气候变暖与能源的开发与利用
发布日期：2004-07-05 文章来源： 互联网
能源对经济的发展至关重要，过去的三百年目睹了人类在工业化与城市化进程中大量依赖化石燃料的历史（Reddish & Rand， 1996）。其结果是大量的温室气体被排出，特别是CO2，这些有害气体有可能导致气候变暖，为此，世界银行称之为“现代能源利用的最具毁灭性的结果（World Bank， 2000， p30）”。气候变暖反过来又会影响人类的身体健康、居住环境、生态系统、农业及水源等。地球大气最显著的变化始于十九世纪的工业革命，自那以后便加快了步伐。发达国家不仅应该为其工业革命初期排放的CO2承担责任，还要对因其能源消费水平提高而提高了CO2排放量负责。发展中国家，因其经济飞速发展、人口迅速增加，也无可辩驳地成为一个CO2的主要排放源（如下图所示）。
目前，世界总人口约60亿。根据世行1992年的推算，到2150年，世界人口将翻一翻多，2/3的增长其将出现在2050年。到那时，95% 的增长人口将出现在发展中国家（World Bank， 1992， p26）。人口增长加大了对能源的需求，因而也加大了对环境破坏的可能性。世界能源委员会预测，根据目前的发展趋势，到2020年，发展中国家对能源的需求量将以每年2.6% 的速度增长，全球及OECD国家仅为1.4% 和0.7% （World Bank， 2000， pp20-21）。由此可见，如果发展中国家依赖化石燃料发展其经济的模式不变，那么，他们将会排放更多的CO2 （参见以下数据）。
就人口状况和经济发展水平而言，与发达国家相比，发展中国家在经济、管理体制、政策的贯彻效度、财力与信息资源等诸多方面均处于劣势，所以，探讨如何发展经济满足日益增长的人口，同时又能够减少对环境的破坏程度有着更深刻的现实意义。
一、同心协力
（一） 能源价格改革
1.取消补贴
发展中国家对于能源的定价在很大程度上并非取决于市场价值，而是取决于社会与政治原因 （Sanderson & Islam， 2000），在中国、印度、波兰和土耳其，能源产品，如煤，一直受到特殊的补贴 （World Bank， 2000， p25）， 这种状况不但导致能源的低效利用，又不利于鼓励控制废气排放。世行1993年的统计数字显示，发展中国家与经济转型国家每年对能源产品的补贴超过了2，300亿美元。此外，前苏联及东欧国家一半以上空气污染的原因皆与能源价格扭曲有关；如果取消补贴，仅这些国家就可以大大减缓能源消费水平的增长，降低世界总排放量的10%（World Bank， 2000， p41）。
发展中国家，如中国、印度、墨西哥、南非、沙特阿拉伯和智力近年来在取消补贴方面所做的努力值得称道。以中国为例，其能源价格大规模的改革始于20世纪80年代，对煤炭的补贴从1984年的37%降至1995年的29%，石油的补贴也从1990年55%减少到1995年的2% （Reid & Goldemberg， 1998， p235）。从1990年到1999年，全球CO2总排放量为3.389亿吨，中国排放5，480万吨，占全球总量的6.2% （Davies， 2000）。与1999年前占全球总排量13%（Asian Energy News， 1999）的事实相比，这无疑是一个了不起的进步。
2. 环境因素成本化
能源价格的改革在某种程度上使能源产品的成本得以体现，但是，许多价格远不能反映能源产品的社会成本。能源生产与消费的过程不仅产生利润，同时还生成环境成本，而后者是市场能力所不能规范的。实践证明，恰当地运用一些保护环境的经济鼓励措施，比如，征收排放费等，可以有效地调整市场价格，使其反映环境成本。墨西哥在采取其他措施的基础上又开征了汽油税，这一做法大大降低了交通行业的废气排放量（World Bank， 1992， pp74-75）。中国从1982年起开始尝试排污收费制度，对超标排放的单位与个体商户收取排污费。这一制度与其他环保鼓励措施相结合，如1993年实施的对电力部门安装脱硫设备给予补贴的办法，极大地促进了污染的治理，改善了中国城镇环境。2003年7月中国出台了按照排污总量与浓度相结合的收费管理条例，这将进一步加大排污管理力度。
（二）推进能源有效利用和可再生资源的利用
1.提高能源利用率
能源价格的提升可以促进能源的有效利用，降低或减少能耗，从而降低污
