澳大利亚议会专员制度概述
发布日期：2004-10-20 文章来源： 互联网
一、产生发展和立法概况
澳大利亚很晚才认识到建立议会专员机构的必要性。因为人们普通认为议会能适当地处理对行政决定的不满。然而，快速发展的官僚机构远远超过了议会监督的能力，议会专员的设立成为不可避免。议会专员不像法院那样确定行政行为是否合法，而主要考虑行政决定及作出决定的方法的质量。
第一部澳大利亚议会专员立法是1971年的西澳大利亚议会特派员法。接着1972年的《南澳大利亚议会专员法》、1973年的《维克多利亚议会专员法》、1974年的《昆士兰议会特派员法》、1974年的《新南威尔士议会专员法》、1976年的澳大利亚联邦《议会专员法》、1978年的《塔斯马尼亚议会专员法》、1980年的《北部地区议会专员法》、1989年的《澳大利亚首都地区议会专员法》等相继出台。这样澳大利亚的州和联邦在20世纪70年代完成了议会专员的立法。2001年《昆士兰议会专员法》代替了1974年的《议会特派员法》。联邦和各州的法律极为类似。
议会专员制度在澳大利亚发展很快，建立议会专员控制决定者这一观念已经从政府部门扩展到准公共部门，也扩展到社会的私人部门，如金融议会专员和保险议会专员。很多大学任命了自己的议会专员。对国防军队和警察等部门，设立特殊的议会专员，有特殊的规定。
二、联邦议会专员制度的内容
（一）组成和任命。议会专员法及根据该法第三十八条制定的议会专员法规，对议会专员及其办公室作了明确规定。（1）议会专员办公室。议会专员法第四条规定了联邦议会专员办公室和三个代理联邦办公室。所以除非有相反情况规定，议会专员指的是联邦议会专员办公室或者三个代理联邦办公室的议会专员。（2）议会专员的资格除了年龄有具体的规定外，未规定其他条件。一个人在超过65岁时，不得被任命或者重新任命为议会专员；也不得在其任期延伸至其达到该年龄时被任命或重新任命。议会专员由执政的政府挑选，被联邦总督正式任命。
（二）议会专员的职能。议会专员的中心职能是处理公众对行政的不满。在他收到公民对政府行政的投诉后，进行调查，发现问题并建议官员纠正问题。在没有得到官员满意回复的情况下，以报告的形式将其报告政府并公开。议会专员受理投诉行政行为有三个实质性要求：该行为属于议会专员的调查范围，包括行为的类型和作出行为的部门或权威机构；议会专员行使其调查的权力；该行为涉及到议会专员可以介入的理由。具体职能包括：（1）解决个人对公共机关提出的投诉；（2）改进政府管理的总体水平；（3）通过个人的投诉和有关变化的建议识别社会的制度性问题；（4）监督外部审查机构决定的执行，包括决定的执行和公共管理中的申请审查决定的执行；（5）监控执行活动和自身决定的制度性影响。
（三）管辖。（1）接受调查的机构。《议会专员法》第五条规定，议会专员有权调查联邦政府和“被规定的权威部门”。除了明确排除的以外，都在议会专员管辖权范围内。“被规定的权威部门”是为了公共目的根据法令而建立的机构或者个人，如澳大利亚邮政局。（2）不接受调查的机构和行为。某些机构被排除在“被规定的权威部门”之外，如议会专员法规定的混合公司和团社，法规特别排除的个人或者机构、准司法机关、法官和国王委员会等。议会专员法第五条规定了不接受调查的机关和行为，有10种情况。如部长采取的行动不在议会专员管辖范围内，因为部长责任制可以提供合适的责任机制。但作为委任的行使部长的法令性权力的部门官员的行为不排除在外。与澳大利亚公共服务部门工作有关的行为被排除在外。排除的理由在于它们的决定可以得到合理性保护审查机构的审查。