摘 要:恐怖主义的概念需予准确界定。参照国际和国外的惩治恐怖主义犯罪的刑事立法,我国惩治恐怖主义犯罪的立法需从实体法和程序法两方面加以完善。
关键词:恐怖主义 恐怖主义犯罪 刑事立法

恐怖活动由来已久,最早可追溯至古希腊和古罗马时期,但它真正成为“一种需要认真对付的势力和真正的时代疾病”则是在二战以后。自20世纪80 年代以来,恐怖活动就像瘟疫一样几乎传染了全世界。“它(恐怖主义) 远比人们的想象严重得多,可以与战争、国家债务、人口膨胀、饥饿、贸易逆差和疾病等相提并论。”[1 ]有人把它和政治腐败、环境污染并列为21 世纪人类面临的三大威胁。因此,有效地防范和打击恐怖主义犯罪,维护国家安全和社会稳定,保护公民的合法权益,已成为国家安全工作的重要组成部分。


一、恐怖主义概念的界定
如何界定恐怖主义,是一个长期困惑人们的重大理论问题,也是一个长期阻碍人类社会合作打击恐怖主义的重大实践问题。至今仍然未有一个普遍接受的恐怖主义的定义,其原因主要有两个方面:一个方面是世界各国的人们总是站在不同的政治立场来看待恐怖主义;另一个方面就是恐怖主义定义也存在较大的技术方面的难度。要深入认识何谓恐怖主义的问题,还应从以下几个方面来理解。
(一) 恐怖主义的实施主体
恐怖主义的主体应当包括个人、集团或国家。在实践中,个人成为恐怖主义主体的为数甚少,大量的主体是集团,即各种各样的恐怖主义组织,它们的种类繁多,危害很大,而且有的组织背后还有国家的支持。卷入恐怖主义的国家过去和现在都有,有的国家是直接实施恐怖主义,有的国家只是通过暗中操纵,指使、支持、帮助恐怖主义组织来实现自己的目的。
(二) 恐怖主义的目的
恐怖主义不同于一般的暴力犯罪,它通常出于政治目的,这种情况占绝大多数;也有的是出于其他社会目的,如宗教、种族、民族问题而从事恐怖活动。另外,很多恐怖活动是极端个人主义造成的。如果只认定恐怖主义的政治化,国际法上的“政治犯不引渡原则”将会成为恐怖犯罪分子的庇护伞,不利于有效地惩治恐怖主义犯罪行为,也不利于反恐怖的国际合作。
(三) 恐怖主义的内容
国际公约与各国国内立法都把规定恐怖主义的内容作为其规范的主要内容,并且从其内容来看都体现了恐怖主义的本质特征是使用暴力或以暴力相威胁。但是自20 世纪末以来,恐怖活动出现了许多新的情况,表现在犯的手段上,出现了不采用暴力手段而造成恐怖气氛的恐怖犯罪,如散布虚假恐怖信息、投放虚假危险物质(炭疽杆菌) 、攻击计算机网络控制系统造成管理混乱导致发生重大事故等行为就是明证。因此,在认定恐怖主义时,暴力或以暴力相威胁并不是其成立的必要条件。
(四) 恐怖主义活动针对的对象
恐怖活动针对的对象不是特定的具体的人,而是无辜的不特定多数人的生命、财产的安全。这一点,可以从各国立法把其归入危害国家及公共安全或妨害公共秩序的犯罪之中得到证明。
综上所述,恐怖主义可定义如下:任何个人、团体或国家,使用暴力或其他毁灭性手段,残害无辜、制造恐怖,以达到政治目的或其他目的的,就是恐怖主义。


二、国际上惩治恐怖主义犯罪的刑事立法
(一) 国际刑法中关于惩治恐怖主义犯罪的有关规定
国际刑法是国际公约中旨在制裁国际犯罪、维护各国共同利益的各种刑事法规范的总称,包括制裁国际犯罪的实体法、程序法和执行法。[2 ]早在1937 年,国际社会就开始了反恐怖主义的国际立法和国际合作。在国际联盟的主持下,27 个国家的代表在瑞士日内瓦举行了旨在更有效防止和惩治具有国际性质的恐怖主义的正式外交会议。会上签署了《防止和惩治恐怖主义公约》。尽管该公约由于第二次世界大战的爆发,未获多数签字国的批准而没有生效,但是它意味着世界各国同恐怖活动作斗争的一个良好的开端,为国际社会制定反恐怖主义的现代公约奠定了基础。