内容提要：
陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官或非职业审判员为陪审官或陪审员参加审判案件的制度，其作为一种文明制度已经在世界范围内存在了九个多世纪之久。我国自清末西学东渐之际，初次在立法上引进了陪审制，并于新中国成立后，制定了以苏联陪审制为模式的人民陪审制。中国特色的人民陪审员制度从无到有、从简略到完善、从零散规定到专门立法，已经走过了将近八十多年的风雨历程。2005年５月１日起，《关于完善人民陪审员制度的决定》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）在中国正式实施。作为我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律公布实施，引起了社会各界的高度关注。时至今日，第一任人民陪审员五年任期届满，全国各地纷纷举行新的人民陪审员选任工作之际，笔者认为，作为社会主义国家，我国的人民陪审员制度与英美国家的陪审员制度完全不同，我们没有现成的路可走，没有现成的模式可以借鉴，因此这项制度在运转的过程中不可避免的出现了一些需要解决的问题和需要进一步完善的地方,有必要根据《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来的实际运行状况，审视当前人民陪审员制度设定和实践操作中的误区及缺陷，确定新的形势下如何进一步完善人民陪审员制度，不断探索和创新，从而构建符合中国国情，顺应司法改革和法治进程所需的人民陪审员制度。

【关键词】：人民陪审员 立法问题　缺陷与不足　完善措施　　解决问题

我国的人民陪审员制度是指依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官具有同等权利的司法制度。这一制度借鉴了外国的陪审团制度和参审制度，让普通民众通过陪审方式参与司法活动，直接感受到参与国家审判权的行使，是真正行使民主权利的一种形式，体现了人民群众是国家的主人。“人民陪审员制度赋予每个公民一种主政的地位，使人人感到自己对社会负有责任。”

中华人民共和国成立后，就人民陪审员制度制定了一系列的法律规定。1951年的《人民法院暂行组织条例》、1954年的《宪法》和《法院组织法》，1975年和1978年的《宪法》都对人民陪审员制度作了明文规定；1979年通过、1983年修正的《人民法院组织法》和1979年通过、1996年修正的《刑事诉讼法》重申了过去宪法和法律关于人民陪审员制度的有关规定；1982年试行、1991年通过的《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》也都对人民陪审员制度作了规定。另外，国务院、最高人民法院和司法部等有关部委以及一些地方人大，专门就贯彻实施人民陪审员制度制定出台了一系列的规范性文件和地方性法规。但现行的法律法规中有关人民陪审员制度仍存在一系列问题：

法律制度设定上的缺陷。

（一）现行宪法对人民陪审员制度未作规定。宪法是我国根本大法，其内容应当是规定我国的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定，但现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，而我国宪法第126条却规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”设立了一个基本原则，即法院独立审判原则。如此《关于完善人民陪审员制度的决定》将审判权赋予人民陪审员，在宪法上并无直接依据。我们基本可以赞成这样一个命题，即法治社会的要求是，私权利的行使以法无明文规定为合法，公权力的行使则法无明文规定为违法。规避宪法规定的法院享有独立审判权的原则，完全不具备正当性，换句话说人民陪审员制度并未取得合宪地位，这与当前加强人民陪审员制度的形势是极为不相符的，可以说是一种立法上的缺陷。

（二）现行法律法规对人民陪审员制度的规定表述混乱。我国现行的涉及人民陪审员制度的四部法律——人民法院组织法和三大诉讼法，对人民陪审员制度的规定表述相当混乱。如关于在哪一审级的审判中可以采取人民陪审员制度的规定就是不一致的。在现行的法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法中都明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度，但在行政诉讼法中却没有规定。如果行政诉讼案件的第二审可以实行人民陪审员制度的话，那么就与法院组织法的基本规定不相符，在立法上显然就相互矛盾了。又如现行各部法律对“人民陪审员”的表述不尽一致。法院组织法第十条、第三十八、第三十九条和刑事诉讼法第十三条、第一百四十七条都表述为“人民陪审员”，而民事诉讼法第四十条和行政诉讼法第四十六条都表述为“陪审员”。法律语言应当是高度严密和统一的，出现这样的情况有损法律语言表述的严肃性，也可以说是立法上的瑕疵。