染物的排放。中国近年来对煤炭行业进行了大规模的“关井压产” 改革，到1999年底，一共关闭三万零五百个能耗高、污染严重的小型煤矿（China Coal News， 2nd Dec. 1999），煤耗降低了25%，仅1999年当年减排1.019亿吨，而同期全球减排量为4，490万吨 （Davies， 2000）。此外，中国还关闭了许多小型高污染、高成本、低效益的火力发电厂。
墨西哥对于未来的锅炉、冰箱、小型空调、建筑物及电动机均制订了节能标准，并为企业开展节能与能源使用监督提供了多种可供选择的方案。印度与巴西也分别出台了具体的节能方案（Reid & Goldemberg， 1998， p235）。
2.开发可再生能源
从长期来看，降低或减少CO2的排放在很大程度上需要依赖于可再生的环保能源，包括水力、风力、太阳能、生物能等。许多发展中国家在可再生能源方面有着相当优势。根据国际能源机构对非OECD国家的统计，1997年亚洲发展中国家（中国除外）的可再生能源在其一次能源总供给量中占到了11%，中国约占其中的20% （Asian Energy News， 1999）。就水力而言，发展中国家仍有着巨大的发展潜力，特别是在南美、非洲和亚洲国家 （Hodgson， 1999， p46）。
许多发展中国家业已制定了开发可再生能源计划。在巴西，交通工具所使用的燃料中有62%来源于从甘蔗中提取的酒精，相当于每天少用 10万桶石油 （同上，p46）。 尼泊尔、印度、中国以及菲律宾正在进行从动物粪便中提取生物能的生产（Asian Energy News， 1999）。泰国于1992年实施了“小型发电厂计划”，旨在鼓励私人投资开发利用农用物资生产企业排出的工业废物，进行电网发电（同上， 2000）。
发展中国家为环保所作的努力有目共睹，但是，他们在这一过程中所暴露出的问题亦不可小视。只有对这些问题有一个清楚的认识，才有可能找到切实可行的应对办法。
二、发展中国家所面临的挑战与应对策略
发展中国家尽管在人口规模、政治制度和经济体制上各不相同，但是，他们所面临的问题却有相似之处。经济发展相对缓慢、环境破坏严重，亟待采取对策遏制气候变暖。限于篇幅，本文拟从环保目标、排污标准与公众环保意识三个方面进行探讨。
1. 目标相互矛盾
发展中国家的决策层都十分清楚环境保护的重要性，然而，往往在经济发展和环境保护熟重熟轻的问题上进退两难。发展经济是发展中国家的头等大事（Hertsgaard， 1997）。中国一位环境官员承认，今后若干年里，发展经济还是要放在首位，因为经济的发展不仅对社会稳定有着重大意义，而且对保护环境所需的资金起着决定性作用（同上）。发展中国家这种相互矛盾的目标充分体现在 “谁污染，谁补偿”原则（3P原则）的执行过程中。政府对待国有排污企业的做法就是一个最具说服力的例证。
在阿根廷和巴西，国有企业在采矿、石油、冶金和化工等行业占据相当重要的位置；印度的国有企业在采矿行业中所占的比例高达94%；土耳其95%的采矿产量、60%左右的化工产品的生产以及70%的金属原材料的生产都是由国有企业完成的 （World Bank， 1992， p130）。这些国企大都生产效益低下、技术与设备陈旧老化、环境监管不力、法律法规不健全 （World Bank， 1992， p84； Hughes & Lovei， 1999）。“他们就是屡屡违反排放标准的”顽固派“（World Bank， 1992， p14）。鉴于国企拥有如此重要的地位，而且在各个利益集团中人多势重，政府往往对他们疼爱有佳，保证充足供给，从而忽视了环境保护。东欧及中亚新型独立国家的政府仍然以间接补贴的形式在向其国企提供保护，这些形式包括，政府银行提供信贷、纵容拖欠税金与还贷（Hughes & Lovei， 1999， p3）。所以，执法者徇情枉法就不足为奇了。管理部门要么偶尔例行公事地检查一下（World Bank， 2000， p45）；要么给”偷猎者“开绿灯，减免罚款（Hughes & Lovei， 1999， p3）。而深谙这种游戏规则的排污一方也会”上有政策，下有对策“：或者像中国的某些个案，通过疏通关系，少缴罚款；或者如上述新型独立国家那样拖欠应缴款项。由此可见，目标相互抵触，又缺乏对排污者行为责任进行严格规定，在这种情况下根据3P原则执法就要大打折扣了。
