对检察机关民事诉讼的思考
发布日期：2004-10-09 文章来源： 互联网
《中华人民共和国民事诉讼法》对民事诉讼的任务、适用范围、基本原则作了具体规定。它主要适用于公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系而引起的民事纠纷。近年来，我国由于国有资产流失、环境污染、政府行政行为等给国家和公众、公共利益造成较大侵害的案件时有发生，但因这类案件无合适的诉讼主体，或有关主体无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。为保护国家和公众、公共利益，检察机关已在代表国家和公众、公共利益提起诉讼或支持起诉方面作了有益探索。但目前在实践中对此认识不一。在此笔者试图就检察机关提起或支持民事诉讼谈几点肤浅的看法。
一、检察机关的性质及其代表国家提起民事诉讼的基本情况
（一）检察机关的性质
《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民检察院作为国家法律监督机关的性质是由我国社会主义制度特别是人民代表大会制度决定的。列宁在十月革命胜利后，一再强调坚持社会主义法制的统一，并指出检察机关的惟一职权就是监督整个国家对法制的真正了解，保障遵守统一的法律规定。根据我国的法律规定，检察机关还担负着查办贪污、贿赂、渎职等犯罪的职责。我国《民事诉讼法》第十四条、第一百八十五条和《行政诉讼法》第十条、第六十四条则是检察机关代表国家对民事行政诉讼进行法律监督的直接的法律依据。检察机关代表国家对民事行政诉讼实施法律监督，在形式上它是除上诉或申请再审之外的又一道司法救济程序，其目的是追求法律的统一正确实施。这说明检察机关是专门的法律监督机关，法律监督是其一切职权活动的出发点和归宿。
（二）历史上检察机关参与民事诉讼的情况
1、国外历史上的有关情况
检察机关参加民事诉讼作为一项重要的法律制度，从历史上可追溯到十八世纪的法国，她最早把参加民事诉讼作为检察机关的重要职能。从1806年法国民事诉讼法律对此作出了明文规定后，各资本主义国家相继建立了检察机关参加民事诉讼制度。前苏联1928年制定的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》第二条明文规定：“检察长认为对保护国家或劳动人民的利益有必要的时候，可以提起诉讼或随时参加诉讼。”现在世界上仍有美国、日本等许多国家同样赋予检察部门对民事或公益诉讼的起诉权。
2、我国的历史情况
在宣统元年，我国法院编制法关于检察事务的规定的第九十条规定检察官的职权包括“遵照民事诉讼及其它法令所定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条规定检察署的职权第六项为“代表国家参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政案件诉讼”。检察院的这一项重要职权，在“文化大革命”后被取消了，后来的法律只原则规定了检察机关对民事诉讼活动实行监督，而且主要是通过对错误的判决、裁定进行抗诉，由法院通过再审纠正错误裁判来进行的，除此之外再没有任何其他的监督权利。这种被称之为“事后监督”的监督方式，反映了现行立法对民事行政检察工作所作规定的局限性，应当说是立法上的一大疏漏。
二、检察机关代表国家提起或支持民事诉讼的必要性和可行性
（一）当前形势
随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，特别在我国加入世界贸易组织后，以前占主导地位的国有经济在不断转化成多种经济成分并存的发展态势。在转型过程中，一些单位和个人利用手中掌管国有资产的权力，以所谓的合法民事行为手段非法廉价出售、转让、出租国有资产或在改制中弄虚作假，或因过失造成国有资产的大量严重流失。