（三）现行法律对人民陪审员制度的规定太过原则，不够细致，导致实践操作性不强。《关于完善人民陪审员制度的决定》第二条第一项的规定，陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件。《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第一条的规定，陪审员参与审理的第一审刑事、民事、行政案件有以下情形的由人民陪审员和法官共同组成合议庭，一、涉及群体利益的；二、涉及公共利益的；三、人民群众广泛关注的；四、其他社会影响较大的。而以上的所谓的“涉及群体利益”、“涉及公共利益”、“人民群众广泛关注”以及“社会影响较大”的标准都是比较模糊的，缺乏可操作性。实践中，法院对以上各类情况一般都会比较慎重，会担心人民陪审员的审理水平影响案件的审判效果而主观地以“非涉群体利益”、“社会影响不大”等为由而不适用陪审，从而缩小了陪审的一审案件范围。又如在《关于完善人民陪审制度的决定》第十三条规定，人民陪审员参加审判活动，应注重司法礼仪、维护司法形象。但该规定不够具体，没有相应的执行标准。法律的仪式和象征符号可以让当事人很直观的感受到庭审活动的神圣，唤起人们对法律的信仰。但是由于缺乏具体的规定，我们的人民陪审员在参加庭审活动时并没有统一的着装，甚至很多人民陪审员穿着根本就不适合在严肃场合穿的服装来参加庭审活动，没有一点的威严感，给当事人一种错觉，究竟参加的是一场法庭的审理活动，还是只是一次商谈会。

（四）现行法律对人民陪审员制度的规定的过于理想化，脱离实际。如《关于完善人民陪审员制度的决定》第四条，以及人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作实施意见》第二条对人民陪审员选任资格的规定，与一个人思想成熟度以及中国目前人民的受教育程度的实际情况脱节。《关于完善人民陪审员制度的决定》规定担任人民陪审员应年满23周岁。而23岁这个年纪，无论是其思想的成熟程度，社会阅历，知识的掌握程度都恐怕在很多时候都难以承担裁判之重任。“在西方很多国家，对于法官的年龄的要求一般都在50岁以上,这样做就是因为只有到了这个年纪才会思想成熟,阅历丰富,处理案件才能稳妥”。

二、实践操作上的缺陷

（一）人民陪审员的选任缺乏广泛性和代表性。如笔者所在地的基层法院共有陪审员20人，公务员15人，教师3人，退休干部2人。而官方媒体的诸多报道中也可以看出，目前，人民陪审员的主力大军被限定在政府机关公务员、政协委员、人大代表、企业家以及一些特权阶层。而普通的代表大多数人利益的农民阶层或是企业中的工薪阶层在人民陪审员中所占的比例是极其少的，甚至可以说“代表大多数人的利益的群体”是处于边缘化的。

（二）人民陪审员的素质偏低，不能适应审判工作的需要，导致“陪而不审”现象多有存在。我国的人民陪审员制度和大陆法系的参审制相似，陪审员参加合议庭除不能担任审判长外享有与法官有相同职权。但目前我们有的人民陪审员文化和政治业务素质不高，缺乏相应的法律专业知识，虽然法律规定与法官拥有平等的评议和表决权，但他们往往信服于法官的专业知识，加上自身参与意识不强，不愿意承担责任，从而自然地对法官产生一种权威屈从心理，在评议和表决过程中往往遵从法官的意志，表现在案件评议中表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”， 由法官个人说了算，致使人民陪审员实际上只起到“陪坐”或者“陪衬”作用，更有甚者，许多案件中的人民陪审员只是挂名，实际并未参加审理，只在合议庭笔录中签名而已。如此，最终导致的必然是我们的人民陪审员制度形同虚设。

（三）目前的合议庭评议机制限制了人民陪审制功能的发挥。我国的合议制度“形合实独”的现象严重，特别是基层法院案多人少，合议庭成员组成缺乏稳定性，集体决策的表象下实际是案件承办人承担主角。案件评议时，案件承办人往往是主持者，对案件有最大的发言权，评议基本以其意见展开进行，评议深度和广度不够，缺乏轮辩式交流，没有形成合议庭讨论表决机制，而这势必弱化人民陪审员的作用。