因此，发展中国家的首要任务是明确发展经济与保护环境之间的利益关系，进行认真的成本-效益核算。美国经济学家西蒙﹒古兹奈特在其环境曲线（即环境古兹奈特曲线）中提出假设，当经济发展产生赢余时，对资源的利用量与产出的废物量就会减少（Munasinghe， 1998， p60）。而在实践中，这一假设只适用于发达国家。随着环保意识的增强，人们越来越认识到环境恶化的严重性，因而愿意接受环境的社会成本，也有能力投入资金来换取一个良好的生活环境，这是需要一个过程的。发展中国家既是环境恶化的制造者又是其受害者，对他们而言，能否承受“变富”漫长的等待，需要付出多大的代价，这是问题的关键所在。
环境恶化会危及人类健康、破坏人类的幸福生活、降低生产率，如会给农业生产会带来巨大的负面作用（World Bank， 1992， p44），因此，保护环境是提高经济效益、改善现代人类与子孙后代生活的一个重要组成部分。有据为证，从长远考虑，保护环境所带来的益处远远大于为其所付出的成本（同上 p1； World Bank， 2000， p41）。虽然我们现在对于气候变暖的程度与其实际后果还不甚肯定，但是，如果现在还不采取任何行动，那么将来所付出的代价将会大大超过现在就开始预防的代价。今天的怠慢会导致明天不堪设想、无法逆转的环境后果（Taylor， 1991 cited in Hanley & Shogren， 1997， p5； Kelly & Kolstad， 1999， p191）。综上所述，发展中国家应该重视加速对环境负责的进程，而不应沿袭“西方国家不计环境后果，一味追求经济发展”（Biggs， 1993， p93）的老路，甚至现在的做法。
鉴于不同的能源情况，发展中国家需要分别制定有利于环境保护的全国性、地区性及地方性的能源政策。比如，在亚洲，煤炭储量大，需求量也大，这一情况说明，煤炭作为主要能源的状况在可预见的未来是不会改变的，而且，亚洲的能源部门有可能继续保持或提升其CO2主要排放者地位（Sanderson & Islam， 2000， pp43-44）。从近期看，较为可行的办法包括，通过彻底取消对煤炭生产的补贴、加大对洁净煤炭生产技术的投入，着力改革国企，强化对能源的有效利用。 从中长期考虑，可以鼓励可再生能源的使用。另外，有必要进一步深化国企，特别是耗能大的国企的改革，取消不合理的鼓励措施，在对其环境进行适度监管的基础上，减政放权，允许他们在合理的环境监督与守法过程中有较大的自主权，加大其进行有害环境生产的责任，这样既可以节约管理成本，又可以减少污染。无疑，从长期而言，减少利用能源过程中的污染是与完善对路的政策分不开的。
2. 排污标准不切实际，鼓励措施缺乏灵活性
不切实际的排污标准和缺乏灵活性的鼓励措施是发展中国家实施减排过程
中又一障碍。据世行1992年报告，许多国家参照OECD国家的做法，标准过高，难于执行，从而“造成了资源的浪费，为腐败提供了便利，削弱了环境政策的可信度”（World Bank， 1992， p13）。
地域不同、生产条件与方式不同，污染物亦不同。如果仅按照排污总量收取统一的排污费，排污浓度高的污染企业就要比排污浓度低的污染企业少缴排污费，其结果会刺激高浓度污染物的排放。参考西方经验的前提是，必须确保参照标准既要符合当地情况，又要尊重当地的合法权利 （Nielsen & McElroy， 1998， p3）。
上世纪80年代，波兰Katowice市政府对排污单位征收高于全国两倍的排污费，而且，即使物价上涨也不作相应的调整。工业企业叫苦不迭，常常偷逃税款和罚金，该城市的空气质量每况愈下。1990年以后，市政府将排污标准调整到企业都可接受的水平，并辅之以其他规定，如超标将勒令关闭并处缴纳10倍的排污费和罚金。企业权衡利弊后，在排污与治理之间选择了后者。从此该城市的空气质量大为改观（World Bank， 1992， p131）。
波兰的经验告诉我们，合理的排污标准与灵活的鼓励措施对防治污染有着积极的作用，其核心在于，决策者必须制定出具体的、符合当地实际和污染源的排污标准。“制定排污标准必须考虑，使由主要污染物造成的损失的边际成本与降低此类污染物排放所产生的边际成本相抵（World Bank， 1992， p129）”。对于排放浓度高的企业，可以先行采取低标准、高排污费与高罚金的做法，然后再根据企业的实际情况，分阶段、逐步提高标准。制定标准的原则是，鼓励企业不断改革，降低排污总量，减少高浓度污染物的排放。收费体系不宜复杂，这一点很重要（同上，p131）。此外，还要保证排污标准明确且便于操作。
