在“凡进必考（限于事务官）”的基础上发扬出“凡晋（升）必考”的合理制度（与在下不谋而合）。面对这些人类制度文明产物，我除了惊叹和敬佩之外，还能有什么表示呢？

　　对公务员的诸多产生方式，试逐一分析：

　　1、选举说。这也是我早年的主张。该说的理论基础：国家公事（包括产生公务员）理应国民做主。但后来我改变了。国民做主，又可区分为直接做主与间接做主。国家的至高权力：立法权。国民只需掌控权力的源泉——立法权，便可间接控制所有的权力。议员，必须由国民直接选举产生（至少要逐渐争取实现），政务官可以由议员选举产生，而数量庞大的事务官，既无议员选举的必要，更无国民选举的可能。

　　“官职轮换制”是一种不切合实际的假想。虽然每个国民（当然是符合条件的）都有担任公职的权利，但是在公务员即公仆的社会背景之下，恐怕并不是每个国民都有担任公职的愿望吧？看来“皇帝人人做，今年到我家”的观念，根深蒂固。

　　2、委派说。即由长官根据个人意愿来委任。是长官负责制的必然结果。此说差矣。命令服从制，是行政机关的基本行为方式。对于命令，除了服从，还是服从，没有任何其他选择。根本就不存在执行命令之人与下达命令之人是否必须“志同道合”的问题。服从的对象是命令本身，而不是下达命令之人的品德、学识、能力、资历等等其他因素。而且，公务员队伍要力戒避免出现帮派、团体、利益集团等不当联合。握有权力之人之间私下的勾结，是对权力的最大威胁。上下级公务员之间的和谐相处是必要的，但绝对应当和“一家亲”、“自己人”、“亲信”、“嫡系”等划清界限。

　　3、聘用说。聘用并非公务员产生的具体方式，而仅仅是公务员与国家之间形成的关系的性质。持此说之人，混淆了产生方式与产生方式的行为性质两者的界限。

　　4、考选说。当以事务官为限。

　　5、折中说。即多种方式混用。自然立于不败之地。

　　结论：政务官由议员选举产生（与议员一样，定期重新选举），而事务官则由考试产生（其晋升也应通过考试），非出于法定原因，可长期任职。委派、聘用，当属例外之中的例外。

　　伯乐只能相马，而不能相人。不是伯乐不具慧眼，实在是有太多的干扰因素使伯乐无法招架。因为马与人之间的利害冲突较少甚至没有（例如，马是不会向伯乐行贿的。如果有冲突的话，也是与马的主人之间发生），因此伯乐方可以平常之心从容评判。倒不是评判者与被评判者之间有什么利害冲突，而是在被评判者之间存在着“你死我活”的殊死搏斗。要想毁掉伯乐的一世英名，就让他去选人吧。没有谁能够抵挡人类社会强大的“向心力”。

　　伯乐的聪明才智明显比考题更能准确的选拔人才。但是，伯乐脆弱的情感却明显不及冰冷的考题。启用伯乐，可能大是，也可能大非；而使用考试，效果比较稳定，无功也无过。与其冒险，不如求稳。

　　凡进必考（仅限于事务官，下同），无疑是正确的。但是进入的等级却限定得过于狭窄，目前是：主任科员以下非领导岗位。只有一个人的职业初期才适合这样的岗位，这就给人一种感觉：当官要趁早。一旦错过，机会就不再。半路出家，几乎是不可能的。因为当一个人已经积累了一定的资历、阅历的时候，是不可能屈尊这样的岗位的。可是又没有其他适合的岗位可供选择，离政务官又相去甚远，只好——望官兴叹。某些人壮志未酬，也就是国家未能人尽其才，对于双方都是损失。现有的制度倒不是有意要阻塞这部分人的进入，而实在是由于不能革除对中高级领导岗位的委任积弊。在能否当上初级公务员这一领域，已经没有太多的油水可捞了（其实，对策也不少）。加官进爵，可是不能失守的创收佳径。只有凡晋必考制度得以落实，上述缺陷才会消失。

　　这就对了，改革是渐进的。胖子不是一天吃成的，堡垒是一个接着一个被攻破的。

　　哪些职位适合于政务官？一言以蔽之：重要领导岗位。主要是指：各级政府首长及政府组成人员和各级各类政府组成部门的首长。由同级人大代表选举产生，各政务官在同一级别岗位累计任职不得超过两届。

　　教师职称的晋升，又是一个乱局。目前的方式名为“选举制”（即由本单位的学术委员会委员以无记名投票的方式来决定），实为变相的“委任制”，只是决定生杀予夺大权的不是一位行政首长，而演变为若干学术委员会委员。如果说在官府，只需搞定一位首长即可的话，那么在学校里，则要逐一去搞定每一位（至少要确保三分之二以上的多数）委员。黑呀，实在是黑呀，黑到煤球儿掉在上面都找不到的程度。

