我国司法独立制度存在的问题及改革对策
发布日期：2004-02-17 文章来源： 互联网
一、司法独立制度的重要意义
司法独立，指审判意义上的司法独立，是司法机关在法律范围内自主公正地行使司法权，不受任何非法因素的干预。司法独立是世界公认和普遍接受的一项宪法原则，许多国家都严肃地将这一原则载入其宪章之中。?
在现实生活中，错综复杂的社会关系在矛盾中共生共存，各种力量在其中起着不同的调整作用，在真正实行法治的国家，以国家强制力为后盾、以公知的法律调整为特征的司法手段是最稳固和最有力的手段，也是社会不公平的最后和最权威的救济手段，它事关社会关系能否最终得到正确调整，社会秩序能否最终得到实现。正是司法手段的这种地位和使命决定了司法制度的本质应是公正的。公正的司法制度是秩序的保障，不公正的司法制度则是秩序的祸患，追求公正的司法制度是我们建立和改革司法制度的初衷和最高目标。?
要实现司法公正，就必须司法独立。因为要公正司法，就须居中裁判；要居中裁判，就意味着得独立司法，不受法外各种社会因素所左右或干扰。?
德国学者就把司法独立概括为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论；7.独立于国民的时尚与时好；8、独立于自我偏好、偏见与激情。笔者以为，司法独立体现的是特定社会司法实体的法律自主性，它应该是由两部分构成，一是国家权力架构中法院的独立地位，即法院单独享有全部司法裁判权力而不依附于任何其他机构；二是司法程序上法官的独立地位，即法官只依法律、自身的学识和道德裁判，不服从任何外部命令和利益。它应该有三个方面的内容，一是法院和法官独立于社会其他政权机构、社会组织和个人；二是一个法院独立于其他法院（不论上下级或同级）和一个法官独立于其他法官（同样不论级别）；三是法官不受自身的私欲、偏见等非理性因素的影响。只要真正实现上述意义的司法独立，司法公正就有保障，社会就能走入长久法治。?
二、我国现行司法制度存在的问题
我国现行司法制度主要是在过去计划经济时代参照前苏联模式，结合国家领导人意志建立起来的，其中许多不合法治规律和中国国情的弊端，随着时代发展，日益成为妨碍司法独立和社会主义法治进步的制度性障碍。这些弊端主要表现为：?
（一）婆婆过多，法院对外关系不顺?
在法院工作与党的领导关系问题上，在我国，党领导一切，这是由我们党的性质、地位和我们国家的性质所决定的。党的领导是保持人民司法性质和审判工作方向的根本保证，我们在司法工作中也必须坚持党的领导。但这里有一个什么才是党对法院工作的领导的最合适的形式和途径的问题。?
我国的宪法和法律是党领导人民制定的，是党的基本路线、方针、政策的定型化和法律化，是全体人民共同意志的体现。严格依法办事，就是实现党的意志，就是坚持党的领导。由于人民法院工作的性质和国家法制统一的需要，法院工作必须坚持党的统一领导。而目前的状况却是党中央的统一领导变成了地方党委的“藩镇割据”式的分块领导，甚至变成了地方党委中个别领导人的领导。个别领导不顾国家法律，干预审判工作，甚至具体案件的处理，对依法独立审判的行为动辄斥以“向党闹独立”，使法院工作在权与法面前无所适从。地方党委是党在地方的一级组织，其任务在贯彻执行党中央的方针政策和保障国家宪法和法律在本地方的实施这一点上与人民法院是一致的。但地方党委的领导不能等同于党中央的统一领导，地方党委个别领导人的意志更不能代替党中央的统一意志。地方党委作为地方的最高领导和决策机关负有富一方经济，保一方平安的职责，他们在认识和执行贯彻执行党中央的方针政策，保障国家宪法和法律在本地方的实施的时候不能不较多地考虑地方的利益和需要，地方党委干预审判是许多地方法院审判工作地方保护主义的重要原因。?
