【出处】《内蒙古社会科学》
【摘要】政府间关系有纵向府际关系、横向府际关系、斜向府际关系、网络型府际关系之分。本文以横向政府间关系为研究对象，侧重探究省级政府之间、中央部委与省级政府之间、中央部委之间的关系，尤其是网络化的多元地方政府和多元中央部委间关系。笔者突破从经济和行政区划层面研究府际争议的窠臼，力求公平合理的协调横向府际关系，以宪政及制度设计之维拓展研究范围，着眼于法理学指出作为行政主体的政府部门与地方政府之间的关系亦属于府际关系范畴，兼以多元的中央部委和省级政府之间关系为例补充府际关系的内涵；力求以法治和契约的方式理顺多元横向府际关系，以整体政府、第四部门和府际治理等理论加强政府间合作，以开放吸纳的精神整合行政资源进而构建服务型政府。
【关键词】横向府际关系；网络型府际关系；法政文明；整体政府；协商民主；行政主体
【写作年份】2007年


【正文】

　　全球化时代下的府际关系研究可谓纷繁复杂，已然超出纵向和横向的条块关系的阐述范畴，而呈多元化的纵横交错的网络状态势，不同级别、互不统辖的府际关系交错发展。本文侧重探究横向府际关系，横向府际关系是作为行政主体的级别相同的两个及以上的地方政府和政府部门之间的关系。府际关系成立的条件是地方政府和政府部门必须是行政主体，能够独立承担行政行为的法律责任；类别有横向地方政府间关系、横向政府部门间关系、横向地方政府和政府部门间关系，以及多元的横向政府间关系。本文为研究方便将范畴缩减至省部级政府间关系，而对横向的地司级政府间关系、县处级政府间关系、乡镇级政府间关系不予深究；缘于横向府际关系不仅产生于省级政府之间、中央部委之间、省级政府与中央部委之间，而往往是以多元杂糅的方式纠缠在一起，“条块分割”无法跳出科层制的窠臼而难以明确阐释。本文在宪政法治的框架下协调府际关系，通过立法和府际协定促进各级政府自主协调发展，构建服务型政府以重新唤起公民对政府的信任，最终形成整体政府的良好形象。

　　一、我国横向府际关系的现实情境描述

　　本文基于多维视角描述横向府际关系，分别从宪政框架、法律缺位、司法审查、政绩争夺、职责权限方面阐释。

　　尚待构建的法治框架难以协调府际关系。中国处于宪政转型期，竞争环境不容乐观，各种权力之间难以达到有效制衡，司法权和立法权难以对行政权的扩张形成有效遏制，不免形成行政权独大的局面。地方政府在中央集权制的思维惯性下不断扩张权限，惟上级行政命令是从却漠视宪法权威；加之中央与地方承担的公务与权限不清，地方的行政主体地位并不明确，中央对地方更多的是行政控制而非法律规制，上级政府往往会无视地方利益而制定政策，就会形成偏袒此方利益而难以兼顾彼方利益。行政法中的策略性互动必须在民主的基础上进行，由民主过程过滤的事实进入规范性调节，主体间达成相互理解。[1]而单一制国家在缺乏宪法协调的情况下难以达到民主协商，行政主体之间的理解互助也就无从谈起，各行政主体之间签订的行政协议执行程度也就可想而知。排除了司法介入和立法协调的省部级政府为实现自身利益和谋取政绩，与同级政府、下级政府乃至上级政府竞争资源，从而陷入不断恶性竞争的循环境地。行政区划与经济区域的重叠导致地方政府间关系不睦，加上中央部委的利益参与，多元横向府际关系已有一团乱麻的态势。

　　宪法和法律缺乏府际关系协调的关注。中国宪法中关于中央与地方权限划分的条款凤毛麟角，而关于地方政府之间关系协调的条款更是寥若晨星，这就造成了法律上的缺位与行政协调的荒芜。立法法第82条规定：部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。各部委、特定的地方政府均具有立法资格，在制定的行政规章具有同等效力的情况下，地方政府与中央部门的职能往往有交叉，有立法资格的政府间关系就具备了法律色彩；众多的行政立法主体各自为战而制定对自身有利的法律，府际争议难以避免，却并未有协调府际争议的法律，立法冲突已然成为中国行政立法的痼疾。中央部委之间权限重合冲突有第72条协调：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”这一条款模棱两可的描述了中央部门间关系协调，却未规定不予协调的惩戒措施，虽然理论上国务院会介入协调，但中央部门众多的情况下，根本难以做到悉数处理。缺乏对省级政府与中央部委之间、省级政府之间关系协调方略的法律，惩戒消极合作的条款更无从谈起，府际关系协调陷入无法可依的境地，府际争议缺乏统一的判例标准而难以处理。

