大调解的完善与法院诉讼调解审判工作的对接
发布日期：2004-08-20 文章来源： 互联网
[内容概要]：随着改革和发展的不断深入，人们的思想观念、价值观念和相互之间的利益关系发生很大变化，各种矛盾突出、多发、复杂。面对新时期出现的大量人民内部矛盾，我们急需建立健全多层次的社会矛盾纠纷大调解机制来化解和处理，把矛盾消灭在基层，解决在萌芽状态，因为解决好新时期的社会矛盾纠纷，关系到全面建设小康社会的目标能否实现。本文试图从完善大调解机制、加强大调解与法院诉讼调解审判工作的有效衔接出发，以期达到大调解与法院诉讼调解审判工作的良性互动，从而提高大调解的公信力。
[关 键 词]：调解，大调解机制，ADR，对接，完善
调解作为一种纠纷解决方式，在中国已经被实践了数千年，它作为中国社会调整的一种基本标志，也在反复地被人们所解读。[1]所谓调解是指在中立第三方的主持下，双方当事人通过协商，依法自愿达成协议。现阶段的社会矛盾纠纷大调解机制是指除人民法院的诉讼调解之外，社会各界广泛参与民事纠纷协商处理的一种机制，是人民调解的扩大化、制度化和规范化。
一、建构大调解机制的现实背景
调解是天然的社会救济方法和机制，也是社会救济的主要形式，它广泛的存在于社会生活的各个领域。[2]调解在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在，因此，研究调解决不能仅仅着眼于程序的层面，而必须将其视为社会治理机制中的一环，结合社会转型的背景展开。
（一）中国近年来经济、政治体制改革所遗留和产生的一些问题，急需建构大调解机制加以解决。
中国正处于社会转型期和高速发展期，随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化，各种矛盾突出、多发、复杂，而法律规则及程序处于高度不确定或不健全的状态，因此纠纷解决机制必须有所创新。2002年4月，胡锦涛同志强调指出：“要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。认真处理各种民间纠纷，做好各类调解工作。”而且目前，汹涌澎湃的上访潮与人民调解工作作用发挥不够也不无关系，据人民日报报道2003年，全国人大常委会办公厅信访局共收到上访信件57206封，接待来访19662人次，比去年同期有较大幅度增长。据了解，其他信访部门的情况也不容乐观。据分析，群众上访案件80%以上来自基层，80%以上有道理，80%以上是基层应该解决也可以解决的。 [3]群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，对此改革和发展过程中出现的大量人民内部矛盾，是可以通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理的，也应当通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理，因为及时化解人民内部矛盾，是保证中国特色社会主义事业全面协调，可持续发展的重要内容。[4]
（二）建构大调解机制，合乎国情，顺应民心。
调解一直是我国的优良历史传统，在我国几千年的历史文明长河中，调解作为一种纠纷解决方式，已经被实践了数千年。我国传统文化中的“息讼”、“和为贵”、“讼则凶”等观念，至今在人民群众中仍深入人心，通过调解方式解决一般民间纠纷，更容易为广大人民群众所接受。在继承和发扬我国民间调解历史传统的基础上形成的人民调解制度，在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中，在维护社会稳定，实现群众自冶、加强社会民主法制建设中做出了突出贡献，在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。改革开放以来，人民调解工作虽然一度有所弱化，但依然为解决大量新出现的各种民事纠纷发挥了重要作用。经过研究和实践，大家越来越认识到：人民调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法律规范相协调，符合当前多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流，符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向。历史的经验告诉我们：人民调解工作符合中国国情，应当继续加强。[5]
（三）建构大调解机制，符合世界各国非诉讼解决方式蓬勃发展的时代潮流。