[3 ]随着恐怖活动的日益严重及其对世界秩序的严重破坏,国际上制定了一系列防止和惩治恐怖主义犯罪的公约以及与打击恐怖主义犯罪有关的公约。例如,1970 年的《关于制止非法劫持航空器的公约》(简称《海牙公约》) ,1971 年通过的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(简称《蒙特利尔公约》) ,1979 年的《反劫持人质国际公约》等。这些公约,为协调国际社会各国打击恐怖活动提供了国际刑法依据。此外《, 联合国宪章》和《国际刑法典草案》及《危及人类和平安全法典草案》也是国际社会反恐怖主义的重要法律文件。
(二) 外国刑事立法中惩治恐怖主义犯罪的规定
目前,世界上有许多国家制定了反恐法律。在俄罗斯、越南和西班牙刑法中均规定有“恐怖活动罪”,以加大惩治恐怖主义活动的力度。英国于1974 年颁布了《防止恐怖主义法》,并于1976 年、1984 年、1989 年进行了三次修改;2001 年9 月～10 月间又通过了三项法案。[4 ]法国在1986 年9 月制定了反恐法,把恐怖主义行为认定为从重处罚的故意犯罪行为;2001 年11 月又通过了一项新法律,专门对资助恐怖主义提出新的指控。德国除了公布反恐法并于2002 年1 月生效外,还修改了刑法、团体法、安全审查法、护照及身份证法、外国人管理法等一系列法律,加密反恐法网。[5 ]美国是近十多年来遭受恐怖活动威胁最多的国家之一,其反恐立法走在世界前列。自1983 年以来,美国已制定了一系列专门的反恐法律,主要有《关于国际恐怖主义活动的总统特别令》(1983 年) 、《禁止支援恐怖主义活动法》(1984 年) 、《提供恐怖主义活动情报奖励法》(1984 年) 、《外交安全与反恐怖主义法》(1986 年) 、《反恐怖主义法》(1995 年) 等等。[6 ]
综观世界上一些国家的反恐立法,其值得重视和借鉴之处主要有:第一,修改和制定专门的反恐法律;第二,设立专门的反恐机构。为了统一、协调和领导反恐事宜,有力地进行反恐,世界上有许多国家通过立法,成立专门的反恐机构。第三,重罚恐怖主义犯罪者。第四,严惩支持恐怖主义犯罪的人员和组织。第五,加大反恐执法和司法的力度。许多国家通过立法,赋予执法、司法机关和人员以更多、更大的权限,以满足反恐的需要。如美国在“911”事件后通过新的法案。此法给执法、司法人员和机关以更多的反恐权限,其中包括扩大窃听范围和监督权限等。俄罗斯则在“911”事件后发布了反恐总统令。此令加大了国家的刑事司法权。法国则专门制定一个专门审理恐怖主义犯罪的司法程序。意大利则颁布了新的反恐法令,授予执法、司法机关以更多、更大的反恐权力。


三、我国惩治恐怖主义犯罪的刑事立法的完善
我国虽在刑法典中规定了组织、领导、参加恐怖活动组织罪,并且通过刑法修正案补充完善了恐怖活动犯罪的规定,为惩治恐怖犯罪提供了法律武器,但仍过于简略与分散,不适应与恐怖活动犯罪作斗争的需要。鉴于恐怖活动犯罪的严重危害性,结合各国立法例,建议从实体法和程序法两个方面完善我国惩治恐怖主义犯罪的刑事立法。
(一) 我国关于惩治恐怖主义犯罪的实体法规定及其完善
1. 我国关于惩治恐怖主义犯罪的实体法立法现状。我国1979 年刑法虽然没有明确规定恐怖主义犯罪,但个别条款已经蕴涵了相应的恐怖主义犯罪内容。1997 年刑法从多角度体现了我国惩治恐怖活动的立法对策,不仅以专条形式规定恐怖主义犯罪,还针对恐怖主义犯罪的行为特征,相应规定了可适用于这些罪行的部分条款。2001年12 月29 日,全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案(三) 》,其宗旨就是响应联合国《安理会第1373 (2001) 号决议》的倡导。《刑法修正案(三) 》拓展了惩治恐怖主义犯罪的刑事立法,主要体现在以下三个方面:
