论文提要：督促程序是指法院根据债权人提出的给付金钱或有价证券的申请，向债务人发出支付令，催促债务人在法定期间向债权人清偿债务的法定程序。督促程序专门用于解决债权债务关系明确而债务人无正当理由不偿还债务的案件，是一种简便、快捷的程序。正确适用督促程序对提高诉讼效率、节约诉讼成本、减轻当事人讼累有积极的作用。然而该程序自实施以来，其在理论和实务界均受到冷落，人民法院适用督促程序审结的案件寥寥无几，大多数债权人不知道也不愿意通过督促程序向法院申请支付令来实现债权，为什么会出现这种情况呢，究其原因，督促程序在司法实践中暴露出了一些实际问题与立法缺陷，导致债权人的利益不能及时予以保护，本文结合相关的理论，就我国督促程序的特点，和谐社会视角下该制度存在的必要性及完善予以初步探讨。
关健词：督促程序 支付令 特点 改革与完善

一、我国督促程序特征及法律意义

（一）督促程序的概念及特征

我国1991年《民事诉讼法》中新增了督促程序，但内容比较简单，不便于操作，为此，最高人民法院于2001年1月21日公布了《关于适用督促程序若干问题的规定》，对督促程序进行了完善。2008年4月1日实施的《民事诉讼法》第十七章专门规定了督促程序，对其适用范围、适用方式等做了具体规定，与民事诉讼法中的其他程序相比较，督促程序主要有以下特点：


1、督促程序的适用范围仅限于特定的债务纠纷案件，即债务人给付的标的限于金钱和有价证券，债权人和债务人之间没有其他债权债务关系且符合一定的条件。钱是货币，包括人民币和外国货币；有价证券，是指汇票、本票、支票、股票、债券、国库券、提单以及可以转让的存单，其适用范围要比通常诉讼程序小的多。


2、督促程序是一种非诉讼程序，没有对立双方当事人参加诉讼，也不必经过辩论、调解和裁判等程序，只需经过法院书面审查，以支付令方式催促债务人履行债务，法院发出支付令后，债务人在法定期间内未提出书面异议，支付令就产生强制执行的效力；债务人如果提出书面异议，法院便裁定终结督促程序，对终结督促程序的裁定，申请人不得提出上诉。


3、督促程序简便、快捷。人民法院适用督促程序时，无需开庭审理，只需对债权人请求的内容和提供的债权文书进行形式上的审查，审查时无需通知和询问债务人，并由审判员一人审查，形式审查符合条件，就可直接向债务人发出限期清偿的支付令。经审查不成立的，则在十五日内裁定驳回申请，故在整个程序中，法院仅需审查和送达，无需开庭审理，因此该程序比通常诉讼程序更为简便、快捷。


（二）督促程序所体现的法律意义


1、过滤掉大量的无争议案件，迅速解决债权债务纠纷。在基层法院，存在着相当一部分双方当事人对债权债务无争议的案件，债务人只是因资金周转困难或法律意识淡薄而拖延履行，这类案件适用通常程序既无必要，又有违诉讼经济原则，但通过发支付令的方式予以审理，就可以起到过滤器的作用，将这类案件过滤出去，使法官集中精力处理那些复杂案件，实现繁简分流，节约司法资源，从而有利于提高法院的工作效率。

2、有助于诉讼公正与效率原则的实现。督促程序的公正性主要体现在：其一，督促程序的适用范围和适用条件的明确限定，使得督促程序所解决的是简易且无争议的案件，从而有助于实现实体公正（即保护合法债权）；其二，虽然债务人不参加审理，然而基于法律平等保护原则，法律赋予债务人对支付令的异议权，并且法院对债权人支付令的申请和债务人对支付令的异议，同样只进行书面审查。督促程序的效率性是由其非讼性和简捷性来保证实现的。在遵行公正性的前提下，与通常诉讼程序相比，督促程序更加突出和强调其效率性，以期降低当事人的诉讼成本和法院的司法成本。