在与地方人大和政府的关系问题上，中国有自己的国情，不可能照搬西方的三权分立制度，但在我国司法权、立法权和行政权中，司法权是明显弱化的权力，处于单纯被制约的地位，三权之间没有建立起科学合理的制约机制，司法最终裁决权被虚化。地方人大任命和罢免同级法院院长、庭长和审判员，监督同级法院审判工作，不仅审议法院工作报告，而且有权对法院的个案审理进行事前、事中和事后的随心所欲的监督和审查。往往一个案件法院刚受理，人大的具体处理意见和要法院汇报的指示就传来了，使法院与同级人大无形中形成一个事实上的领导和服从关系。法院的工资及办公经费由地方政府供给，中层以下干部的进出和升降由政府人事部门审批，法院在人、财、物上受制于和有求于政府机关，对行政违法的制约无能为力，无法抗拒和抵制政府机关对审判工作的干预。?
如此体制，法院受地方党委领导，由地方权力机关产生，由地方政府财政供养，人、财、物均由地方管理，地位十分低下，地方党委、人大和政府往往把法院视为同级地方政府的一个职能部门，动辄给法院下指示，批条子。法院领导为保住自己的乌纱帽，获取必要的办案经费，不得不屈从于各方面的压力。法院“端人碗，受人管”，“拿人钱财，替人消灾”，不仅要在审判工作中听命于地方党委、人大机关及领导个人，而且还要直接作为地方政府职能部门参与地方中心工作甚至是违法行政活动，这就不可避免地要产生大量地方保护主义的现象，严重损害司法独立和司法公正。这样，司法不公，司法地方化，维护国家法律和人民利益的人民法院成为单纯执行地方党政领导意志，保护地方利益的地方法院，就是理所当然的了。?
民主、公正与进步是我们党艰苦奋斗，孜孜以求的目标，然而，长期以来，由于对党的领导的误解和国家架构旧模式的约束，建国五十年了，司法独立问题尚未真正解决，这不能不说是共和国法制建设的一大悲哀。?
（二）法院管理行政化，对内管理关系错位?
从司法原理上讲，每个法院都应该是独立的，不存在上下级领导关系；每个审判组织和法官都是依照法律规定，运用审判组织集体和法官个人的知识和经验处理个案的独立的实体，这是法院区别于行政机关和法官区别于行政机关公务员的重大特征之一。而我国目前的法院在这一点上却与行政机关等同。?
在法院审级管理上，根据我国宪法和法律规定各级人民法院独立行使职权，上级法院有权监督下级法院的审判工作，这种监督使得司法决策多了一道控制程序，当事人多了一个求得公正的机会。下级法院一审，上级法院二审，上级法院有权改变下级法院判决，并不等于后者就是前者的下属，而只是各自独立行使法定的职责。但目前在相当一部分人眼里，上下级法院在审判业务上是领导关系，以致从最高法院到基层法院之间经常发现行政管理的痕迹，最典型的是多年来实行的案件请示制度，下级法院在审判过程中遇有问题，就请示上级法院，由上级法院作出有直接约束力的内部批复（这种批复有审判纪律的强制力保证其执行）或作出在后来可能影响本审级决策的指示，当案件上诉后，上级法院只得依原来自己所做的指示来维持一审判决，这样两个审级变成了一个审级，当事人的上诉权实际被悄然剥夺了。?