(1) 增设条款与罪名。第一,增设了资助恐怖活动罪,从而为惩治以提供资金、财物等方式资助恐怖活动的犯罪行为提供了明确有力的法律武器。第二,增设了投放虚假的爆炸性、有毒有害性物质罪,编造恐怖信息罪,故意传播恐怖性谣言罪三个罪名。
(2) 修订原有条款。第一,将刑法第114 条、第115 条中的投毒罪修改扩充为投放有毒有害物质罪。同时,为了简化法典条文,删去第114 条原列举的破坏对象。第二,将刑法第125 条第2 款的非法买卖、运输核材料罪修改扩充为非法制造、买卖、运输、储存有毒有害物质罪;在刑法第127条第1 款增设盗窃、抢夺有毒有害物质罪,并在该条第2 款中增加了抢劫有毒有害物质罪,法定刑维持不变。第三,为惩治对恐怖活动洗钱的犯罪行为,该修正案在刑法第191 条有关洗钱罪的规定中,将恐怖活动犯罪补充为上游犯罪之一,也即除原规定的毒品犯罪、黑社会性质犯罪的组织犯罪、走私犯罪三种上游犯罪之外,增列恐怖活动犯罪为上游犯罪。
(3) 重设罪刑单位。该修正案将刑法第120条第1 款中组织、领导恐怖活动组织与积极参加恐怖活动组织的同一罪刑单位修改为两个不同的罪刑单位,即加重前者的法定刑。前者原与后者一样“处三年以上十年以下有期徒刑”,现修改为“处十年以上有期徒刑或者无期徒刑”。同时,对一般参加恐怖活动组织者的法定刑,由原来的“处三年以下有期徒刑、拘役或者管制”修改为“处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利”,增列了剥夺政治权利的附加刑。
2. 完善我国惩治恐怖主义犯罪实体法建议。我国刑法在惩治恐怖主义犯罪方面的修订与新内容的增设,全面体现了刑法惩治犯罪,保护国家、集体和人民利益的基本理念和刑法原理,但是,无论是国家刑法对恐怖主义犯罪的界定,还是国际社会对恐怖主义的认识,都没能准确揭示恐怖主义犯罪的行为特征。因此,我国刑法在惩治恐怖主义犯罪的立法方面同样存在较为模糊的一面,这将影响司法实践中法律的具体适用。具体来说,我国惩治恐怖主义犯罪刑事实体法的完善至少应该从以下两个方面入手:
(1) 明确恐怖主义犯罪侵害的客体。我国刑法分则体系的划分是依据犯罪行为侵害的同类客体。1997 年刑法将涉及恐怖主义的犯罪列为危害公共安全的犯罪,其分类方法合情合理。《刑法修正案(三) 》对恐怖主义犯罪的条款的增补和修订从第114 条到191 条,跨越了危害公共安全罪和破坏社会主义市场经济秩序罪两个罪章,同时根据恐怖主义犯罪客观行为所侵害的客体,在侵犯公民人身权利和民主权利罪和侵犯财产罪章也包含了恐怖主义犯罪的具体行为方式,恐怖主义犯罪侵害的客体是复杂客体。然而,刑法修正案对这种基本问题似乎缺乏明确的表述,这对具体犯罪行为的定性带来不便。
(2) 划分恐怖主义犯罪涉及的犯罪类型。根据恐怖主义犯罪的自身特点和理解上的多重性,恐怖主义犯罪是一种类型,恐怖主义的犯罪概念是一个属概念。结合我国缔结和加入的国际公约和我国刑法典的相关规定,国际社会普遍认可的恐怖主义犯罪行为,即恐怖主义犯罪的种概念应包括以下犯罪类型:放火;爆炸;暗杀;绑架;涉及危险性物质的犯罪;涉及放射性物质的犯罪(包括非法处置、走私和盗窃) ;涉及传染病病原体物质的犯罪;劫持交通工具的犯罪;劫持人质的犯罪;网络恐怖犯罪;资助行为(包括作为恐怖主义上游犯罪的洗钱、毒品等犯罪) 。
(二) 我国关于惩治恐怖主义犯罪的程序法规定及其完善
