略论政府承认的性质——兼评相互承认理论
发布日期：2003-11-15 文章来源： 互联网
承认问题是国际法上一个古老而又常新的问题，论述虽丰，却很少有为普遍接受的。政府承认作为其中重要的一个方面，长期以来在各国的外交实践中一直占有一席之地。但是，无论是各国的政府当局还是国际法学者，还远未能在有关的一些基本问题上达成一致。中华人民共和国政府成立以后，适应外交形势的需要，在政府承认方面提出了一系列新理论，其中之一就是相互承认理论。
按照相互承认理论，一个既存政府在对新政府作出承认时，新政府也同时承认既存政府，双方互为承认者和被承认者。同时，双方的承认互为前提条件，任何一方的不承认必然导致另一方的不承认。
相互承认理论的提出，突破了传统国际法理论中关于政府承认的观点，非常现实地支持了中华人民共和国政府的外交实践，在一些中国学者笔下被认为是中华人民共和国对承认法的贡献。
从相互承认理论中能够得出这样的结论，即既存政府反过来被新政府所承认，不但是可能的，而且是必要的，否则将对国家主权平等这一国际法基本原则构成挑战。然而，除了苏联和中华人民共和国政府的承认实践以外，我们难以找到支持相互承认理论的广泛的国际实践。而且，不论是苏联政府还是中华人民共和国政府，对相互承认的运用都有一个显著的共同特点，那就是同时伴随着建立外交关系的宣告。这就不免使人怀疑所谓“相互承认”其实是“相互建交”的另一种说法。
无疑，相互承认理论给国际法学说带来了一定程度上的困惑。消除这一困惑的关键，首先在于明确政府承认的一些基本理论问题，并在此基础上对相互承认的理论和实践进行客观的评价。本文将围绕上述问题，密切结合中华人民共和国政府的承认实践，从不同的角度进行探讨。
一、关于政府承认
（一）从概念上看，政府承认是一种主要由既存政府肯定新政府地位的行为。
承认是国际法领域中颇难定义的概念之一，因为它往往被各国政府用作外交政策的工具，来表示对国际关系新情况的同意与否，而且没有明确清晰的习惯法规则来对其详加阐述，法律观点上的分歧非常大。多数学者的著作中均将其仅作现象描述甚至略过不提，只有少数著作进行过这方面的尝试，至于给政府承认下定义的就更少了。
政府承认一般来说发生在某一新政府以破坏国内法律秩序的方式掌握政权的情况下，如内战、革命或政变。
也就是说，政府承认所针对的对象是新政府，这在绝大多数国际法著作和外交实践中都是被不假思索地作为公理来对待的。中华人民共和国政府承认外国政府的情况也多数如此。
例外的一种情况是对长期未被承认的政府的承认，最典型的例子就是对中华人民共和国政府的承认。中华人民共和国政府自1949年成立至1971年恢复在联合国的合法席位，二十余年中得到了世界上相当多国家政府的承认，1971年以后更是得到世界上绝大多数国家政府的承认。然而，外来势力的干涉造成前中华民国政府残余在台湾地区得以保存的局面，仍然有个别国家无视事实而承认已在国际法上不复存在的“中华民国政府”，这就使得承认中华人民共和国政府的问题在它建立四十多年之后仍未消失。在极少数例子中，出于政治上或尊严上的考虑，有的新政府也提出对既存政府的承认问题。
这种特殊的外交实践被中国的一些学者用作相互承认理论的实证依据，认为新政府同样也可以承认既存政府。但是从一般的国际法著作来看，大多数学者均倾向于认为承认是既存政府针对新政府作出的单方面行为（这从他们给承认所下的定义中可以得到证实），相互承认的概念并未得到广泛赞同。
（二）从性质上看，政府承认是一种深受政治动机影响的法律行为。
在承认究竟是政治行为还是法律行为的问题上，国际法学者们之间存在着分歧，有些学者认为承认纯粹是一种政治行为，更多的则肯定承认是一种包含政治因素的法律行为。