在法院内部审判职权分配问题上，我国法律没有规定法官独立审判，只规定了法院独立审判。然而，司法公正是抽象的，也是具体的，它总要体现在每一个案的具体审理之中。而个案又总是由具体的审判个体或组织来审理的。司法独立是宏观的，也是微观的，它终究要归结到审判权力具体享有者的独立上，法院独立行使审判权总是由具体的审判组织来实现的。根据人民法院组织法，法院行使审判权的组织形式是审判委员会、合议庭和独任审判员，而非院长、庭长。由于历史的原因，长期以来我国司法制度未能摆脱行政模式，从机构设置到内部人事管理及工作运作等都深深地打着行政化的烙印，与此相伴而生的是司法权力的行政官僚化，即司法权力的大小是按职务大小和行政级别的高低来划分的，从而在法院内部了形成一种层层命令与服从的关系：审判员服从庭长、庭长服从院长、合议庭服从审判委员会等等，甚至一九九八年评定法官级别竟然也是按照现有行政级别来套评的！案件审理须层层审批，导致产生错案人人有责，却人人都不负责的奇特现象。所有这些都扭曲了司法权力的特征，背离了司法权对独立的本质要求，甚至连现行的法院独立行使审判权也被歪曲了。?
在法官管理上，长期以来，我们没有按法官职责所要求的标准去建立法官群体，而是以普通行政干部的人事机制来管理法官，没有根据法官职责要求建立严格的淘汰机制和审判监督机制，错案责任追究制也没能很好的执行，只要对主要领导个人的胃口，法官谁都可以干，以工代干的可以当法官，法律外行可以当法官，初中小学文化也可以当法官。法院的饭碗比行政机关的饭碗还铁，一个法官即使被证明业务水平不合格，或道德败坏，只要法院主要行政领导个人不反对，也是位子照坐、案子照办。如此，又如何能保障法官素质，纯化法官队伍呢？而且，由于编制限制，一些素质不高的人占据了法官位置，使得法官队伍难以补充高素质的新人。?
从一般意义上讲，由于司法权力最终裁决的特性，法官在人们心目中应当是博学多识、公正无私、严慈理性的。在许多国家社会各阶层中，公信度最高的社会群体就是法官群体。而在我国情形又是如何呢？很遗憾，我们不得不面对这样的现实，即法官群体的专业和文化水平偏低，政治和道德素养也不尽如人意，司法腐败问题相当严重，极大地损害了法官群体的形象。社会上流传着“大盖帽，两头翘，吃了原告吃被告”的民谚从一个侧面反映了社会公众对法官群体的印象。可以说，法官的公信度几乎丧失殆尽。法官声望日见其下，以至不少高素质的人才不敢，也不愿当法官。?
凡此种种，其直接恶果就是司法体制的低效和司法权力的腐败，这是无须证明的事实。对此，司法界的有识之士深感切肤之痛。我们现在该做的事情就是要对症下药，去污除弊，努力建立起一个健康、廉洁、高效、公正的司法制度。?
三、完善我国司法独立制度的具体措施
针对前述我国司法制度中存在的问题，笔者建议采取以下具体改革措施：?
（一）理顺党对法院工作的领导体制?
地方各级法院是党和国家设在地方贯彻执行国家法律和党的方针政策，履行国家司法职能，维护国家法制统一的国家的司法机关，不是地方的司法机关，不应该受地方党政机关的领导和制约。为维护司法独立、公正和法制的统一，应落实法院在国家机构中“一府两院”的宪法地位，法院系统应实行人、财、物条条管理，由党中央直接领导最高人民法院党组，然后法院内部则逐级由上级法院党组领导下级法院党组。法院的组织人事和对法院贯彻执行党和国家方针政策和法律的领导工作由各级法院及其上级法院的党组和党委负责。地方党委对设在本地方的人民法院只在法院贯彻执行党和国家重大方针政策上有监督指导的权利。地方党委不能领导法院的工作，不得干预法院具体案件的审判工作，否则以违反党纪论。同时，法院党务与审判业务要脱钩，在组织上不能将党务和审判业务混为一体，管党务的不能管业务，管业务的不能管党务，这样可以防止或至少减弱因上下级法院党组的领导关系对审级独立的影响；?
（二）修改法官的任免程序?