Alternative Dispute Resolution（ADR）概念源于美国，原来是指上世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称……当今世界，随着代替性纠纷解决方式在现代社会中被广泛大量地应用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被纳入法制轨道，形成了与民事诉讼机制相互衔接的多元化纠纷解决机制。[6]美国是ADR最积极的推动者，1998年国家颁布了ADR法案，同时许多州都已分别制定了相当系统的ADR法。英国新颁布的《民事诉讼规则》，无论在基本原则上，还是在具体制度上，都为ADR的发展扫平了道路。日本多元化的非诉讼解决方式日臻完善，现在以民事调停和家事调停解决的民事案件一年有30万件左右，大约与通过民事诉讼程序解决的民事案件数量相等。德国的民间调解等非诉讼机构遍布城乡和各行各业。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。由此可见，用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同的较好方法之一，成为当今各国司法改革的一种趋势。 [7]
二、大调解与诉讼调解的关系
（一）二者作为调解的共性
1、非对抗性和平协商，有利于减少当事人的对抗，和平解决纠纷。
2、程序简便快速，减少解决纠纷的时间和成本。
3、可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实际情况的矛盾，做到合情、合理。
4、在法律法规规定不明确的情况下，合理快捷解决纠纷。
5、维护社会稳定，培养公众诚信的道德观，增加社会凝聚力，缓和社会转型过程的矛盾和冲突。
6、调解的非对抗性和数额上的让步有利于义务人自觉履行义务，高效、彻底的解决纠纷。
（二）大调解的优势（相对于诉讼调解而言）
1、大调解的程序更为简便、快速且不收费，可就地就近解决纠纷，大大减少当事人的时间和成本。
2、大调解形式多样，方式灵活，更易促成双方当事人的和解。
3、参与大调解主体的广泛性，可利用的促成和解的资源的多样性，如亲情、乡情、人情等，均可促成和解的达成。
（三）大调解的缺陷（相对于诉讼调解而言）
1、多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，面对新颖、复杂纠纷时，有“和稀泥”的现象，不能适应当前调解工作的需要。
2、调解有时缺乏规范性和专业性，不能做到依法调解，难以让双方当事人心服口服。
3、由于调解协议的效力待定，使得纠纷解决有时不具有彻底性。
4、缺乏一整套规范约束调解运行的机制，无法对调解过程进行有效的监督。
三、大调解机制的完善
针对目前大调解机制运行的现状，本着发挥其优势，弥补其缺陷的角度出发，有必要采取相应措施逐步完善大调解机制，使得大调解逐步走上规范化、专业化、法治化的道路。
（一） 规范、重建大调解的工作程序。
工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作步骤。只有规范、完备的调解工作程序，才能保证调解工作的质量，才能充分保障当事人的合法权益。我国的人民调解历来是灵活性有余，而程序性不足。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解工作程序作出明确规定，因此应加强对人民调解工作程序的立法建设，进一步完善现有的《人民调解委中会组织条例》，制定和完善相关的调解程序，重点加强对当事人平等权和自主权的保障，真正使大调解工作纳入法治轨道。
（二）采取措施促进人民调解员业务素质的提高，并加强其后续力量的发展。
《人民调解委员会组织条例》第四条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”《人民调解工作若干规定》第十四条规定“担任人民 调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”上述条例、规定就人民调解员的资格准入规定得比较笼统、抽象，且没有对人民调解员的文化程度、专业学历提出明确要求，仅仅要求乡镇、街道人民调解委员会委员具备高中以上文化。现阶段，我国人民调解员整体素质偏低、知识老化、年龄偏大，是摆在我们面前的一道难题。面对目前日益新颖、复杂、多变的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质和法律素养，在调解时就会无所适从，难免会有“和稀泥”的现象。这样纠纷解决不了，还会对人民调解的社会公信力产生一定的副作用。因此要开展多种形式的法律法规的培训，提高现有的人民调解员的文化素质和法律素养。同时应当设立类似于司法考试的资格准入制度，设定统一的标准，当然难度、广度、深度应有所降低，从根本上保证人民调解员的素质。另外我国的人民调解员年龄普遍偏大，且整体素质偏低，如何吸引年轻的优秀的法律人才加入到大调解工作，也是一个值得考虑的问题。在现阶段，应明确调解人员的职级、待遇，给其一定的社会地位和应有的尊荣，使其能安心工作，这也是国家重视大调解工作的应有之义。