（四）人民陪审员的权利、义务不对等，对其的监督力度不够。我国的人民陪审员被赋予了与法官同样的审判权，按理权利和义务应该是对等的，但实际上却并非如此，对人民陪审员的监督显然是不够的。《关于完善人民陪审员制度的决定》第十七条规定：对“无正当理由，拒绝参加审判活动，影响审判工作正常进行的；违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或其他严重后果的。”只是免去其职务，但由于不是专职人员，人民陪审员在陪审工作中没有象法官所受到的错案追究、纪律处分、政治前途等多重制约，更容易产生腐败。

（五）人民陪审员的相关经费得不到保障。《关于完善人民陪审员制度的决定》规定人民陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，但在现实中，新的诉讼费收费办法实施后，多数基层法院经费更加紧张，根本无法充分保障人民陪审员的经济权益。

我国《关于完善人民陪审员制度的决定》的颁布和实施的确为人民陪审员制度的发展确立了一个好的开端，但是，任何制度的存在都不是完美无缺的，通过以上分析我们可以看出，我国人民陪审员制度中仍然存在的一系列问题，因此需要进一步完善，以使其适应依法治国的需要。笔者认为可以从以下几个方面加以完善：

完善人民陪审员制度的相关立法在宪法中恢复人民陪审员制度。

人民陪审员制度是一种关于司法民主的基本制度，而宪法是我国的根本大法，所以必须在宪法上有相应的立法依据。然而我国现行宪法对人民陪审员制度的欠缺，从而致使该制度的合宪性遭到人们的质疑。因此笔者认为完善我国人民陪审员制度的第一步，应该是恢复这一制度的宪法地位，在修改宪法时在公民权利义务一章中增加一条：中华人民共和国公民有参加陪审的权利和义务。以便恢复人民陪审员制度的宪法地位，也为完善我国人民陪审员制度立法提供强有力的宪法依据。

（二）统一对人民陪审员制度的各项规定的表述。修订和完善目前我国的人民法院组织法和三大诉讼法中有关人民陪审员制度的各类规定。统一有关对人民陪审员制度的各种表述，使各部法规中有关人民陪审员制度的表述不再相互冲突，相互矛盾，使任命人民陪审员工作走上规范化。

（三）细化各类人民陪审员制度的规定。

第一、细化人民陪审员的履行程序，明确陪审案件的适用范围，不断完善参审管理机制。

细化人民陪审员的履职程序及要求。（1）建立随机抽取人民陪审员参审制度。（2）参与庭前准备程序。应在开庭前查阅案卷，熟悉基本案情，必要时可参加庭前调解。（3）协助庭审。未经训练的人民陪审员不具备驾驭庭审的技巧和能力，因此应和审判长协商、分工后，在法庭调查、辩论或调解阶段协助庭审。（4）评议规则。规定审判员应在评议案件时对人民陪审员进行指导，但必须保证人民陪审员能够独立自主、客观公正的发表意见，特别是对医患纠纷、劳资纠纷、损害赔偿等一些专业知识较强的案件，充分发挥其专业优势。全面记录人民陪审员的发言，遵循客观、公正的标准进行评议。

明确陪审案件的适用范围。《关于完善人民陪审员制度的决定》对陪审案件的范围规定较为原则，法官操作中随意性较大。根据审判实践，可规定：基层法院的人民法庭审理的适用普通程序的案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭。院机关业务庭审理的案件除简易程序和法律另有规定的外，刑事自诉案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭，刑事公诉案件中可能判有期徒刑五年以上、团伙案、涉及范围广等社会影响较大的应当由法官和人民陪审员组成合议庭。民商事、行政案件中适用普通程序的，诉讼标的金额较大、涉及群体利益易引发不安定因素的案件应当法官和人民陪审员组成合议庭。

第二、统一人民陪审员参加庭审活动的着装或标记。陪审工作是神圣的，人民陪审员在履行职务时须统一着装（区别于法官）。如不能统一制定庭审时的着装，也可统一要求人民陪审员在参加庭审时要注意着正装，对于服装的颜色也可统一规定选为黑色等严肃的颜色，并佩带特殊的徽章，以明示身份。

