反腐倡廉法制化若干问题研究
发布日期：2004-02-05 文章来源： 互联网
一、加强反腐败立法工作
将反腐败斗争纳入法制轨道，首先就是要有法可依。反腐方面的法律还不多，特别是缺少一部关于反腐倡廉的基础性法律、法规。社会主义市场经济的发展，要求加强反腐的立法，并对已有的法制进行修改。结合当前和今后反腐的实际工作，应该加强以下几方面的立法工作。
（一）防范性法律
1.国家公务员法
《国家公务员暂行条例》自1993年10月1日起施行以来，已经十年了，对于加强国家公务人员?当然也包括党务工作者?的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效率，起到了积极的作用。但从实践来看，《国家公务员暂行条例》中的一些精神并没有得到认真的贯彻执行，有必要在《暂行条例》实施的基础上，认真总结经验教训，对《暂行条例》进行修改和完善，制定《国家公务员法》，以法律的形式对公务员的有关问题进行规定，以法制来保证国家机关工作人员廉政和勤政。
2.财产收入申报法
财产收入申报法是国家公职人员依法对其拥有的财产的状况，包括财产的数量、来源等情况，在规定的时间内，向指定的监督机关递交书面报告，以接受审查和监督的制度。世界上许多国家的地区已经实行这一制度。
《财产收入申报法》应包括如下几方面的内容：1）公职人员定期向廉政部门申报自己及家庭主要成员拥有的及新获得的财产；2）查核国家公职人员财产的机构和职权；3）拒不申报或者弄虚作假者的法律责任；4）对公职人员任职前和离任后的审计；5）拒不申报或者弄虚作假者的法律责任；6）公务人员财产实行票据制度和真名制度，即国家公职人员每人都应有一个帐号，终生不变；国家公职人员的各种收入都通过银行纳入帐号，不给现金；在储蓄、支出等都应使用与本人身份证相同的名字。从而增加国家工作人员财产的透明度，将国家公职人员的财产置于法律的监督之下。
制定《财产收申报法》的步骤。从我国的政治、经济、文化背景和国家工作人员队伍的实际状况出发，制定具有中国特色社会主义的《财产收入申报法》应当循序渐进，分步骤实施。在财产申报范围方面，首先要求担负一定职务特别是县处级以上领导干部申报财产。在此基础上，申报对象的范围再扩大到一般国家工作人员，特别是党政机关、司法机关、行政执法机关、经济管理部门的工作人员。国有企业特别是大中型国有企业中由行政机关任命、聘任、委派的负责人，也应列为申报对象。在申报内容方面，由于情况比较复杂，要一次申报所有的财产，难度比较大。可通过先申报现阶段的个人收入情况和财产现状，通过积累经验，再进行全方位的财产申报。目前，在党政干部中实施的收入申报制度正是如此。在财产申报制度的建立形式方面，可先采取制定政策规定的形式，以党纪、政纪保证制度的实施。在总结政策规定执行情况的基础上，再通过国家立法的形式使其法制化，增强其约束力，为便于分步骤实施，也可以先制定“收入申报规定”，尽早执行。
（二）惩戒性法律
贪污罪和贿赂罪在刑法中有专门规定。随着形势的发展和反腐败斗争的深入，原来有关惩治贪污罪和贿赂罪的有关规定已不完全适应打击犯罪的需要。有必要将贪污罪和贿赂罪从《刑法》中分离出来，设立专门法律，制定《反贪污贿赂法》，以加大打击贪污贿赂犯罪的力度。目前，全国人大已将制定《反贪污贿赂法》列入了重要的议事日程。建议新制定的《反贪污贿赂法》中应在以下方面对贪污罪和贿赂罪进行修改完善：
第一，增加刑罚中剥夺政治权利的范围。贪污贿赂严重者，特别是判刑以上的，一律附加剥夺政治权利，从而使贪污贿赂者不再有利用职权谋取私利的机会，这对遏制贪污贿赂有着特殊的意义。
第二，加重经济上的处罚。由于贿赂是一种贪财图利的行为，可以考虑对贿赂者进行经济处罚，不仅对接受贿赂的人处以罚金，还要对共同享有贿赂者根据情节轻重处以罚金。这种罚金不包括法律规定的没收财产。
第三，为了准确、及时、严厉打击贿赂犯罪活动，惩治贿赂罪要从实际出发，对行贿赂和受贿罪要区别对待。对于为了获取非法利益而行贿的则要重处，对于受贿特别是索贿的要从重处理。
（三）监督性法律
1.公民举报法