（三）在外部条件方面保障人民调解制度的正常运转，财政应拨出专项资金保证人民调解工作的正常开展。
调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委会、企业事业单位解决。司法行政机关积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企业事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。事实上，这种规定在实际工作中的可操作性大打折扣。在经济比较落后的地区，有的地方政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。人民调解委员会承担着解决、过滤大量民间纠纷的繁重任务，是防止矛盾激化、维护社会和谐稳定的“第一道防线”。由于经费不到位，已经影响制约了人民调解工作的开展，如不采取一定措施，可能会导致这一工作的萎缩。因此在社会转型时期，要确保人民调解发挥其应有的作用，调解经费应该纳入同级政府财政预算，政府应拨出专项资金保证人民调解工作的顺利开展。
（四）进一步加强基层人民调解组织建设、制度建设。
要建立完善的考核、评比制度，开展规范化、标准化调委会创建活动。加强人民调解组织规范化、标准化、网络化建设。在稳定、完善现有的人民调解网络的基础上，抓好基层基础的规范、标准、规章制度的建设。要建立健全人民调解委员会学习、例会、排查、重大纠纷讨论、回访等各项工作制度，保障人民调解工作顺利开展。要进一步落实对调解人员、调解范围和原则、调解工作程序、工作纪律以及当事人的权利与义务等事项的公开明示制度，接受当事人和社会监督。[8]只有建立一套行之有效的约束、监督机制，才能保证调解的公平、公正、公开。
四、大调解与法院工作的对接
（一）树立正确的调解观念，提高参与大调解工作的主动性和自觉性。
以党的十六大精神、“三个代表”重要思想和科学的发展观为指导，通过多种形式，组织干警认真学习社会矛盾纠纷大调解工作会议精神，最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及实施意见，澄清模糊思想观念，进一步提高对人民调解工作重要性的认识。坚持从新形势下社会矛盾纠纷的特点出发，积极推动多种矛盾纠纷解决方式有效衔接、多种资源充分整合、相互支持的工作机制的形成，将法律的正确适用与化解矛盾、促进社会稳定结合起来，进一步强化法院的纠纷解决功能。从坚持司法为民宗旨、落实公正与效率主题的高度，进一步消除影响诉讼调解、人民调解指导工作的主客观制约因素，重视发挥调解程序简约、成本较低、便于执行的优势和人民调解信息灵、反应快、情况明的优势，力求案件审理的法律效果与社会效果的有机统一。
（二）推动诉讼调解与人民调解有效衔接，完善参与大调解工作机制。
成立依托法庭指导组织机构的人民调解工作指导委员会，将指导人民调解工作纳入全年目标管理考核责任制，制定工作实施方案和计划，定期就大调解工作进行业务研讨和培训，以人民法庭为依托，促进诉讼调解与大调解机制形成良性互动格局。同时完善制度，形成规范、系统、经常的指导人民调解工作机制。
1、实行人民调解指导员制度。指定基层法院相关业务庭及人民法庭审判经验丰富的业务骨干担任各乡镇调处中心和人民调解委员会的人民调解指导员，实行定人、定岗、定点。人民调解指导员与调处中心和人民调解委员会建立正常的工作联系，以增长法律知识、强化调解技巧、提升调解艺术为主要内容对人民调解员进行业务培训，就人民调解工作具有指导性作用的案件，不定期邀请人民调解员旁听案件审理，同时聘请有一定实践经验的人民调解员作为人民陪审员审理简易案件，提高人民调解员的法律素养和业务技能。
2、建立联席会议制度。通过定期、不定期召开与司法行政机关、调处中心和人民调解委员会联席会议，基层人民调解员座谈会等形式，通报一个地区或阶段大调解工作的开展情况和较为突出的矛盾纠纷，共同分析探讨，总结经验教训，研究方案对策，超前制定调解措施和工作方案，增强工作的预见性；及时了解基层调解工作开展情况和典型案例，提出指导意见，提高指导工作的针对性和有效性。