（3）与管理有关事项的行为。议会专员的管辖权被限制在“与管理有关事项的行为”中。（4）不调查的裁量权。在议会专员有权管辖调查的投诉中，专员可以根据其自由裁量权拒绝调查投诉，包括四种情况：其一，投诉耽搁12个月以上，投诉被认为琐碎、无确实根据或者没有诚实提出等情况下，调查行为不被批准。其二，投诉没有首先提交相关部门或者权威机关处理，议会专员将延期调查，直至向相关部门提出投诉并使该部门有适当的时间加以纠正。其三，部门或者权威部门有合适的内部审查机构，议会专员可以在这些机构处理之后介入。其四，在某些事项属于另一个调查机构管辖权范围内时，议会专员可以不采取调查行为或者移送案件，与某个部门或权威机构商业活动有关的行为可以被相关的产业议会专员有效地处理。
（四）程序。（1）启动。议会专员可以通过三种方法开始调查：议会专员自行主动开始调查，个人或者法人的书面投诉引起调查，议会请求调查。（2）形式。投诉人可以通过电话口头或者本人亲自告知，也可以采用书面形式作出投诉请求。但议会专员可以要求投诉者书面提出。议会专员调查是免费的和非正式的，它有可能被快速和非正式地完成，这是为了适应日益增加的大量的案件的需要。（3）调查。很少采用双方对峙式的听证程序来解决问题。议会专员喜欢优先采用询问和讨论的方式，或者努力调解矛盾。通常有两种程序被议会专员采纳：其一，预先询问。启动事项开始后，议会专员可以向部门或者权威机关的主要官员询问情况以决定该事项是否在其管辖范围内，以及是否进行调查。多数案件采用这种方式解决。其二，正式调查。只有少部分案件采用这种方式。在开始调查前，议会专员必须告诉责任部长和涉及实体问题的主要官员。在正式调查过程中，议会专员不能给投诉者或者其他人提供参与调查的机会。但是在议会专员意欲作出一个报告明示或者暗示对某部门、权威机关或者个人进行批评时，必须给予个人或者该机构作出口头或者书面看法的机会。再者，在形成正式的不利于某个机关的看法之前，部长可以询问议会专员，同其商量讨论。（4）秘密。保密是惟一的对议会专员调查的法令性要求。在调查过程中，秘密条款保护被交流的信息。但是该信息可能被议会专员的最终报告所泄露。（5）权力。在实施调查过程中，议会专员具有广泛的调查权力，可以获得和询问他认为适当的信息和问题。他还有权迫使有关单位和个人提供信息并给出证据，审查发誓的证人，进入和检查联邦房屋。
（五）救济。一方当事人对议会专员的行为或者决定不满意的，可以根据《司法审查法》或者1903年《联邦司法法》的规定寻求司法审查。再者，《议会专员法》规定了特别的条款，联邦法院可以审查“行使或者建议行使的权力，或者履行或建议履行的职责。”如，议会专员拒绝调查一项投诉就可以被联邦法院审查。
三、州议会专员制度的内容
由于各州议会专员法（西澳大利亚为议会特派员法）的内容基本相同，也与联邦议会专员法的规定相类似，大体都规定了议会专员的性质、管辖权、权能、向州最高法院申请的情形、调查行政行为的时间、对投诉的要求、调查前的先行询问、可以拒绝调查的情形、调查程序和完成调查后的权力等内容。限于篇幅，笔者仅以2001年昆士兰议会专员法为例，重点介绍州议会专员完成调查后的权力的内容。
（一）七种情况下的报告。该法第四十九条规定，该条不适用于议会指令的调查，适用于议会专员认为调查与之有关的行政行为。在出现下列七种情况时，议会专员可以提出报告：认为与法律相反；认为不合理、不正义、受压制或者不适当的歧视；同法治或者一个法律或实践相符合，但在特殊情况下，它们可能是不合理、不正义、受到压制或者不适当的歧视；作出行为是为了不适当的目的、不相关的理由，或考虑了不相关的因素；没有给出应当给出的理由；作出的决定建立在完全的或者部分的法律或事实错误的基础上；错误的。