举报工作是反腐败斗争的重要环节，据纪检监察机关统计，80％左右的案件线索来源于群众的举报。但是举报工作多年来处于一种尴尬状况。一是群众的举报量往往随着反腐败和廉政建设的“大气候”而上升或下降，处于起伏不定的状态；二是虽然纪检监察、检察等部门都有举报中心或信访部门，并制定了有关举报规定，但是不统一、不完整；三是没有强有力的保护举报人的措施和奖励举报有功人员的办法。深入开展反腐败斗争，必须通过立法形式建立健全举报制度，从而不断推动举报工作。设立公民举报法的重要意义：一是通过立法确立公民举报制度在我国政治制度中的重要地位，保证人民民主权利的行使。二是可以通过立法规范公民举报的法律关系，使公民举报的广泛性、社会性与法律的公正性、强制性相结合，以加大监督力度。三是通过立法，从程序法上规范举报中心和信访部门的工作，使公民举报按照法律规范得到及时处理；同时，将信访部门处理举报工作置于公众和社会的监督之下，克服工作中的随意性和互相推诿的情况，保证举报人和被举报人的合法权益。
《公民举报法》应包括以下几个方面的内容。1）受理举报的制度。主要包括受理机关及其职责、受理公民举报的原则、受理程序和方法、举报人与被举报人的权利与义务等。通过规范办理举报的程序，使公民按一定的程序和方法对违法违纪行为进行检举控告，同时保证被举报人依法享有说明情况和申诉的权利。2）对举报人的保护、对举报有功者的奖励及对打击报复举报人行为的惩治等制度。通过建立健全保密制度、回避制度、检查与反馈制度、奖励制度以及惩处制度等，对公民提出申诉、控告、检举进行法律保护，依法惩处对举报人进行打击报复的行为。3）追究诬告者的责任制度及举报失实等的认定制度。4）对话反馈制度。这是受理群众举报工作的延伸，也是收集信息、了解民意、接受监督、处理矛盾、稳定社会的一种手段。主要包括接待来访、回告举报人、社会调查、民意测验、综合反映等内容。5）要从法律的角度对匿名信进行肯定并制定有关处理制度。往往在经济工作遇到困难或高速发展的起步阶段，总有人包括一些身居高位的党员领导干部全盘否定匿名信，提出“对匿名信一律不查”。有些报刊表表文章，对匿名信进行指责，认为匿名信多是为了达到攻讦、恐吓、欺骗等目的而写的。这是十分错误的。产生匿名信的原因是多方面的，多数是由于民主作风缺乏，法制不健全。民主生活不足，党内生活不正常，批评与自我批评展不开，对一些人的不正当行为有意见，没有适当场合提出来，署名揭发又怕遭到打击报复，所以才隐匿了真实姓名。反腐的实践证明，匿名信和署名信反映问题的可靠性基本相同，内容属实、基本属实、部分属实情况的在70％以上，不实的是少数，真正属于诬告的是极少数。因此，制定公民举报法，必须从法律上对匿名信进行肯定。对匿名信的处理也要具体问题具体分析。对反映情况不明或道听途说的匿名信一般不予过问；对反映一般问题，情节轻微的，可要求被反映人向组织说明情况；揭发有重要内容的匿名信，且有一定证据、可信度较高的，先要初步核实情况，属实的要查处，揭发不实的要予以澄清；对那些内容反动，恶毒攻击谩骂的匿名信，也要按要有关规定严肃处理。
2.制定《中国共产党监督条例》
党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》明确要求制定党内监督条例，从而把加强监督的任务郑重地提到了全党同志面前。党内监督的实质是党从人民利益出发，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。目前，中央纪委已把制定党内监督条例作为一项重要工作计划，组建起草小组开始这项工作。我们认为，应于近两年制定《中国共产党党内监督条例》。
3.其他监督法规
根据建立社会主义市场经济体制的需要，必须建立健全监督制约机制，制定各种监督性法规。当前重点要抓紧制定《行政监督法》、《人大监督法》、《人民代表监督法》、《新闻监督法》等一系列法规。
（四）加强反腐立法要注意的几个问题
1.反腐立法要有全面系统的考虑
要认真总结建国以来特别是近年来反腐的经验教训，反腐立法要从规范行为入手，增强监督制约，加大惩治力度。要考虑进行系统立法，特别是要对党政机关的行为进行系统规范，不要“头痛医头，脚痛医脚”。要找准根源，对症下药。其次，立法要循序渐进，从易到难，量力而行，切忌贪大求全。第三，制定反腐方面的法律更要注意其针对性、权威性、可操作性、有效性，要明确具体。
2.反腐立法要以地方立法为先导，中央地方立法并行