在实行排污收费的同时，如果能够开征一项二氧化碳税，或许减排工作运作起来更得心应手，效果会更显著一些。化石燃料的使用十分普遍，控制排放人人有责。开征此税种不仅可以有效解决大量燃烧所造成的环境成本问题，还可以给政府增加一项财政收入，用以防治污染；并通过此项税收调节、减免其他税种，如产品附加税、所得税等，确保一个合理、完善的税收体制（Sanderson & Islam， 2000， p45）。征收初期，标准可放低一些，然后逐步递增（同上），使纳税人有一个适应的过程。
无论采取何种措施，都必须与相应的管理水平相匹配。如果标准得不到执行、罚金无法实现，这些标准与措施将形同虚设。这不仅会挫伤企业防治污染的积极性，还会使他们想方设法钻空子、偷逃罚金。实践证明，下列五点是执行标准与采取措施过程中必备的条件（World Bank， 1992， p130）：
建立健全地方协调组织，协调污染方和受害方的关系；
订立清晰明确、通俗易懂、一致认可的标准；
确立污染监测与污染实地检查手段；
制定拖欠款项责任到人措施；
确保法律面前人人平等。
3. 公众环境意识淡漠
在发展中国家，公众的环境意识普遍淡漠。决策往往不考虑环境因素（World
Bank，1992， p85），而且，环境影响只有相关环保部门与专门研究人员知晓，普通百姓既不了解其日益恶化的生活环境，更无从知道他们积极帮助决策者出谋划策的益处所在。环境意识淡漠会使公众对环境恶化漠不关心、缺乏自律积极性和参与监督污染企业的热情。事实上，在贯彻环保政策的过程中，公众参与是一项十分经济的办法，特别是对于那些长期财政短缺、人力不足的国家。美国就是个很好的例证：其1970年颁布的《清洁空气法案》规定，任何公民个人都有权监督超标企业执行政府强制令与交纳罚款的情况。可见，实现环境目标不仅仅是政府的责任（同上， p89）。多数发展中国家过于注重法律条文与诉讼程序，缺乏一个完善、一贯的法制体系，这是值得认真反思的。
公众参与有助于政府加大政策实施力度，这一点可以从中国辽宁省关闭一
家污染严重的国有冶炼厂的事例力中窥见一斑。该厂曾属于中国20世纪80年代的500强企业，是国家金、银、铜、铅、锌等金属的主要生产厂家，当地从业人口占了相当的比例，但是其污染十分严重。当地社区多次向省政府提出抗议，最终，该厂被省法院宣布破产（chinaenvironment.com）。另一例是，孟加拉国一份企业调查显示，一些下游村落十分愿意，而且声称可以与上游污染企业就经济赔偿及前期污染治理达成协议（World Bank， 1992， p130）。以上两个例子虽然为贯彻3P原则付出了很大的代价，但是，另人鼓舞的是，在很大程度上，公众的环境意识和积极参与一方面将监督、加速3P原则的贯彻执行；另一方面将有助于激励污染企业“洁身自好”、进行规范生产。
公众对环境缺乏全面的认识是导致环境破坏的一个重要原因，也是执法不力的一个障碍（World Bank， 1992， p85）。因此，决策者十分有必要加大对环境的宣传与教育力度。下述几点可供参考：
对实际损失进行成本-效益核算，建立详尽的环境档案。如果公众对一个具体项目的成本与效益有全面的了解，他们就可能愿意参与，并通过行使其监督职能促成项目的完成；
使环境报告制度化；
通过大众媒体，特别是教育机构，加大环保宣传和教育；
充分发挥社区与独立社团的作用，协助分析重大环境问题，献计献策，减少环境决策中的政治色彩。同时，监督政府职能部门依法执政、恪尽职守（World Bank， 1992， p87）；
赋予公众对污染企业更大的监督权，鼓励他们对各种环保草案提出意见和看法。
三、结束语
燃烧化石燃料会给环境带来相当的负面效应，引起气候变暖，发展中国家是这一变化的高危群体。鉴于其快速发展的经济和迅速增长的人口，发展中国家遏制气候变暖有着十分重大的意义。虽然近年来这些国家积极致力于减排CO2，成绩斐然，但他们所面临的问题亦不容忽视。以上所探讨的问题并不能包罗万象。从根本上讲，资金短缺是束缚发展中国家减排行动的最大绊脚石。这一问题可以通过鼓励私人投资、扩大与国际金融机构，如世界银行、国际货币基金组织的合作得以解决。然而，至关重要的是，发展中国家必须在认真权衡经济发展与环境保护间利益的基础上，明确当务之急，制定相应的环保政策、减排标准及鼓励措施，并辅之以完善的贯彻机制与公众的积极参与。
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