任何依法行政的国家，预算编制是非常重要的议题，它指的系国家岁入岁出的预定计划，在一定的期间内，由行政机关预估政府经费支出需要与收入的财源，使之收支平衡而编拟的计划，并经过立法机关监督通过，作为政府行政机关收支的准则，值此它的重要性，不言可喻，它不仅在量入为出的最高指导原则下，作为实现财务收支平衡的工具；它的收支更与民众的权利息息相关，更是宪政主义下，彰显人民具有监督政府财政的机能；更重要的是，现代政府面临到庞大的行政工作，必须运用预算制度分门别类，以确立标准，增进效率，并达到考核及监督绩效的作用。

　　对法治国家来说，预算更是政府的财政计划，必须经过议会通过之法定预算，具有法律上的拘束力，而行政机关不得任意变更；它更彰显出法治政府财务的合理性与否，预算支出必须有确定、明确及严格的标准限制；它更能促进国家经济成长，实现经济福利手段，放弃短期收支平衡，以达成长久的经济平衡目标。

　　从其它国家预算的原则的经验来看，首先，德国学者诺马克（F.Neumark）所提出的传统预算原则，可以说是探讨预算的重要圭臬；他认为预算应符合公开、明确、事前决定、严密、界定、单一、不相联系及完全等原则，他认为政府预算及决算应该公开使人民能充分了解财务状况；政府收支的分类内容及支出的来源及运用都应该明确；预算应该于会计年度开始之前就由议会通过决议；预算应对支出具有约束力，使支出与决算相一致；预算的各项目应该有明确的界限，以避免经费流用不清或超支情况；预算更应单一独立编裂不能重复编裂；任何收支都不能相互联系；对法治政府来说，政府各项支出应完全列入预算中，以维持国家预算的完整性。

　　从德国学者的看法中，我们可以体会到各机关在编制预算时，恐怕都必须根据施政计划之内容编拟，切合机关内部作业的实际需要，明细项目必须确实无误，以及符合量入为出之经济节约等原则。

　　当然预算的编制是一门复杂的学问，它的内涵及各项专业名词必须投入相当大的心力来研究，对于预算整个程序，包括从编制、审议、执行与监督等四项程序；从各国的经验来看，有从行政机关编制，亦有由立法机关编制，当然亦有由行政与立法机关共同编制；预算编制的程序，由制定政策具有决定权的机关开始，分由各机关分别拟编单位预算，再由主管预算编制机关查核编汇，最后再转送立法机关审议；预算编制的方法是非常专业的，没有经过专业训练不见得看的懂；而预算案除美国外，其它皆由立法机关负责，对于支出或收入之减少有自由议定权，但不可作增加之决议；而对于总预算之审议，岁入以拟变更或设定之收入为主，审议时应就来源别来决定，岁出则应就机关分别决定。

　　尽管预算编制再怎么完美，倘若无法有效执行，恐怕预算就失去作用，对于法治政府来说，政府总预算案经立法机关议定，元首公布后，各行政机关依法征收税收，将人民缴的税，有效运用，以完成计划。

　　对于各国政府及大陆当局来说，预算编制需要关注的重点，应该在于预算与民主控制的关系。对于现代政府来说，主权在民是确定的前提，预算的审议一般多由立法部门负责审议，主要的目的就是希望能够收到集思广益之效，并透过各项意见沟通，以达成民主控制的目的。

　　对于预算与民主控制的关系，首先，预算之议定，除美国以外，对于支出或收入之减少有自由议定之权，但不可为增加支出之决议，因为议会监督政府财政的初衷，在于保护人民权利，使人民能够减轻负担；其次，由于预算为立法机关监督财政的工具，为求周严起见，一切经费均应经过立法机关之议定，并订有相当程度的限制；再者，对于预算议定之程序，一般情况都是由行政机关编成预算后，经过行政首长或主管财政部门的首长向立法机关报告，立法机关再决定是否通过，通过后就成为法定预算。倘若预算不成立或没通过，则用其它诸如延续上半年预算、编制临时预算或是假预算的方式来处理。

　　总之，预算制度是财务行政中的重要内容，更是法治政府必须落实的重要项目，对法治国家来说，预算编制显示该国如何以有限的资源来满足人们的偏好（preference）与需求（needs），更是国家在有限的资源中，如何把钱花在刀口上的一门大学问。在一些国家当中，预算更是一种妥协折冲的政治过程，要进行任何预算改革就必然牵动政治上的变化；从预算编制的整个程序中，包括从编制、审议、执行与监督等四项程序，更看出预算在民主及法治政府中的重要性及严谨性，它更与民主控制产生相当紧密的关系，本文试图从预算的几项问题，希望能够对现代法治政府建立产生浅薄的帮助，毕竟法治之路漫长，一点一滴积沙成塔，没有一项一项环节的注意，就不可能有现代法治政府完善的建立，希望透过粗浅不成熟的学习心得，供现代行政法治国家研究者一些参考。
 
【作者简介】
刘性仁，北大2006级宪法与行政法专业博士，台湾文化大学中山与中国大陆所助理教授。