　　在现实中，还有太多的国家供养的职位尚待规范。如果把名正言顺的公务员称之为正规军的话，那么没有公务员之名，却有其实的工作岗位可以说多到不计其数。不就是“二奶”嘛，除了名声不好听，待遇一点儿也不比“大奶”差。而且多自由呀，也不用领什么结婚证儿，婚前检查也免了，只要被“老公”相中了，就可以吃香的、喝辣的，好不自在。对这一庞大群体，是到了该规范的时候了。否则，真的会出现“二奶驱逐大奶”的局面。

　　该文对中西公务员制度的对照比较之后所作的评价，客观、公允、理性、睿智，令人信服。远远超越于“照搬照抄学派”。

　　我清晰地记得，我在一九九八年夏秋撰写的硕士学位论文《论行政权与司法权的关系》，其中在比较国家三种不同的公职岗位（即立法、行政和司法）的时候，有过这样的表述：“公务员在三者中比较而言，其素质要求是最低的。在社会职业排序中，应属中下游。”而论文的评阅人之一（其姓名是不公开的，可以肯定的是其为北京大学法学院的教师。但是如果他本人能够看到本文，一定会对号入座的）则认为（在评阅意见中）：“这些观点既与包括我国在内的许多国家的法律实践不符，也难以在法学理论上证成。甚至令人觉得作者几乎不懂行政、行政法的含义、意义。”限于体制，论文作者是没有资格也没有场合与论文评阅人直接“过招儿”的。况且，公婆相争，难分输赢。那么就有请中立的第三方（即该文作者）闪亮登场，该文曰（该文是该文作者在一九九三年的博士论文的基础之上形成的）：“在西方国家，政府官员的社会地位并不很高，政府机关在吸引人才时受到私营企业强有力的竞争，因而政府不得不简化考试程序甚至完全免除考试以招揽和争夺优秀人才。”在此，我无意为十年前的陈年积案争短长（该不会是论文评阅人十分艳羡公务员职业吧？而我则在获得北大法学硕士学位之后，立即弃官从教了。那张学位证书，就是蓄谋已久的敲门砖。），只是无意之间觉得轻松了一些、也更自信了一些。十年过去了，请读者诸君再去回味一下在下当年那富有时空穿透力的精辟论述吧。公道，自在人心。

　　学历、学位与公务员的级别的对应关系，必须废除。学历、学位不是“全国通用粮票儿”，更与任职资格、条件无关。除了纯粹的学术职业序列，学历、学位具有一定的参考价值（权重也不宜过高）之外，其他职业，只是在竞争者在其他条件无法区分优劣的情况下，才可以作为附带的参考依据。原因很简单，学历、学位只反映受教育者的基础素质和一定的专业学术水平，与所任职务无任何必然联系。能不能更好的胜任工作，其它都是假的，竞争考试的成绩（进而还可以包括试用期间的表现）最能说明问题。否则，干脆取消竞争考试，直接拿学历、学位证书（可按照大学排行榜来排定顺序）甚至在校成绩来决定取舍，不更省事吗？至于高学历、高学位者的教育投入的合理回报问题，那就要看他们是否通过所谓的教育“取得了真经”，拥有了超人的能力和实力。市场和工作实绩，就是唯一的试金石，脱颖而出和快速晋升，就是最好的回报。仅仅拥有证书者，是应该什么也得不到的。培养这样的人才的教育，可休矣。教育的真正成果，应该是一个个健康、全面发展的人，而不是一张张装潢精美，盖有钢印的用来混饭吃的证书。证书是可以丢掉的，而真才实学却可以伴随一生，随时随地都可以拿出来“炫”一下。但愿不会听到这样的笑话：实在抱歉，老板，这项工作我做不了，因为昨天我老婆在和我打架的时候把我的学位证书给撕了。

　　该文关于驳斥“基层工作经历限制”的论述，堪称精彩。

　　目前的每年一度的中央行政机关公务员考试，可谓生死大战——千军万马争过独木桥。场面之壮观、竞争之惨烈，可谓盛况空前，使同时代的所有其他考试都黯然失色。这是一场门槛相对较低的饭碗之争，符合报名资格的人不计其数，2008年就曾出现过一个岗位有两千余人竞争的情况。博士、硕士、学士，在统考面前一视同仁，以往的所有风光在被无情淘汰的那一瞬间皆归于暗淡。一张试卷决定人生，既可喜，亦可悲。考试经济，遂应运而生。

　　该文的题目应该改为《公务员制度发展简史》。（北大法律信息网）

　　左明·北京大学法学硕士