　　司法介入的排除导致缺乏保障公平竞争的机制。单一制国家因缺乏监督制衡而往往产生“偏信则暗”现象。司法机构的一个关键功能，就是对立法和行政行为进行审查，确保它们符合宪法，否决不符合宪法的行为。[2]中国司法处于从属地位而难以承担司法审查职能，司法协调横向府际关系的路径被切断。从立法冲突的排解而言，仅有《立法法》第86条规定的国务院和全国人大协调，而靠行政系统当自己的法官是难保公正的。法院无法介入抽象行政行为，《行政诉讼法》第12条“人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”预示着司法系统无权介入国务院的裁断，而对抽象行政行为则更是无从插手，这就给行政权的扩张以可趁之机。从横向地方府际关系而言，交界地带的府际关系已经难以处理，何况随着人员、资金等的交流，府际关系已不局限于地缘界限，多元的网络型府际关系不断发生，譬如跨区域水资源管理问题，在多元地方政府的基础上，又加上了水利部的职能范围，若再有污染问题则会加上环保总局和安监总局的职责范畴，情境则显得尤其复杂。若有司法审查超然的介入协调府际关系，这些难题将会迎刃而解。

　　行政主体之间的政绩争夺。行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义进行行政管理活动，并能独立承担自己行为所产生之法律责任的组织。随着新公共管理的发展和现实层面的诉求，条块分割的十字型府际关系已显僵化，因信息不对称和彼此不信任而难以进行危机管理；作为行政主体的地方之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间为谋求政绩而和争夺资源而恶性竞争，多元横向政府不断博弈以谋求利益最大化，外溢效应导致“公用地悲剧”循环上演。仅从食品监管一项来看，由农业部、卫生部、质检总局、工商总局、食品药品监管局等多头监管，而缺乏明确的具体监管者，省级政府和各部委按照各自法规管理，根据自身利益选择扩张权力和推诿责任，从而形成职能重叠和监管空白。在法律缺位和多头主管的境况下河流污染、资源交换、社会保障等领域等问题多多，加上社区组织、行业组织、公共事业单位等作为社会公行政主体的非政府组织[3]的利益参与，虽有多元的中央部委、地方政府参与协调却无济于事。

　　政府职能定位并不明确。协调横向府际关系需首先需要明确中央部委及省级政府职责定位，从而达到权责对称进而协调发展的共同目标。宪法第89条规定了国务院的职权，第90条规定了部委的权限，107条规定了地方政府的权限，可并未做出详细划分，导致中央与地方、中央与各部委、地方与部委职责模糊。在法治框架下合理竞争资源是地方政府和中央部委的合理诉求，而在职能交叉重叠、行政级别差异、彼此缺乏信任的情况下，很容易陷入多头领导而无所适从的困局；当利益牵涉到多元的省级政府和中央部委时，中央部委作为职能部门更容易“近水楼台先得月”，从而使得府际关系协调有违公正。譬如广为人知的太湖污染，分别牵涉到苏浙沪二省一市及水利部、环保总局等部门，普通的行政协调根本难以解决；同样的案例发生在长江流域、黄河流域、淮河流域、松花江流域，渤海海域早已是群龙闹海而陷入困境，具体不再赘述；各级政府均有自身利益且职能不清的情况下，多元行政主体的自主性不断增强，地方保护、贸易壁垒、偏袒庇护等事件时有发生。