二、完善实践操作中存在的缺陷

（一）制定科学的选任程序，适当放宽任职条件，突出人民陪审员的广泛代表性。

在人民陪审员选任过程中，按照“关于选任人民陪审员工作通知”要求，结合当地的地域面积、人口数量、案件数量、经济发展状况等因素，参照人民陪审员和法官组成合议庭审理案件时合议庭中人民陪审员所占人数比例，科学确定名额。同时不断加强宣传力度，充分调动广大人民群众的积极性，将群众自荐、单位推荐、人大考察、选任竞争四个方面相结合，不一味追求高学历，而是全面考查人民陪审员的思想政治、道德品质、品行作风、社会公德、在当时当地的社会影响力等方面，最终确定合格的人民陪审员。基层法院选任人民陪审员时，可根据实际情况，适当放宽人民陪审员的学历要求，特别是山区农村的基层法院，可以根据案件的特点选任一批社会阅历丰富，德高望众，善于做调解工作，热心参加公益活动的人民陪审员。

（二）进一步完善教育培训机制。将人民陪审员培训工作纳入了法院业务培训总体规划，制定具体的培训方案，明确培训内容，创新培训方式，注重培训实效。可以由法院组织对全体人民陪审员开展审判业务知识培训和考试，重点增强人民陪审员的工作责任感，增进人民陪审员的业务素质，提升人民陪审员的职业道德水平。同时，在平时的参审活动中，通过法官的“传、帮、带”，组织开展庭审观摩等形式，加强人民陪审员的实务培训。

（三）逐步完善协调管理机制。建立与人大常委会、司法局对人民陪审员管理的联络协调机制，由政工室专门负责日常事务，负责健全人民陪审员的个人档案，加强对人民陪审员的业务培训，开展人民陪审员思想品德、工作态度、审判纪律和作风、陪审工作实绩考核，定期听取人民陪审员对法院工作的意见和建议，具体负责对人民陪审员的日常管理工作。进一步完善奖惩激励机制。建立人民陪审员执行职务业绩档案，对其参加培训、审理案件、作风纪律等情况予以记载，作为年终考核、补贴发放、解聘任命的依据。开展年度陪审工作评先评优，对工作突出、成绩显著的给予一定的物质和精神奖励。

（四）加强完善经费保障机制。保障陪审工作经费，对人民陪审员因参加审判活动、接受业务培训所支付的学习费、差旅费、生活补助、误工工资等费用，列入预算，根据实际情况发放。安排专门的人民陪审员办公室，配备必要的办公设施，为人民陪审员参审创造必要的条件。

（五）进一步探索研究新形势下人民陪审员职能的规范与拓展。随着人民调解制度逐渐

的建立，人民陪审员应当被赋予越来越多的权利，同时也担负着更重的责任。而人民陪审员由于其特殊的身份及专业，故有必要求人民陪审员参加到案件调解中来，发挥他们的优势。如此一方面可以拓展人民陪审员的职能，一方面也可以有效的缓解法院案多人少的压力。

总之，应当针对人民陪审员的现状，加强对人民陪审员工作的领导，完善人民陪审员制度中存在的问题，促进人民陪审员制度的积极健康发展，形成中国特色的人民陪审员制度。

注：

1、【法】托克维尔著《论美国的民主》上卷，董国良译，商务印书馆1988年，第157页。] “使人民真正感到当家作主的内容和乐趣。”

2、 何家弘著：《陪审制度纵横论》，载于《法学家》1999年第3期，第30页。

3、宋丹：《浅析我国人民陪审员制度》，载《法制与社会》2009年第18期，第16页。另外，对于人民陪审员学历的要求，“一般应具有大学专科以上文化程度”的规定与目前我国人民的受教育程度实在也是不相符合的，“实际上目前我国大专文化程度以下的人民占据了95%”。

4、 吴丹红《中国式陪审的省察》，载//www.fatianxia.com/procedural/list.asp?id=24189，于2010年4月10日访问。

瑞昌市人民法院 吴柳华