对于法律行为的含义其实有两种理解，一种仅指承认的效果是法律性的，另一种则认为承认的给予及效果都是法律性的。在这两种不同的情况下，对政治因素的说明也是不同的。如果将法律行为理解为“承认的效果是法律性的”，政治因素就是指承认的给予是政治性的，可由各国根据政治考虑自由决定，只有给予承认之后才产生法律效力；相反，如果将法律行为理解为“承认的给予及效果都是法律性的”，政治因素仅指在给予承认的时候对其法律条件的应用是政治性的，各国无权决定承认的法律条件和法律效果。但是无论怎样，承认行为是永远不可能脱离政治考虑的。
一般来说承认不是义务，但也不是完全不接受国际法约束的政治行为。那种认为只有将承认作为义务才能体现其法律性质的观点是片面的。一旦具备了政府的要素，一个政府就有权代表其国家开展对外交往活动，它的基本权利也就是其所代表的国家在国际法上应有的权利。其他国家可以不承认该政府，但必须尊重这些权利，不能因为政府未被承认而否认国家的这些权利。不承认政府可能是合乎政治考虑的，但否认国家的权利则是违反国际法的。从这个意义上来说，既存政府对新政府是负有义务的，只不过不是承认本身，而是在对它的关系上必须遵守国际法。
这就是承认的法律性的表现。
尽管承认就其本质而言是一项法律行为，但政治影响在承认决策中所起的作用也是显而易见的。正因为如此，不同国家甚至同一国家在不同时期的承认政策可能完全不同。
有效统治原则是政府承认中为各国所一般接受的原则，但究竟什么样的政权才称得上是达到有效统治的政府，不同情况下各国的自行判断差别可能会很大，这里面政治考虑所起到的作用就会显得举足轻重。
彼得森（M.J.Peterson）从国际体系的角度详细探讨了政府承认中的政治影响，归纳为两类情形：一类是表达观点，即用承认来表示对新政府的友好或敌意；另一类是影响行为，即用承认来换取新政府某一行为或对未来政策的承诺。
在前一类情形中，如果既存政府的目的是支持新政府，往往就会迅速承认，如苏联1949年10月2日对中华人民共和国政府的承认；相反，如果既存政府的目的是反对新政府，一般则会导致拖延承认，甚至继续承认原先的政府，如美国在承认中华人民共和国政府问题上的态度。
后一类的情形就是所谓的“附条件的承认”，这些条件大多是与新政府的有效统治无关的。在承认中华人民共和国政府的例子中，这样的行为理所当然地遭到了被承认者的坚决反对。
（三）从效果上看，政府承认是一种宣告性的行为。
正统主义和事实主义是政府承认理论上相互对立的两种主要观点，表现在政府承认的效果方面，就是构成性和宣告性的分歧。正统主义认为一个新政府只有通过他国的承认才能在国际上代表其国家，该政府的权利和义务有赖于承认，而承认与否的决定性因素是该政府相对于原法律制度来说是否合法；事实主义主张承认仅仅是宣告一个新政府在事实上的存在，而不为其创设任何权利和义务，决定承认的唯一标准就是该政府的有效统治。两种理论对承认效果的观点是截然不同的。正统主义将判断新政府的必要条件是否已经满足的权力交给承认国，由其根据国际法自行决定，使得承认国有权进一步确认新政府的合法性。在这种情况下，承认将对新政府的资格产生实质性的影响，新政府只有经过承认才能在国际法上存在。事实主义则是预先假定新政府的必要条件已经满足，承认国所要做的仅仅是对其合法性加以宣告，但承认与否并不对新政府的资格产生实质性的影响，新政府也并非只有经过承认才能在国际法上存在。
现代国际法所广泛接受的是事实主义理论，这与现代国际法中的主权、平等和不干涉内政原则是一致的。一国政府的变更，不论采取何种形式，都是该国的内部事务，外国无权对这种变更的合法性作出判断，否则便是对别国内政的干涉和对主权平等原则的破坏。中华人民共和国政府是和平共处五项原则的倡导者，主权平等和不干涉内政是它对外交往的一贯方针，因而中华人民共和国政府所支持的是事实主义，在其实践中从未发生过以新政府的产生不合对方国家国内法为由而拒绝承认的事例。