　　二、国内外横向府际关系的研究境况

　　府际关系研究有未详尽之处，而多元情境也少有探究，笔者力图从法治情境阐发促进多元横向府际关系协调。

　　凡是采用成文宪法并由法院解释成文宪法的地方，会在宪法中划分国家和地方的权限范围。[4]美国联邦最初始的权力源于各州的授予，对联邦和州之间的权力作了明确划分。联邦权力来源于宪法第1至4条，联邦政府和州政府只能在各自权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，宪法第10修正案“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”联邦拥有“授予的权力”，州拥有“保留的权力”，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决。美国联邦最高法院的司法审查则可以裁决各级政府之间的冲突，这就为府际关系的公正协调提供了可能。司法体系的介入，尤其是普通法系的司法审查和判例制度，高姿态的树立了处理纵向和横向府际关系的典范。英、法、德等国都对中央与地方关系做出了详细界定，从纵向上理顺了政府之间关系，建构在宪政法治基础上的府际关系就有了维护公义的基础，横向府际关系也在宪法框架下有条不紊的协调。

　　对于州际关系来说，美国法律兼顾各州利益，提供公正平等的语境以平衡各主体权益。宪法第4条第1款规定：“各州对他州的公共法令、档案和司法程序，应给予充分信任和尊重。国会得以一般法律规定这类法律、案卷和司法程序如何证明和具有的效力。”这就为州际法律的兼容性提供了可能，难以兼容时则由国会予以协调，国会专门成立政府间关系委员会来协调各方利益。“法律多元主义的一个结果就是在法律秩序内部增加了参与法律制定的机会。法律舞台成了一种特殊的政治论坛，法律参与具有了政治的一面。”[5]注重地方参与国家立法的机遇，使地方获得了尊重与满足，从而能够更好的协调地方之间利益；而地方之间签订的行政协议则可以自主协调府际关系，只有例外情况才由联邦介入。随着新公共管理的发展，第四部门、政府公司乃至非政府组织都可提供公共服务，从而将府际关系处理纳入多元网络情境。

　　国内有林尚立、谢庆奎两位教授对横向府际关系颇有研究。林尚立认为，政府间横向关系虽然主要是指地方政府间关系，但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的，所以横向关系也包括政府内部各部门之间的关系。[6]谢庆奎则将府际关系细分并将政府部门之间关系正式列入府际关系行列，并指出府际关系由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主。[7]其他学者则见仁见智，从不同领域提出对横向府际关系协调的高论，地理学者主要从行政区域的成因、现状及前景考量；经济学者一般从区域经济视角力求整合资源以促进经济发展；以孙学玉教授为代表的行政学者提出“省管县”的主张，提出“划小省区、增设一级行政区划”的建议。[8]这是管理幅度扁平化的大势所趋，是协调府际关系及弥合府际争议的良策，缩省虚市、区域行政是府际关系的另一张面孔，可权变的弥合府际争议从而开创府际关系研究的新局面。

　　美中不足的是鲜有学者关注政府部门与地方政府之间关系，对中央政府与政府部门之间关系也未予阐述，尤其是多元府际关系没有深究。陈振明教授认为政府部门是构成各级政府的机构，是次于政府的行政主体，故排除在府际关系之外。[9]这是有待商榷的，笔者的见解是将中央部委与地方政府间关系纳入府际关系之中，缘于经法律授权的政府部门是行政主体，可独挡一面且承担法律责任；中央部委根据宪法第90条授权甚至有行政立法资格，特定地方政府由地方组织法第60条授权立法资格，法理基础的保障阐明了中央部委和省级政府之间关系理所当然是府际关系；多元主体参与的中央部委与省级政府之间关系也涵盖进府际关系研究范畴。中国当前府际关系协调缺乏宪政秩序保障，立法和司法难以介入行政协调，中央于地方间职责权限并不明确，行政系统无法摆脱窠臼而难保公正，多元网络型府际争议则将横向府际关系协调推向困境。

　　府际关系有网络化、多元化的趋势，仅靠条块关系或某种分析策略已难以识别出“庐山真面目”。保罗·R·多梅尔说：“许多政策性和行政性的事务今天不止涉及单个社区及其官员，还会导致上下左右纵横交错的官员或政府部门之间正式或非正式关系的复杂网络。”[10]实际情况从中国省部级政府间关系可见一斑，具体有中央部委与省级政府之间、省级政府之间，多元的中央部委和省级政府之间关系，这就需要从网络型府际关系探析。研究府际关系需要匠心独具及采用合理方略，如同缫丝过程中把蚕茧浸入热水先煮后抽丝，而后梳理成条理明晰的丝绸；府际关系梳理的关键一步则如蚕茧在热水浸煮的步骤，即为从宪政法治之维度考量。正如威尔逊所言，我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。[11]一部善的宪法可理顺中央与地方关系，惟此才会有中央部委与地方政府关系的和谐。[12]中国横向府际关系协调需在宪政的框架下订立行政契约并以法律保障其府际关系井然有序的运行。