3、是执法为民的体现。主要体现在其一，由于督促程序有助于公正及时地实现诉讼目的，并且督促程序简单明了，减少当事人之间的对抗，化解当事人之间的矛盾，消除了程序给当事人带来的理解上的困难，从而为当事人提供了一种廉价和亲和的司法救济途径；其二，由于督促程序无需传唤双方当事人到庭进行调查和辩论，也不存在上诉问题，因此无论法院还是当事人，所花费的时间和精力远远少于通常诉讼程序，并且债权人的债权以最快的速度得到保护，将督促程序所节约的审判资源，用于更多案件的解决，这样不仅实现审判资源的优化配置，也能够真正体现出“以人为本”、“司法为民”这一服务理念。

4.有助于完善民事诉讼法程序体系。根据案件的性质和繁简而设置相应的程序，是我们应当坚持的审判理念。民事诉讼法程序的多元化和专门化是适当解决案件的内在需求，督促程序则是满足民事诉讼法程序多元化和专门化的要求，有助于根据案件的性质和繁简建构完善的民事诉讼法程序体系。

二、督促程序在司法实践中存在的问题

（一）、督促程序与通常诉讼程序脱节

《民事诉讼法》第194条规定：“人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉”。可知我国民事诉讼法没有将督促程序与通常诉讼程序衔接起来，在督促程序与通常诉讼程序不相衔接的情况下，督促程序对双方当事人程序利益的保障是不平等的，债权人承担了更多的程序风险，而债务人则得到更多的程序利益。具体而言，债权人申请支付令时必须符合一定的条件，而债务人提出异议时没有任何约束和风险便可使督促程序终结。由于存在这种不均衡的诉讼风险分担机制，就难以有效抑制债务人滥用异议权行为的发生，因为即使是滥用异议权，往往也不会直接给其带来程序上的不利，相反，在很多情况下还可以为其有效地拖延时间提供了机会和手段。这种立法有违程序公正的要求，不利于保护债权人的合法权益，造成在实践中督促程序的功能不能有效发挥。

（二）、债务人异议权过大影响了督促程序的适用

民事诉讼法增设督促程序以来，其实施效果不佳的一个重要原因就是法院对债务人行使异议权没有制约，致使债务人凭借无理的异议也能轻而易举地使支付令失效。法律规定，债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉。这往往给债务人造成可乘之机，不少债务人为拖延时间、逃避债务，故意提出不实的书面异议。从债权人的角度而言，考虑到只要债务人提出异议，其申请支付令的活动就会归于徒劳，还要承担受理费用，且给债务人逃避债务提供了时间，使债权维护更加困难，导致在许多本来可以通过督促程序解决的案件，债权人却宁愿选择诉讼程序来解决。债务人对支付令提出异议的随意性，增加了债权人的讼累，这与支付令追求简便、高效的立法目的大相径庭，同时也造成了社会公众对督促程序使用价值的怀疑。

(三)、支付令申请费用负担不合理


根据《诉讼费用交纳办法》第十四条第三款之规定，依法申请支付令的，比照财产案件受理标准的1/3交纳。督促程序因债务人异议而终结的，申请费由申请人负担；债务人未提出异议的，申请费由债务人负担。这一规定不利于保护债权人的合法权益，在客观上抑制了债权人依督促程序申请支付令的积极性，不符合诉讼费分担原则。因为，依据上述规定，只要债务人提出异议，申请费就应由债权人负担，这对债务人滥用异议权无疑起到了推波助澜的作用；另现行支付令送达后，债务人提出异议，程序即行终止，债权人还得通过诉讼的方式实现债权。虽然可以把已交纳的申请费作为新的债权主张，但这还是增加了当事人的诉讼标的，在目前逃避债务普遍、执行难还未解决的背景下，无疑增加了当事人的诉讼风险。实践中，债权人之所以往往避开督促程序而宁愿选择通常诉讼程序，上述支付令申请费的负担不够合理也是一个重要的原因。