反腐是一项长期、艰苦和复杂的系统工作，有些方面马上进行全国性立法条件一时还不具备，要满足反腐的需要，首先要加强地方立法。在不与宪法和其他法律法规相矛盾时，地方可以根据本地反腐的实际情况，针对一些突出的亟需解决的问题，加强立法。其次，在全国立法条件成熟的时候，中央根据各地先行立法的原则，在各地立法的基础上进行补充、修改和完善，制定出适合全国范围内反腐的法律法规。只要地方立法先行，中央地方立法并举，就能使立法工作适应反腐的需要。
3.反腐立法要古为今用，洋为中用
反腐立法，要注意借鉴中国古代的一些法制思想，如“王子犯法与庶民同罪”的法律原则和注重用“仁政”、“德治”的施政思想。同时，也要解放思想，实事求是，注意吸收当代发达国家反腐的一些好的有效的做法，特别是反腐法律的完整性、系统性、严密性和可操作性。当然，我们的反腐立法与中国古代和资本主义国有立法是有本质区别的，我们的法律是维护广大人民群众的利益的，是对极少数腐败分子的惩处，这一点是绝不能忽略的。
4.反腐立法要与教育同步，法德并举
法律再缜密，也不可能包罗万象；再好的法律，也有漏洞。公务人员只有在不断地自我教育和在监督下，筑起拒腐防变的心理屏障，反腐法律约束机制和自身道德约束机制才能相互促进，反腐立法才能收到事半功倍的效果。特别是在短时间内，反腐立法不可能完备，廉政监督还比较薄弱，更需要充分发挥反腐教育在增强公务人员执法、守法自觉性上的作用。
二、强化司法功能是反腐的重要保障
加强廉政建设，反对腐败，首先需要立法。但立法本身并不是目的，而是要建立预期的法律秩序，这就需要加强司法功能，保证立法意图的顺利实现。要把立法、执法、法律监督作为一个系统工程来抓，实行综合治理。如果有法不依，执法不严，违法不究，甚至徇私枉法，法律就会成为一纸空文。立法与执法相比，立法是基础，执法是关键。无法可依固然不行，有法不依影响更坏，造成的后果更严重。当前，很多时候确实无法可依，但更为严重的是有法不依，执法不严，违法不究。我们在加大立法力度的同时，要花更大的精力加强执法工作，特别是要克服目前执法工作中失之于宽、失之于软的现象。而要保证健康的执法，就必须加强法律监督。特别是要强化法律监督意识，健全法律监督网络，完善法律监督程序，惩处各种违法行为，使国家法律在中华大地上畅行无阻，公正实施，这样才能为反腐提供有力的法律保障。
反腐工作必须在党的统一领导下进行。我国国家机关的一切活动都必须接受党的领导，是由我国的性质和党的地位决定的，宪法也肯定了这点，脱离党的领导就是违反宪法。党对反腐工作的领导主要体现在三个方面：一是从宏观上把握好“两手抓、两手硬”的方针，在坚持以经济建设为中心的同时，抓好党风廉政建设和反腐败斗争。二是确定反腐的工作任务，具体部署，狠抓落实，务求实效。三是对反腐败斗争中出现的一些重大问题，及时出面解决，为专门机关排忧解难，提供良好的反腐的工作环境。但党委对反腐败斗争的领导不能取代专门机关的工作，党必须在宪法和法律规定的范围内活动，不得以党的活动取代司法机关正常行使职权，不能由党委包揽具体的司法业务。党的组织和个人必须遵守宪法和法律，不得违反，如果违反了同样要受到法律的制裁。
司法机关在反腐中扮演着重要的角色。司法机关依法独立行使职权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，这也是反腐的必要保证。反腐败工作特别是办案工作，必须加强党的领导，但这种领导主要是在遇到重大案件时党委出面进行组织协调，帮助排除干扰和阻力，而不能由党委直接办案。特别是在侦破案件和审理案件时，党的领导更不能代替专门机关的办案工作。党委插手具体办案工作有四弊：一是不利于党委集中精力抓经济建设这个中心，从而影响经济工作。二是党委插手办案违反了有关法律法规，不利于调动专门机关办案的积极性。三是有些党委领导不懂如何具体办案，有的在侦破阶段，往往从好心出发以教育违法违纪者为目的找其谈话，无意之中容易泄露有关案件情况，给查办案件带来难度；有的将本应由审理机关办的案件提交党委集体讨论，导致处理上畸轻畸重。四是有个别领导干部出于种种原因，为违法违纪者说情、摆好，干扰了案件查处工作的正常进行，影响反腐败斗争的深入开展。党委对执法部门的领导，只能体现在重大政治原则、政治方向和干部管理上，对一些重大疑难案件可以进行必要的协调，但绝不能干涉执法部门依法办案。