　　三、法政时代的协调横向府际关系方略

　　当前横向府际关系早已超越传统的条块基础而呈交叉蔓延之势，故在多元化的情境下需以法治宪政之维从网络路径入手。

　　首先，基于宪政法治之维协调横向府际关系的路径。哈耶克认为法治是一项“元法律”原则和政治理想，旨在对所有立法施加一种限制，其首要保障就是：法律规则同等地适用于统治者和被统治者。[13]公正平等和分权制衡的宪法是有效协调府际关系的路径，在宪法上添加中央和地方权限划分的法律条文，明确规定地方与地方之间的权限职能；将公权力纳入司法体系约束范围，赋予法院以司法审查权并以“司法最终原则”解决府际争议，法院介入抽象行政行为和审查任何级别的行政立法；加强宪政建设并侧重立法协调以达到事前监督，订立专门的《府际关系协调法》弥补立法的不足，规定府际关系协调的内涵及消极合作的惩戒措施；在全国人大设立审查小组，赋予其检查地方立法和部门立法是否冲突的职能，从而达到未雨绸缪的弥合府际争议。以公正的司法消减地方政府之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间发生争议的概率；明晰公共利益以创建治理协调机制，保障横向政府间以相对平等的地位出现，维护任何一方的合法权益并对弱势方进行补偿。

　　其次，西方国家的第四部门以独立管制的方式协调府际关系。第四部门是三权分立的立法、行政、司法以外的部门，具备独立法人资格并承担相应责任，独立的制定政策并可订立法规并裁决管辖范围内的争议。独立管制委员会隶属于行政系统，委员由总统任命但并不对总统负责，总统只能根据法律规定才能免除委员的职务；其权力由法律规定，根据国会授权而获得委任立法权，混合行使权力。[14]第四部门虽属于行政部门但不受行政权约束，故可独立的处理府际关系并排除其它干扰，从而有利于协调横向府际关系；第四部门着重阐述公正，打破行政界限协调府际关系以捍卫宪法尊严；对于国会和最高法院而言，第四部门还是需要对其权限来源负责，这也就避免了走向另一个集权的极端。这些特质使得第四部门具备了更好的处理府际关系的能力，从而能够少受羁绊而更超然的协调府际关系。美、英等国都有独立管制机构，如美国的证券交易委员会、平等雇佣机会委员会、联邦储备系统及德国的德意志联邦银行等都在协调府际关系中发挥了重大作用，在捍卫公义的基础上凝聚了整体政府资源。独立管制机构的成功经验值得中国参考，中国也可以在法治框架下建立一些协调经济发展的第四部门。

　　第三，签订对等性的有公法性质的行政协议。美国的府际关系协调是宪法保障的，美国宪法第1条第10款规定：“任何一州，未经国会同意……不得与他州或外国缔结协定或盟约”，这可以理解为在国会批准的境况下，美国各州之间可以签订行政协议。1962年美国联邦上诉法院对弗吉尼亚州诉田纳西州案作出裁决，认为除非得到国会的批准，政治性的州际协定不能生效，但是不涉及政治的州际协定不必得到国会的同意。[15]换言之，只有试图改变政治版图以至于影响宪法权威的，也就是州际协定产生的外溢效应足以影响联邦制中的“政治平衡”的，才需要得到国会的同意，其他的行政协议则无需经过国会批准。这就使得府际关系具有了极大的自主性，而美国宪法对州际协定的保障也是毋庸置疑的，州际协定是优先于成员州之前颁布的法规，也优先于之后新制定的法规。学者何渊提出了在宪法中规定“行政协议条款”和地方政府间的缔约权。[16]中国可在行政协议方面继续寻求协调府际争议之路，全面的考虑问题并充分尊重法律和利益相关者的意见，地方政府立足于公正平等的法治环境自主签订合作交流的行政协议，只有可能影响政治平衡时才由人大或者国务院介入。区域合作中省市长、部长联席会议签订的行政协议赋予公法内涵，协议各方权利义务予以明确并追究违约责任。