（四）、对错误支付令的补救程序尚欠完善


督促程序既然是一种审判程序，那么在审判过程中就不可避免地会发生错误。由于督促程序一审终审且不能申请再审，特别是督促程序是一种仅基于债权人单方面主张所进行的程序，它只审查债权人单方的事实和证据，注重的是债务人的态度而不是案件事实，故支付令更不可避免地会出现错误。《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第11条规定：“人民法院院长对本院已发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销支付令，驳回债权人的申请。”根据上述规定，支付令可以撤销，但债务人不能申请再审。而对于什么人可以向法院提出撤销支付令之请求，也


即院长发现支付令之错误的具体渠道，以及当事人申请对错误支付令施以救济的途径、期限，法院纠正的期限等都没有规定。


（五）、法院对督促程序的重视不够


司法实践中对支付令案件重视不够表现为，一些法院存在着重通常诉讼程序轻督促程序的倾向，不注重适用支付令。故而一方面因办案人手少而致使案件大量积压，另一方面，大量债权债务关系明确、没有对待给付义务，且债务人有明确固定的居住场所的案件仍然适用普通程序或简易程序按部就班地进行审理；还表现为程序适用的随意性和审理的不规范，现在各方面强调司法公正与审判效率往往仅是针对通常诉讼程序，各级人民法院在抓通常诉讼的程序公正方面是有成效的，但对适用督促程序方面严格按程序办案则强调不够，故在支付令受理方面，一些法院存在着不在五日内受理，受理后不予书面通知而口头通知，不认真审查，债务人提出异议后不及时裁定终结督促程序等问题。　


三、完善督促程序之对策性建议


（一）、将督促程序与通常诉讼程序衔接起来


将督促程序与通常诉讼程序衔接起来，规定债务人提出异议时督促程序就转入通常诉讼程序，就可以在债权人和债务人之间合理地分配程序利益和诉讼风险。也就是说，债权人在申请支付令时必定会估计到由于债务人提出异议而转入通常诉讼程序进行法庭审理的诉讼风险，同样，债务人在提出异议时也必定会考虑到转入通常诉讼程序而在法庭上同债权人进行争执的诉讼风险。因此，从程序上来说，债务人对已经开始的督促程序提出异议后就自动转入通常诉讼程序审理的制度，意味着不仅平等地保护了双方当事人的辩论权，而且均衡地分配了诉讼风险。这样一来，由于督促程序具有以通常诉讼程序作为后盾平等地保护双方当事人的程序功能，因而对债权人来说，如果他认为自己在法律上是有理的，那么在启动程序时，他会尽量选择简便、快捷而又经济的督促程序，而不去选择复杂、耗时、耗费的通常诉讼程序；如果他认为自己是无理的，则不会贸然地去申请支付令。同理，对债务人而言，倘若他认为自己有理，则会对支付令提出异议，从而使督促程序转入通常诉讼程序以便充分地行使辩论权；如果其认为自己无理，则一般不会滥用异议权以避免更大的诉讼成本支出。这种相互衔接即实现了债权人的诉讼价值，又防止了债务人规避法律、滥用异议权，对债务人的异议权也是一种约束机制。


（二）、健全异议审查制度


督促程序不需开庭审理，只需审查申请人提交的申请书和书面证据材料，因此人民法院的审查在督促程序中具有极为重要的意义。笔者认为应结合督促程序的特点，确立法院对债务人提出的异议进行有限审查，即债务人提出异议时，也应对自己的主张提供必要的证据，由承办法官对提出异议的主体、期限、内容、形式、理由进行审查。异议成立则裁定终结督促程序，异议不成立，则应在立法中确立异议驳回制度，使债权人与债务人及时明确其异议的效力和支付令的效力，若支付令生效，债权人可及时申请执行；债务人如认为支付令错误，则可以采取其他有效途径予以救济。如果这一点能在法律中加以明确规定，法官就可以依法要求债务人提供必要的异议证据，防止债务人轻易提出异议，使支付令失效。赋予法院对债务人的异议有限的审查制度，对故意编造理由以拖延履行债务的债务人有一定的威慑作用，也才能进一步判断债务人的异议是否为故意拖延债务履行的手段，以此来提高支付令的正确率和生效率，使得支付令的初衷能够最大程度地实现。