1. 我国关于惩治恐怖主义犯罪的程序法立法现状。近年来,随着劫机、爆炸等恐怖主义犯罪在我国的增加,我国不仅在国内立法方面增加了刑事司法协助的内容,而且还与一些国家订立了涉及司法协助内容的双边条约,并加入一些含有刑事司法协助内容的国际条约。
(1)《中华人民共和国刑事诉讼法》。该法第17 条规定:“根据中华人民共和国缔结或参加的国际条约,或者按照互惠原则,我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”在我国加入的反恐国际公约里,有刑事诉讼法的内容,其中的有些内容在我国现行刑事诉讼法中没有体现或者没有充分体现。
(2)《中华人民共和国引渡法》。2000 年12 月28 日,第九届全国人民代表大会第十九次常委会通过该法,以法律的形式系统地确立了国家的引渡制度,其主要内容包括我国关于引渡的基本原则、引渡的条件和办理引渡的程序等规定。
2. 完善我国惩治恐怖主义犯罪程序法的建议。目前我国关于惩治恐怖主义犯罪的刑事程序法规定还不能满足我国与恐怖主义犯罪作斗争的需要。我国必须尽快完善惩治恐怖主义犯罪的刑事程序法,可以从以下几个方面入手:
(1) 管辖的完善。地域管辖方面,对恐怖主义犯罪要进行合并侦查和全案审理,避免因属地管辖而影响对恐怖主义犯罪的惩治。职能管辖方面,涉及不同司法管辖权的执法机关,注意职能部门的配合和协调,要注意中央机构与地方机构之间的密切协调。级别管辖方面,由于反恐怖主义犯罪的特殊性,应对其实行三级管辖。这就能够保证司法机关打击反恐怖主义刑事犯罪的高质量和高效率。移送管辖方面,地方各级司法机关在遇到恐怖主义犯罪时,或者在侦破其他刑事案件发现与恐怖主义犯罪有牵连时,应及时将案件移送地、市级以上的司法机关。
(2) 证据调查。由于反恐怖主义犯罪的错综复杂性,侦查人员必须随机应变对付各种情况,侦查机关必须使用大量的特殊手段和技术手段,因此应当赋予侦查机关进行秘密侦查等技术手段。如秘密拍摄、安装窃听器、截取无线电讯息等特殊技术手段和特情、卧底等秘密侦查手段。
(3) 采取特殊的刑事强制措施。针对恐怖主义犯罪的特殊性和复杂性,对于此类犯罪嫌疑分子可以规定较之普通刑事犯罪更长的拘留期限。谨慎适用取保候审、监视居住制度,对恐怖主义犯罪嫌疑分子适用时应有严格的法律限制条件。
(4) 完善刑事诉讼法对审判人员和刑事司法人员及证人专门保护的规定。我国现行刑事诉讼法没有对审判人员和刑事司法人员作专门保护的规定,对证人的保护则是一种事后保护,而且没有程序性的具体保护内容,保护力度均不够。为了有效依法惩治恐怖主义犯罪,我国的刑事诉讼法也应加以完善,作出具体规定,有效地保护这类审判人员、陪审人员、律师和证人,确保反恐案件的顺利审判。
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参考文献
[1 ] 霍尔德斯. 恐怖主义及其严重危害性[J ] . 黄凤兰译.国外社会科学快报,1988 , (11) :28230.
[2 ] 张智辉. 国际刑法通论[M] . 北京:中国政法大学出版社,1999.
[3 ] 里亚合夫. 恐怖主义与国际关系[M] . 北京:国际关系出版社,1991.
[4 ] 杨正鸣. 中外反恐立法分析[J ] . 犯罪研究,2002 ,(3) :35237.
[5 ] 中国现代国际研究所反恐怖研究中心. 世界主要国家和地区反恐怖政策与措施[M] . 北京: 时事出版社,2002.
[6 ] 王立民. 反恐立法述评[J ] . 犯罪研究,2003 , (1) :36239.

作者单位：中国人民公安大学侦查系
文章来源：《武汉理工大学学报(社会科学版)》2004年10月第17卷第5期

王守宽