　　第四，基于整体政府理念，从网络治理角度促进横向政府间协同合作。整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。（澳大利亚联合政府报告）整体政府重视协商民主，能够回应多元文化认知的核心问题，强调对公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及重视所有人利益的政策。[17]在整体政府的目标引导下，网络治理营造横向政府间平等交流、互信互动的语境，在良性互动中形成协同政府；理顺中央部委与地方政府际关系，建立平等协商的组织间网络机制，促进国家的和谐发展及社会的稳定进步。英国政府各部之间关系协调有不同之处，其部际协同主要是通过内阁委员会进行，委员会解决不了的才由首相出面。[18]这符合例外原则从而使首相避免了大量行政事务，秉承价值中立原则兼顾各方利益，我国通过联署办公的部委协作有异曲同工之妙。我国区域政府协作已有可喜势头，譬如长三角地区、珠三角地区和环渤海地区交流初现端倪；加之各部委鼎力相助，在维护公共利益的基础上集思广益，总体发展将使参与各方都获益，这符合整体政府发展目标。

　　横向府际关系研究是府际关系研究的理想状态，经济、人口、区位等境况迥然相异而导致行政级别难以评定，故而斜向府际关系乃至网络型府际关系探究将是大势所趋。中国横向府际关系的调整依旧任重而道远，本文力图基于宪政之维抛砖引玉的引起因法制不健全、司法不独立、职能不清晰、竞争不规范、公平难保障而引起的横向府际争议的关注，找到问题的端倪从而实现法治国家尤其是依法行政；变中央对地方的行政控制为法律规制，构建以分权为内涵的行政主体制度。[19]在公义的基础上多方互惠合作以实现共赢，激发中央部委与地方政府合作的热情，在理解互信、透明开放基础上兼容并蓄，以理性为支撑平台来增强决策的合法性，从而形成依法治国情境下横向府际关系的良性互动循环。
 
【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。


【注释】
[1]程关松、王国良《对行政互动关系的法律回应》《华东政法大学学报》2007年第3期P26-35
[2]布莱恩·R·奥帕斯金《联邦制下的政府间关系机制》《国外社会科学杂志》中文版2002年第1期P123-130
[3]石佑启《论公共行政之发展与行政主体多元化》《法学评论》2003年第4期P59-66
[4][美]F·J·古德诺《政治与行政》王元杨百朋译北京：华夏出版社1987年版P28
[5][美]P·诺内特、P·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》张志铭译，北京：中国政法大学出版社2004年版P107
[6]林尚立《国内政府间关系》杭州：浙江人民出版社1998年版P14
[7]谢庆奎《中国政府的府际关系研究》《北京大学学报》2000年第1期P26-34
[8]孙学玉伍开昌《构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究》《政治学研究》2004年第1期P25-41
[9]陈振明《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》北京：中国人民大学出版社2003年版P144-145
[10][美]理查德·D·宾厄姆等《美国地方政府的管理》北京：北京大学出版社1997年版P167
[11][美]伍德罗·威尔逊《行政学研究》《国外政治学》1987年第6期P30-35；1988年第1期P42-51
[12]蔡英辉《我国中央部委与省级政府之间横向关系的现实困境及其治理对策》《四川行政学院学报》2007年第1期P9-13
[13][英]马丁·洛克林《公法与政治理论》北京：商务印书馆2002年版P128-129
[14]王名扬《比较行政法》北京：北京大学出版社2006年版P201-203
[15]Tobinv.UnitedStates306F.2nd270at2724,D.C.Cir.(1962)
[16]何渊《试论美国宪法中的“协定条款”及对我国的启示》《中国地质大学学报(社会科学版)》2007年第1期P90-94
[17][美]乔治·M·瓦拉德兹《协商民主》何莉编译《马克思主义与现实》2004年第3期P35-43
[18]张越《英国行政法》北京：中国政法大学出版社2004年版P349
[19]薛刚凌《行政主体之再思考》《中国法学》2001年第2期P30-40
本文为初始稿，与最终版略有不同。以正规版本为准。谢谢。