根据普遍接受的事实主义观点，承认并不对政府的资格产生实质性的影响。一个政权作为一个主权国家的政府存在这一客观事实，无论是在其国内还是国际上，均不因其他国家政府的承认或不承认而有所变化。符合政府所应具备的必要条件的政权，即使世界上大多数国家政府都不承认其政府地位，也仍然是一个政府，其权力在本国领土上有效，在国际法上有资格代表本国从事国家行为，只不过该国的国际行为能力会在事实上受到限制，权利义务在国际上的行使可能不得不推迟到政府被承认以后。相反，一个事实上已经丧失政府地位的政权，即使仍然被许多出于政治考虑无视这种变化的国家政府所承认，也无权在国际法上代表本国，其盗用国家名义所从事的行为在法律上终究是无效的。中华人民共和国政府于1949年10月1日成立后，就取代前中华民国政府而成为中国的唯一合法政府。虽然从那时起一直到1971年恢复中国在联合国的合法席位，世界上相当多的国家特别是少数有重要影响的国家拒绝承认这一事实，但这并不妨碍中华人民共和国政府在法律上和事实上代表中国从事外交活动。
尽管退踞台湾的前中华民国政府残余继续以“中华民国”名义占据中国在联合国的代表席位，非法代表中国签订旧金山对日和约、退出国际民航组织和关贸总协定，但这些行为在国际法上都是无效的。
中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府的资格，并不因其他国家的承认与否而有所改变。?与此同时，既存政府也没有承认新政府的义务。一个新政府掌握政权后，尽管它已经在法律上符合了作为政府所必须具备的条件，但其它国家如果不准备与它发生政治联系的话，就没有义务对新政府存在这一事实作出宣告。正如我们前面提到过的，作出这样的宣告是把政治因素应用于法律行为的过程，而不作出这样的宣告也不会动摇新政府在国际法上的地位。因此，宣告或不宣告新政府存在的事实，也就是说承认或不承认新政府，是由每个国家自行决定的外交政策领域的事项。但这种自由有一个必要的前提，就是不能违反国际法，不能以在国际法上丧失依据的理由来对抗新政府存在的客观事实。在美国承认中华人民共和国政府的例子中，美国政府出于政治考虑可以不承认中华人民共和国政府，但它不能继续视在国际法上已不复存在的“中华民国政府”为中国的合法代表，不能侵害中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府所享有的权利（如在中国已参加的国际组织中享有席位的权利），否则就超越了单纯外交政策的范畴而构成国际法上的侵权，应承担由此引起的国家责任。?（四）从形式上看，政府承认是可以采用多种方式的行为。
政府承认的形式最常见的是分为明示承认和默示承认。明示承认是通过一种明确表示承认意思的正式通告或宣言来实现的，默示承认则是通过一些虽然未明确提到承认但却无可置疑地表示承认意思的行为来实现的。
国家实践表明，当对立的政权争执不下，各自声称是某个国家的合法政府时，可以通过声明的形式明示承认。中华人民共和国政府成立以后，历史原因造成了已被推翻的旧政权在国际社会中争夺中国合法政府地位的局面，加之新中国政府对民族解放运动的坚定支持，使得明示承认在新中国外交实践中尤其占有重要地位。相反，英国等国家则更多地采用默示承认的方式。这种方式表明了一种政策，即不是明确地承认一个新政府，而是通过正常的政府间行为来表明被承认方有资格被作为合法政府来对待。?由于承认涉及到意思表示的问题，并且会引起重要的法律后果，因此应当特别注意，即使是构成两国间有限度交往的行为，如果不能必然表现出承认的意思，也不能视为默示承认。
例如，与一个未经承认的政府共同参加国际会议或国际组织、缔结多边或双边协定，并不意味着对该政府的默示承认；外交代表的暂时留任和某种情况下领事的留任，并不等于默示承认；与未被承认的政府的来往（包括直接谈判、尚达不到外交性质的代表处的建立甚至高级官员的互访）也不等于默示承认。《奥本海国际法》认为只有下列情况才可以认为构成默示承认：“（甲）缔结一个广泛规定两国之间关系的双边条约，如通商航行条约；
（乙）正式建立外交关系；（丙）发给领事证书（可能构成默示承认）；……“?