3、建立社会矛盾纠纷排查和预警机制。通过院庭长走访基层联系点，人民调解指导员会同人民调解员、司法助理员定期到各乡镇、村组排查社会矛盾纠纷，研究民间矛盾纠纷产生的规律和特点，做到早排查、早发现、早报告、早处置，对一些苗头性、倾向性的问题，要及时排查原因，分析对策，制定预警和防控方案，充分发挥大调解机制的防控功能。
（三）对当事人就人民调解协议纠纷提起的民事诉讼，人民法院要优先、及时予以处理，在诉讼过程中，仍应做好调解工作。
1、对此类纠纷，人民法院要积极受理，及时进行审查，不得以任何理由、任何借口不予受理或拖延立案，应设立大调解纠纷立案绿色通道，以保证此类纠纷进入诉讼程序的畅通。同时积极探索实践立案先行调解制度，在此类纠纷立案时，召集当事人及原人民调解员到场，根据自愿原则，在查清事实，分清是非的基础上，与人民调解员相互配合，共同做好调解工作，最大限度的减少当事人的讼累，维护社会的和谐稳定。
2、在审理过程中，认真贯彻最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，对于人民调解协议内容是双方当事人自愿达成，不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公众利益，不存在重大调解或显失公平的情况的，依法确认和支持调解协议的效力。同时就反悔调解协议的一方，课以其相应的举证责任，以维护大调解的权威。
3、对于权利义务关系比较明确的调解协议，因其债权债务关系已经确定，可参照类似于支付令性质的督促程序，对符合支付令受理条件的调解协议，人民法院应及时、积极受理，并及时向债务人发出支付令，如债务人未提出实质异议，即可进入执行程序，否则则进入诉讼程序。这样，人民调解协议的效力和威信将大大增强，有利于人民调解工作的顺利开展。
五、值得探讨的问题
（一）在大调解过程中，当事人就纠纷事实的承认，在进入诉讼程序后，其证据效力如何？
对此问题，应客观的区别对待。根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第67条的规定，在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据，此条的主旨即为调解或和解中的让步不构成自认。由于大调解与诉讼调解作为调解的共性，此条应在大调解中类推适用，因为在调解或和解中，仅仅为求得平息争端、达成协议为目的而作出的让步，不足以构成自认。[9]而且如果赋予调解或和解中的自认以证据的效力，有违诚信原则，也会破坏当事人之间的信赖关系，从根本上不利于达成调解或和解协议。[10]但此条适用的要件应从严掌握，严格按照规定执行。对除此以外的当事人在大调解过程中，对纠纷事实的承认，诉讼至法院后，应确认其效力，否则大调解形同虚设，毫无公信力可言，不利于纠纷的及时、尽快解决。
（二）涉及调解协议纠纷的案件，进入诉讼程序后，一方当事人申请人民调解员作为证人就相关事实作证，其申请应否准许以及人民调解员的证言效力。
根据《民事诉讼法》第70条的规定，凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证。然而鉴于人民调解员身份的特殊性，就此问题，笔者认为应明确规定对一方当事人的此种申请，人民法院不予准许。人民调解员作为调处纠纷的中立第三方，公平、公正的处理纠纷，不应作为任何一方的证人出庭作证，否则会极大影响大调解的公正性和公平性，不利于大调解工作的顺利开展。在审理过程中，就案件事实确需人民调解员作出澄清说明的，由人民法院依职权向人民调解员调查取证，人民调解员的证言效力一般高于其他证人的效力，因其本质上是中立的第三方，与当事人均无利害关系，且法律素养比较高，更能忠于事实，忠于法律，维护法律的尊严。
注释：
[1]范愉，《调解的重构（一）》载中国民商法律网。
[2]汤维建，《论解决民事纠纷的系统工程》，发表于《法律与社会》2004年夏季号，第98页。
[3]傅旭，《2003年群众上访增幅教大 各级人大探索解决办法》载中国新闻网。
[4][5]最高人民法院肖扬院长2004年2月24日在全国人民调解工作座谈会上的讲话。
[6]范愉，《代替性纠纷解决方式（ADR）研究—兼论多元化纠纷解决机制[1]》载法大民商法律网。
[7]司法部部长张福森2002年9月27日在全国人民调解工作会议上的讲话。
[8]司法部副部长胡泽君2004年2月24日在全国人民调解工作座谈会上的讲话。
[9]李国光主编：最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的理解与适用，中国法制出版社，2002年2月，第440页。
[10]黄松有主编：《民事诉讼证据司法解释的理解与适用》，中国法制出版社，2002年3月，第340页。