（三）、改革支付令申请费用的负担办法


　为了更好地保护当事人的合法权益，应当将支付令申请费的负担与通常诉讼程序诉讼费用负担联系起来，也即完善督促程序与通常诉讼程序的相互关系、将二者有机地衔接起来，在督促程序中，债务人未提出异议的，申请费由债务人负担；债务人提出异议而终结督促程序的应分别情况确定由谁负担，如果申请人没有起诉，申请费由申请人负担。如果起诉，将申请费作为申请方损失范围提出请求，法院一并处理。或法院将申请费与诉讼费一并处理。法院在处理时对滥用异议权而在诉讼中败诉的，债务人不仅要承担诉讼案件受理费，而且要承担支付令的申请费用，以此敦促债务人慎重行使异议权。这样债务人就会在提出异议还是履行债务这一问题上慎重斟酌。


（四）、完善对错误支付令的救济制度


由于督促程序以债权人单方申请为基础而启动，虽然法律赋予了债务人的异议权，但法院发出的支付令同样有可能出现错误，若债务人对此程序不了解，未在法定期限内提出书面异议，支付令便发生与生效判决同等的效力。因此对确有错误的已经发生法律效力的支付令，设置一定的程序给予救济是必要的。采取何种方式救济，取决于对督促程序性质的界定，如果将它看作略式诉讼程序，那么就应当适用再审程序给予救济。鉴于督促程序在性质上是非讼程序，应按非讼程序的方式进行救济，即法院可以根据债务人的申请，撤销确有错误的支付令。对于支付令涉及到第三人利益或侵犯国家、集体财产利益的，也应允许第三人向法院提出撤销支付令的申请，申请期限可确定为从收到或得知支付令内容后的二年内；人民法院收到撤销支付令之申请后，应决定是否进行立案审查，认为确有错误的即报院长，由院长提交审判委员会讨论；从立案审查到最后作出处理决定，应不超过三个月。支付令被撤销后，可依据当事人的申请转入诉讼程序或法院依据职权直接将督促程序转入诉讼程序来解决债权债务纠纷。


（五）、提高法院对督促程序的重视力度


针对当事人督促程序知识的匮乏，在以后的司法实践中应加强关于督促程序方面的法律宣传、普及，使公民、法人和其他组织都能了解和熟悉。一方面通过新闻媒体、网络资源等，增强债权人用督促程序维权的意识，向人民群众广泛宣传民诉法关于督促程序的规定及其简便、快捷、高效的优点，提倡债权人选择督促程序实现债权。另一方面，人民法院要注意克服重诉讼程序轻督促程序思想，对符合支付令适用条件的，在审查时向债权人告知可以利用督促程序申请支付令，并讲清适用条件、法律后果，由债权人选择适用，以扩大督促程序的适用，使债权人的合法权益及时得到保护。再者，人民法院受理申请支付令案件时，应严格按照最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》办理，不受争议金额的限制，当事人选择适用督促程序时，人民法院应予以保护，不能因督促程序收费较低而剥夺了当事人的诉权。


近年来，减轻当事人讼累，提高法院审判效率，简化诉讼程序，加快诉讼进程，是世界各国都在研究的课题。完善以简便、快捷为中国特色的督促程序，符合诉讼制度改革的方向，是创造全面、协调、可持续发展环境、构建和谐社会的必然要求。督促程序是为债权债务关系明确的特定案件所设置的程序，符合我国民事诉讼制度改革的宗旨，简化诉讼程序，节省时间和费用，还可以收到事半功倍、防止矛盾激化的功效。当前在效率与公正的前提下，应重新重视督促程序，充分发挥督促程序的诉讼价值，应以司法解释的形式，对督促程序与诉讼程序的衔接、对债务人异议的审查、对支付令债务的负担、对错误支付令的救济制度等作出更加具体的规定，来弥补督促程序中的缺陷，提高督促程序的利用率真，以解决法院面临案件数急剧增多的困境。

 湖北省仙桃市人民法院     张华