二、关于相互承认理论
（一）国际法上存在单方面的法律行为
相互承认理论的最有力之处在于认为它符合国家主权平等原则，避免了一国承认而另一国被承认所可能带来的两国地位的不平等。其实，国家主权平等原则并不是说任何国家在任何事项上都具有同样的权利和同等的地位。正如国内法上有单方面法律行为一样，国际法上也有国家的单方面法律行为，这是国家所享有的权利在实际行使过程中受到法律上和事实上限制的结果，并非对国家主权平等原则的背离。
关于国际法上单方面行为的法律效力，国际法院1974年在核试验案的判决中作了如下论述：“以单方面行为作出的关于法律或事实情势的宣告，可以产生法律义务的效果，这一点得到了广泛承认。这种宣告可能而且经常是很特殊的。当做出这一宣告的国家意图是使其按照内容产生拘束力时，该意图就赋予这种宣告以法律行为的性质，该国家因此在法律上被要求从事与该宣告相一致的行为。这种行为一旦公开做出并且具有约束的意图，即使不是在国际谈判的场合做出的，也具有约束力。在这种情况下，该宣告发生效力并不要求任何对宣告的交换条件或随之而来的接受，甚至不要求来自其它国家的回答或反应，因为这样一项要求将不符合国家据以做出声明的法律行为的严格单方面性质。”
承认就是这样一种具有法律约束力的单方面行为。可以说任何国家政府都有承认其他国家政府或被其他国家政府承认的权利，但这一权利的行使必须针对的是在实质上和程序上符合国际法的对象。新政府承认一个在事实上久已存在并在国际法上得到公认的国家政府，是同普遍接受的国际法承认制度背道而驰的，在程序上不符合国际法。
（二）国际法体系中存在一定的先后次序
相互承认理论的支持者们提出的另一个问题是，如果承认不是相互的，而仅仅是既存国家政府对新国家政府的单方面承认，那么究竟什么样的国家政府才有资格称为既存国家政府，而最早的一批根本不需要被承认的既存国家政府是怎样出现在国际法上的？对此比较合理的解释似乎是，确实有些国家政府是可以不必被承认的。
国际法是由国家创立的，而不是相反。在承认规则产生的时候，必定已经先有一部分国家拥有国际法上的地位了。正如国际组织的创始会员国从来不会被后加入组织的国家怀疑它当初的创始资格一样，被承认的国家政府也不应对国际上久已存在的国家政府的国际法律地位提出疑问，充其量只能以不建交的方式否认其在被承认国国内法上的法律地位。
作为新中国发展对外政治外交关系的指导思想，中国领导人毛泽东曾经在1949年3月的中共中央全会报告中指出：“我们是愿意按照平等原则同一切国家建立外交关系的，但是从来敌视中国人民的帝国主义，决不能很快地就以平等的态度对待我们，只要一天它们不改变敌视的态度，我们就一天不给帝国主义国家在中国以合法的地位。”
周恩来总理将此进一步具体概括为：“凡是没有承认我们的国家，我们一概不承认它们的大使馆、领事馆和外交官的地位”。
从这里可以看出，中国的外交实践从一开始就并不涉及对方国家政府的资格问题，所关心的只是它们在中国的法律地位，而这应该是通过建交来解决的。
至于何谓“国际上久已存在”，或者说一个新国家政府成立多长时间以后才可以认为是既存的国家政府，这是一个事实而不是理论问题，难以用时间或给予它承认的国家数目来进行衡量。
一位支持这种观点的学者指出，在一个新国家已经被许多国家承认之后，承认的效果可以假定推展到一切其他国家，除非事实表明这些国家不肯承认它。
同样的理论也可以适用于政府承认。我们可以认为，如果一个政府已经被许多有普遍性和代表性的既存政府所明示或默示承认，并且在反复的国际实践中一直被视为其国家的合法代表，那么该政府也就是一个既存政府了。?（三）肯定承认的单方面性质有助于从政治和法律效果上支持事实主义理论。
相互承认理论的支持者们还提出一项论据，就是相互承认有力地证明了承认的事实主义理论。相互承认固然是证明承认之前双方就客观存在的一条途径，但并非是舍此无他的唯一途径。单方面承认一样可以证明被承认者在被承认之前的客观存在，因为不承认并不能否定被承认者的国际法地位这一原则早已得到普遍接受，并成为事实主义的重要特征。既然单方面承认和相互承认在支持事实主义方面所起到的作用并无差别，那么事实主义就不足以成为支持相互承认的理论基础。?相互承认理论据称在政治上和法律上都有显著的效果。一位支持相互承认理论的中国作者于宁写道：“从政治角度看，相互性承认对那些企图利用承认制度对新国家或新政府进行讹诈的国家是一个有力回击，使得它们孤立新国家或新政府的阴谋难以得逞；从法律角度看，相互性承认迫使那些企图玩弄承认手段的国家，不得不认真考虑一下，由于拒不承认新国家或新政府而导致对方对它们的不承认，并由此而产生的法律后果，这对保障新国家或新政府合法权益具有重大的现实意义。”