（二）第五十条规定的报告和建议。其一，在下列情况下，议会专员可以向合适的政府机构的主要官员提交报告陈述其认为应当采取的行为，以及该行为的原因，并提出议会专员认为合适的建议：（a）行政行为应当提交给适当的政府机构作进一步的考虑；（b）纠正、减轻或者改变行为效果的行为；（c）同行政行为一致的惯例应当得到改变；（d）作出行政行为所依据的法律被考虑；（e）给出行政行为的原因或者进一步的理由；（f）采取其他任何措施。其二，在调查过程中或者之后，议会专员认为有证据表明政府机构的官员违反其职责要求或存在不良行为时，可以采取下列措施：（a）必须向政府机构的主要官员报告违反职责或者不良的行为；（b）如果议会专员认为在其情况下适当的话，可以发送一个报告副本给政府机构的责任部长，政府机构是地方政府时，送给地方政府的主持人、镇长或者主任。其三，如果第二款的情形不能适用，议会专员可以将报告的副本送给责任部长。其四，如果政府机构是地方政府，主要官员必须将报告的副本和建议送给地方政府的所有成员。
（三）报告的追踪。该法第五十一条规定了四方面的内容。其一，本条适用于议会专员根据第五十条规定给政府机构主要官员送达建议报告后的情形。其二，议会专员可以要求政府机构的主要官员在指定的期限内通报下列事项：（a）落实议会专员提出的或者被建议采取的措施要求的情况；（b）如果没有采取措施，或者只采取了某些措施来落实议会专员的建议要求，应当给出没有采取所有必要措施的原因。其三，在下列情况下，议会专员可以给州长一份报告和政府机构主要官员的评论：（a）在议会专员看来，在将报告提交政府机构主要官员后似乎没有在合理的期限内采取其认为适当的措施；（b）在该期限内，议会专员考虑了主要官员提出的评论；（c）议会专员认为其适当。其四，如果议会专员给州长一份报告（原件报告）和一本评论，议会专员也可以给议会议长另一份报告并列入议会日程，在议会专员认为适当的情况下，内容涉及原来的报告和评论。
（四）报告履行职责。该法第五十二条规定，议会专员主动给议会大会的报告，如果议会专员认为合适的话，他可以在任何时间提交给议长列入会议议程，报告其履行职责的事项。
（五）必须报告的职责。该法第五十三条规定，如果议会专员调查了议会指令其进行的对行政行为的调查，就必须将调查报告提交议长列入议会大会日程表。
（六）报告的出版。该法第五十四条规定，议长可以根据议会专员的书面请求，为了公共利益或者任何政府机构、组织或者个人的利益而批准议会专员出版下列资料：（a）通常与议会专员履行职责有关的报告；（b）与议会专员调查的具体案件有关的报告。
（七）通知投诉人。该法第五十七条规定，如果议会专员因为投诉人的投诉而对行政行为开始调查的，议会专员必须以其认为适当的方式尽快告诉投诉人调查结果。
四、澳大利亚议会专员制度对我国的启发
笔者认为，以下几点值得我们借鉴。第一，将议会监督工作的重点放在监督行政机关上，对司法机关则注意维护其独立。借鉴其经验，建立人大专员制度加强对行政机关官员的监督，保护公民的合法权利十分必要。第二，立法之严密值得我们学习。议会监督专员制度本身比较完备，对监督专员的约束力较强，防止了议会专员滥用职权。第三，加强救济。尽管议会专员的监督不具有强制性，其监督不是最高最后阶段，但其监督同样要接受司法监督，这表明议会专员的监督工作同样要服从司法救济是维护人权最后手段的现代法治原则。如果能借鉴这些有益的经验，我国的人大监督工作必将能更好地发挥作用。