随着我国社会主义的进步，法制建设的完善，人们对公共、公众利益的关注也在不断地提升。目前某些企事业单位或个人为追求自身利益违规排放污水、废气等，或因过失造成不特定多数人生命健康、财产损失的案件也在不断上升。在我国还有许多公共事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，如铁路、电力、电信、邮政、燃气、自来水及金融保险等，这些行业部门因垄断行为侵害消费者合法权益的事时有发生，如近些年因几角钱或几元钱提起的诉讼，其中有些诉讼令司法界无所适从。从感情上，法官支持他们；但从法律上，有的起诉只能被驳回，这主要是因为我国现行的诉讼法规定只有与被诉行为有直接利害关系的人才有起诉的权利。所以，对于有关公众、公共利益，受害人难以通过诉讼来维护权利。
针对上述情况，全国检察机关从维护国家和公民合法权益的角度出发，积极参与到这些案件的诉讼中。目前检察机关采取的主要形式是通过履行检察职责，对贪污、贿赂等经济犯罪加大打击力度，同时尽可能地追回或收缴犯罪分子侵吞或以非法手段占有的国有资产；再有就是以提起民事诉讼或支持起诉的形式参加到这些案件中。检察机关对这些诉讼活动的介入，确实对维护国家和公共、公众的权益起到了重要作用，也挽回了许多损失，因而得到了广大人民群众的认可和支持。
（二）法律上的目的意义和依据
法是为统治阶级服务的。我国是一个人民民主专政的社会主义国家，法要维护国家的利益，也要维护广大人民群众的利益。随着社会的进步发展，法制建设也在不断地完善。我国现行的《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定：“提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。”据此，针对国有资产的民事诉讼保护，也只能通过其主管企业或组织及其主管部门起诉来实现，人民检察院没有这种诉权。但是，如果这些企业或其主管部门怠于保护国有资产或者私吞国有资产，应该由谁来监督呢？以往检察机关也只能在国有资产被挥霍流失之后，才对责任人进行追究。这种事后追究的做法不利于保护国有资产和广大人民利益。但要建立人民检察院提起民事诉讼制度，目前在社会上还有许许多多的争议。有人认为检察机关是国家的法律监督机关，由其提起民事诉讼与监督的职责有悖；再有我国加入世贸组织后，社会上呼声最高的就是“平等保护”，就是要不分国有企业还是私有企业、内资企业还是外资企业等，都要一视同仁。对此，笔者认为，检察机关作为原告提起的民事诉讼，检察机关也并不享有实体上的权利，经法院判决作出物质赔偿等归国家或受害人所有，检察机关只是作为程序法意义上的原告，而出现在法庭上。例如，1997年河南省方城县人民检察院以原告身份对方城县工商行政管理局和汤卫东提起民事诉讼，要求法院撤销二被告之间所订立的国有房屋的买卖契约。此案经法院审理后，判决被诉买卖房屋契约无效。再如，1999年河南省平舆县检察院以监督机关的身份，支持平舆县国有资产管理局将被告平舆县古槐镇平东居委会及代铁钢等告上了法庭，以被告间非法转让国有土地为由要求法院判决被告间所订的协议无效，法院依法判决被告间的协议无效。近日，重庆市巴南区检察院支持区财政局向法院提起诉讼，诉被告重庆市东泉丝绸厂未经有关部门批准擅自低价出售国有资产一案。法院审查后判决被告的厂房买卖合同无效。由这些案例可以看出，检察机关提起民事诉讼仍属于法律监督的性质。再有对于“平等保护”的问题，这种观点是正确的，也是在市场经济条件下对法制建设的一个基本要求。因为国家利益和社会利益涉及到全社会的共同利益，涉及到社会可持续发展的问题。我国是一个社会主义国家，国有经济仍占主要地位，因其目前在改制及经营上的监管无力而使国家利益和社会公众权益受侵害时缺少主张的情况存在，我们现在指的加强保护，是要加强对其管理，并非是法律政策对其倾斜。所以，我们现在强调对国有资产的保护与法律意义上对国企、私企、外资企业一视同仁并不矛盾。