其实，在事实主义理论的指导下，单方面承认在政治上和法律上的效果可能会更好。
在政治上，只要坚持事实主义理论，就足以消除一些国家对单方面承认可能表现出承认国恩赐或侮辱的忧虑，因为承认或不承认不会对被承认者的存在事实产生影响，所反映出的无非是承认国对这种事实的认识程度。即使承认国出于政治考虑采取了与事实相背的行为，给被承认者带来恩赐或侮辱之感，那也并非是由承认的单方或相互决定的。单方面承认理论下虽然被承认者不能以不承认对方来反击对方的不承认，但可以有其他的补救措施（不建交便是一种）来使不承认自己的国家付出相应的代价。
在法律上，单方面承认并不意味着承认国一方面可以自行选择是否给予被承认者在本国国内的合法地位，另一方面却毫无疑问地在被承认者国内拥有合法地位。一般来说，未被承认的政府在承认国内是没有合法地位的，但承认国政府在被承认政府的国内是否拥有合法地位的问题，在单方面承认的概念下显然不属于承认制度所涉及的内容，而是要由外交关系法来进行调整。如果既存政府不肯承认新政府，两国之间的外交关系自然无从建立，既存政府也就根本不可能根据外交关系而在新政府国内享有合法地位。既存政府不承认新政府本来就意味着不承认新政府的国内法律制度，自然也就没有理由抱怨本国利益不能受新政府的国内法保护，新政府也不会为此承担国际责任。这样一来，既存政府就必须事先对不承认的法律后果作出评估。
（四）相互承认理论的实质是混淆了建交与承认的关系。?相互承认的情况在国际实践中确实存在，但这并不等于说相互性本来就是承认所必备的方面，这是因为对“相互承认”这个概念的理解角度不同。前面提到的一些相互承认的例子，大多是从形式意义上来理解的，即双方都可以承认对方，每一方的承认一经作出便发生承认的效力，而无须对方的同意。这里的承认应当是符合单方面承认概念的，即被承认者或者是新政府，或者虽然已不是新政府，但自从作为新政府出现以来就一直未被现在的承认者所承认。
至于相互承认理论，则是从实质意义上来理解的，即双方都必须承认对方才能构成一个完整的承认，也就是说承认须双方合意才能产生效力，就象建立外交关系一样。这种理解实际上等于是把承认与建交混同起来，或者说是把承认作为一种报复的政治武器来使用。正如于宁在论文中论述的那样：“适用相互性承认的范围是有限的、特定的，它只适用于那些过去曾敌视或拒不承认中华人民共和国或与台湾国民党当局保有官方关系的国家。那些与我国友好的国家，那些曾遭受殖民主义奴役、其后羸得独立的国家，则不存在这个问题。”
这说明即使是在支持相互承认理论的中国作者中间，也有并不将其视为普遍适用者。
类似后一种理解的观点很早就遭到了批评。陈体强早年在反驳构成说理论时曾指出，按照构成说所谓的承认创设国家法律人格的说法，这种人格只有在承认行为完成后才能存在，这就等于把承认变成了一种相互行为或一种协议性质的行为，无法解释一个没有法律存在的实体如何能从事一种建立在预先假定其人格存在基础上的行为。
作为替代，劳特派特认为承认是承认国的单方面行为。针对所谓单方面授予国际人格违反国家主权和平等原则的指责，劳特派特认为主权和平等原则只是在既存国家之间适用的，而承认并不给新国家打下永远从属的烙印，因为承认一旦作出，就创立一项与其他任何国际义务一样的义务，其约束力来自国际法而不是有关国家的意愿。针对承认即使作为单方面行为也需一个已在法律上存在的实体的观点，他把承认行为解释为国际法律体系透过既存国家涵盖国际社会新组成部分的行为。
因此，既然承认的作用在于确认和接受一定的事实状态，它就只能是一种单方行为，而这正是宣告说所赞同的。因此，单方面行为理论虽然与构成说不一致，却与宣告说相一致。
以上分析同样适用于政府承认的理论中。
（五）“逆条件”承认中的条件并非为承认而设定的条件。
作为相互承认理论的分支和延伸，我国有的学者还提出一种“逆条件”承认理论，认为是中华人民共和国对有关承认的国际法的贡献。
这种观点认为，中国不仅拒绝接受其他国家作为承认代价而提出的条件，甚至反过来规定出自己的有关承认的条件。任何对中华人民共和国政府的承认，如果不满足这些条件，就是不完全的承认，如同英国、荷兰、美国等最初与中国的关系那样。但正如这种观点本身即已承认的，中华人民共和国政府所提出的“条件”并不是真正严格意义上的条件，而仅是承认的必然结果。因此，“逆条件”承认仍然是混淆了承认与建交的区别。