现在世界上法官的任免程序和方式大体上分为三种，一是任命制，二是选举制，三是任命加选举制。我国是单一制国家，为维护法制的统一性，司法人员的任命权应统一行使，具体可采取选举加任命制，即党中央通过全国人大常委会或者主席团提名，提请全国人大选举产生最高人民法院院长，全国人大常委会根据最高法院院长提名任命最高人民法院其他法官和各高级人民法院法官。中级法院和基层法院的法官均由其上一级法院院长提请上一级人大常委会任命。地方各级法院的院长则从法官中产生，法官按照法定标准，通过国家严格的考试取得资格的，非因法定事由，未经法定程序，不受罢免。?
（三）改革现有的法院人事管理机制和法官制度?
对外不能独立的法院和法官难保司法公正，而将诺大、独立的司法权赋予一个无能，甚至腐败的法官无异于灾难！?
司法不独立、不公正和腐败既有法院外部制度的原因，也有法官制度和法官自身的原因。改革现有的法院人事管理机制和法官制度，首先应将法院的人事管理与地方组织人事部门分离，归由法院系统。将法院工作人员分为两类，一类为勤务人员，由法院直接向社会招聘；另一类即为法官，基层法院法官由国家向社会公开招考，符合法定条件的，由人大任命为法官。中级以上法院的法官从下一级法院的优秀法官中产生。以后的升、降、免职等均按《法官法》由法院直接按程序办理。同时，制定严格的、高标准的法官任职条件，淘汰不合格法官，精化法官队伍，保证法官队伍的高素质和高层次；提高法官待遇，增强法官抵御物质诱惑的能力。?
（四）改进法院财政管理体制?
法院经费由地方财政供给，在财政上受制于人有碍司法独立；法院直接收取各种诉讼费用和实际执行费，也不利于法院的廉政建设，应改为法院的财政开支，包括法官的福利待遇，一律由国家财政统一负担，根据人员、案件数量等因素，按定额直接划拨至各级法院或由最高人民法院代管。法院不得自行创收，不收取任何费用。对诉讼费用，法院只负责计算数额后，交由国家有关收费部门负责收取，上交国库。?
（五）在人大设立专门的司法监督委员会完善人大监督制度?
根据“谁也不能成为自己案件的法官”的原则，当法院或法官本身违反法律时，就产生了一个谁来裁判的问题。因此，可以在人大设立专门的司法监督委员会，行使准司法权，一是对法官的职务犯罪案件组成特别法庭依法审理。二是对法院在适用法律可能损害立法权力的情形下，根据当事者或其它关系者的申诉，纠正错误的司法解释，并作出一般性的立法解释。?
（六）改革现行的执行制度?
执行职能和审判职能是两种性质不同的职能，执行职能从其本质上说是不符合司法权性质的，而将这样一种职能附加于法院就会使法院的性质变得模糊不清。法院只应是专门的审判机关，如果承担执行职责，那么执行结果势必会影响裁判的效力，进而使人们对法院的公正权威发生质疑，使司法权力受到损害，因而应将执行从人民法院的职能中分离出去，交由司法行政部门负责，司法行政部门可以为此设立专门的执行警察。?
（七）改革法院内部的管理机制?
建立严格的审判责任制是保证司法公正的重要条件。要一改过去审与判、权与责相分离的状况，真正做到谁审案，谁判案；谁判案，谁负责就必须彻底摒弃现行的院、庭长层层把关，签批案件的用行政手段管理审判的传统模式，还权合议庭和独任审判员。“法官除了法律就没有别的上司”（见《马克思、恩格斯全集》第一卷第77页《莱茵省议会的辩论》），法官对案件的具体处理无须事先报院、庭长审核同意，除须报经审判委员会讨论的案件和法律规定由院长签发的法律文书外，所有案件的处理一律由承办案件的审判组织自行裁决，所有案件的裁判文书一律由审判长或者独任审判员签发。要逐步缩小审判委员会讨论案件的范围。同时还要严格错案责任追究制，从严惩处违法违纪审判的法官。