当前检察机关提起民事诉讼从严格意义上讲法律依据并不是很充足，主要的依据有：《宪法》第十二条“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”；《民事诉讼法》第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，第十五条“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”及第一百零八条有关起诉的条件的规定；《环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”以及最高人民检察院2001年10月《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中对各级检察机关对国家利益、社会公共利益案件支持有起诉权的当事人向法院提起民事诉讼的要求。从这些法律规定来看，检察院提起民事诉讼的法律依据是不够充分的，但检察院提起或支持民事诉讼，是从目前当事人的需求、社会形势的需求出发充分发挥法律监督职能的角度来进行的，从这一点讲是符合国家立法精神的。
二、检察机关代表国家提起或支持民事诉讼的范围和方式
从我国目前的法律规定上看，检察机关是国家的法律监督机关，其职责就是法律监督，所以不能包揽所有的民事诉讼，只能在法律监督的职能范围内提起、支持民事诉讼。
（一）提起支持的民事诉讼的范围
1、由于国家机关监督不利造成国有资产损失的案件；
2、对于涉及公共、公众利益的公益案件。
（二）提起支持民事诉讼的方式
1、提起民事诉讼
这主要是指检察机关以名义上的原告身份，对侵犯国家、公共、公众利益的侵害人提起的民事诉讼。但对此要严格掌握对有监管职责的部门，应由其提起，对涉及公益的无法确定明确原告的，可由检察机关提起诉讼。
2、支持、协助提起民事诉讼
这主要是指对受害人可以提起诉讼，但由于不知情、不懂法等情况造成起诉不能的情形，可由检察机关对其给予协助、帮助和指导。
总之，检察机关提起或支持、协助提起民事诉讼都必须坚持公正合法，其目的是要以些来进一步维护和监督法律的实施。
三、对检察机关提起或支持民事诉讼的几点建议
我国加入世界贸易组织后，法制要同世界真正接轨。从目前的形势看，笔者认为检察机关提起或支持民事诉讼，这是责无旁贷的，为此应尽快做好以下几点工作。
（一）积极向立法机构提出可行的立法建议
就我国的现状看，要解决好国有资产流失及涉及许多公益问题无人起诉的案件，让检察机关真正履行好这一职责，必须加强立法，在法律上明确赋予检察机关这种诉权。为此检察机关同社会各界要积极向立法机构提出立法建议。
（二）要加强检察机关同其他行政机关及相关单位的联系
在我国法律尚不健全的情况下，检察机关应主动同行政部门及相关单位，如金融、环保、国有资产管理等部门加强联系，一方面协助其依法行政和减少诉累；另一方面为其提供法律帮助，从而维护国家、公共利益。
（三）加强检察机关法律监督的力度
法律监督是检察院的主要职责，为此检察院要严格依法办案，一方面严肃查办贪污、贿赂、渎职等犯罪行为，另一方面认真加强诉讼监督，注意搞好提起公诉、民事诉讼、公益诉讼，以此来维护法律的权威性，维护国家及公共利益。
（四）加强检察院同法院的联系，建立规范的可操作的制度
目前法律没有明文规定对侵犯国有资产、公众公共利益的诉讼的起诉主体，检察机关要加强同法院的联系。双方可就在什么情况下民事诉讼可由检察机关提起、提起时的主体身份、诉讼费用的交纳及检察机关对待什么情形的案件可采用支持起诉、所处的诉讼位置等问题同法院积极协商；或者由最高人民检察院和最高人民法院出台司法解释，各级检察院和法院依此商定出具体的措施，使这一项保护国有资产、公共利益的工作，在现有法律规定的情况下得到规范。
综上所述，检察机关提起、支持民事诉讼，是当前一个亟需解决的问题。检察机关开展这项工作既符合国家根本大法即宪法的精神，在实际工作中也是可行的，有利于促进国家的法治建设，维护法律的权威性。
参考资料：
1、《疑难民事纠纷司法对策》（作者杨立新，吉林人民出版社1998年4月出版）；
2、《民事行政诉讼检察参考资料》（1989年3月最高人民检察院民事行政检察厅编辑）。