承认在性质上属于一种单方面行为，而国际法院在核试验案中认为并非所有的单方面行为都产生义务，除非作出这一行为的国家有受该行为约束的意图，并通过对该行为的解释明确下来。
诚然，一个国家一旦承认另一实体为新政府，就表明它已认为该实体具备了作为政府与自己交往的资格，但不能因此要求承认国立即完全按照被承认实体的这种资格与其进行交往，同该实体建立完全相当于政府之间的联系（其最高形式即建立外交关系）。各国政府可以自行为它们之间的这种联系规定应当满足的先决条件，但无论这些条件满足与否，都不应该影响一个国家对另一国家新政府资格的认定，因为没有这种认定就根本谈不上随后的任何联系。从逻辑上讲，一个处于被认定地位的政府是不宜为别国对自己的单方面认定规定条件的。如果它的目的是要在这种认定的基础上与别国建立联系，那么这时候所规定的条件就是联系的条件而不是认定的条件，即建交的条件而不是承认的条件。中国政府提出的“条件”确实是承认的必然结果，同时又是建交的先决条件，它是由承认通向建交的必经桥梁。因此，承认中华人民共和国政府，就意味着排除对任何其他自命为中国政府的实体进行承认的可能性，意味着必须与这样的实体断绝建立在承认基础上的官方关系，并在一切国际场合（包括国际组织在内）尊重中华人民共和国政府的地位。不符合这一条件的承认仍然具有承认的性质，只要它是由承认国以承认的形式作出的，哪怕在实际上对承认的完整性有所减损，也并不因此影响承认本身的构成，只不过不能导致建交的结果而已。
三、结论?
通过总结有关政府承认的主要理论观点，特别是结合对相互承认理论的批判性分析，一个最主要的结论就是：承认就其性质而言是一种单方面行为。?承认是一种主要由既存政府肯定新政府地位的单方面行为，这一点得到了大多数国际法理论和实践的支持。个别新政府或者长期互不承认的既存政府之间的相互承认是一种特殊情况，并不能改变承认本身的性质。相反，这样的相互承认可以说是由两个彼此相对的单方面承认行为构成的，缺少任何一个都不会影响另一个的承认性质。?承认是一种深受政治动机影响的法律性的单方面行为。既存政府在承认新政府的时候，应当遵循一定的客观法律标准，即有效统治原则。一个新政府只要在其国内有效地行使权力，在国际上有能力履行国际义务，就有资格获得其他国家的承认。另一方面，既存政府在单方面决定给予承认的时候，往往包含有很强的政治动机，并因此影响到对新政府是否符合法律标准的判断。?承认是具有宣告性效果的单方面行为。对于事实上存在的新政府来说，其他国家承认与否都不影响其在国际法上的地位。而对于事实上不存在的“政府”来说，给予承认则是违反国际法的。与此同时，既存政府也没有义务承认事实上存在的新政府。?承认是可以采用不同形式的单方面行为。既存政府给予新政府的承认既可以是明示的，也可以是默示的。相互承认并非是一种独创的承认形式，虽然在国际实践中确有这种情况存在，但这仅仅是单方面承认在特定背景下的特殊表现，并不具有理论上的普遍意义。?单方面承认就象一把双刃剑，有可能同时给承认者和被承认者造成困境，原因就在于其中不可避免的政治考虑。历史上因为政治原因而拒绝给予承认的例子不胜枚举，中华人民共和国政府成立以来的遭遇只是其中比较突出的一个。虽然承认的宣告性效果能够在一定程度上抵消单方面承认的消极影响，但是国际法学界并未就此止步。像中国这样深受承认的政治性运用之害的国家表现得尤为积极。?为了解决单方面承认所带来的不便，国际法学界推出了一些新理论和新实践，其中包括从被承认者角度创造的相互承认理论。
这一理论试图在保留承认形式的前提下扩大其内涵，落脚点在于尽可能减少单方面承认在国际法实践中的消极影响。然而，由于相互承认理论把建交的内容夹杂于承认的形式中，使承认形似而神非，因而在国际实践中应者寥寥。尽管如此，相互承认理论在国际法界一向未予足够重视的承认领域进行了十分有益的探索，对国际法的理论发展的贡献是非常积极的。
在肯定政府承认行为的单方面性质的同时，我们也看到现实中政治因素的影响，但这是国际法作为一个整体所不能避免的问题，并非简单取消或根本改变承认制度就可以解决。人们有理由相信，只要能够受到国际法的有效约束，政府承认就仍然会在国际社会中继续发挥其不可替代的作用。
