职工持股制度研究综合述评
发布日期：2003-12-17 文章来源： 互联网
一、背景和现状
职工持股，是指企业职工和经营者持有本企业股份而成为企业所有者的投资行为。它包括两种投资方式：以自然人直接投资形成的直接持股；以职工持股会会员间接投资形成的间接持股。两者统称职工持股。
职工持股这一经济行为，是我国经济体制由计划型向市场化转轨，企业改革由调节政、企之间的分配关系向公有企业的产权结构调整深化而产生的经济现象，并与我国股份经济的发生、发展呈亦步亦趋的追随关系。如果说，我国股份制的发展以1984年为第一波，那么，职工持股的初潮约在1992年形成。根据南京市的总结，近10年的职工持股探索大致经历了三个阶段：
第一阶段：从1992年底到1995年底。该阶段以存量折股、增量入股方式，将小型国企和集体企业的存量资产折价入股，同时吸收职工现金投资入股，将原企业改造成股份合作制企业；在大中型国有企业进行股份制改造时，吸收内部职工参股，建立由国家股、法人股、内部职工股组成的股份有限公司或有限责任公司。本阶段的产权结构，是以公股倚重、职工股倚小为特征。
第二阶段：从1995年到1998年。该阶段主要做法是先售后股，或股租结合推进股份制。即由职工出资买断公有小企业的存量净资产，然后改制为股份公司或股份合作企业；或由职工集资组成持股会，买断大中型国有企业的部分净资产，组成由国有企业法人股和职工持股会（经由工会）组成的有限责任公司。
第三阶段：从 1998年以后至今。该阶段明显的倾向是重在鼓励、支持经营者持股、持大股和经营者群体控股。在经营者和不同层次的员工中，持股的数量差距扩大。
南京市的职工持股进程基本反映了全国和上海在这一改革探索中共有的阶段性，并且标示一个倾向：在这类企业的股本结构中，职工的持股比例逐步扩大，由参股转向控股；在职工股结构中，经营者的持股比例逐步扩大并有控股倾向。
经过近10年的运作，到目前为止，职工持股已成为全国各地普遍推行并为绝大多数改制企业所采用的产权改革方式，共有30多个省、市政府、中央部门制定了相关行政规章加以鼓励和规范。虽然对它的总体效果尚不能综合评价，但从其被认可的广泛性和政府介入的积极性来判断，职工持股是一项有生命力的改革工程，应予以充分的重视。
二、目的
职工持股在中国的出现，首先是职工自发创造的结果，在面上推广，则得力于借鉴西方回家的成熟经验。比较西方与我国在推进职工持股目的方面，应该是同、异互见。
在西方国家，员工持股理论的发生可以追溯到18世纪末美国 Albert Gallatin的雇员所有制和19世纪下半叶法国圣西门等人的员工持股理论。但在美法实施员工持股却是近30年间的事情。根据美国员工持股计划之父凯桑在1958年发表的《资本主义宣言）中的“两要素理论”，生产要素只有资本与劳动两种，资本在工业化中的贡献及其获得的收入要大于劳动，因而拥有资本的富人更富，而拥有劳动而很少资本的工人则难以取得基本的生存收入。国家财富过度集中于富人，经济公平难以达到。为此应建立一种制度，在不剥夺、不侵犯原财产权所有者利益的前提下，重新分配财富，使劳动者兼得劳动和资本收入，以减少管理与劳动的冲突、抑制工资上升、提高劳动生产率，实现“工人资本主义”。这种制度，就是他本人在加州伊利亚报纸连锁店首次试行的“雇员受益计划”：动员建立借贷机制，支持雇员从即将退休的雇主手中买下企业资产成为新企业的员工兼股东，促成劳动者的劳动收入和资本收入的结合。这一计划促成政府关于员工持股计划的立法，并在全国推行。该计划要点在于：政府支持雇员买下资本家的部分或全部资产成为股东，在不损害企业主利益的前提下实现雇员收入的两元化：取得作为雇员的工资收入和作为股东的资本收益。
我国关于探索职工持股的目的或出发点，各地政府的有关文件多少给予设定。综合起来约有以下几点：
l、为了深化企业改革，推动建立现代企业制度；
2.为了促成企业产权结构多元化；
3、为了规范股份制企业的管理体制和运行机制；
4、为了使劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合有机结合起来，使员工通过产权纽带与其他所有者结合成利益共同体；
5、为了增强员工对公司长期发展的关切度和管理的参与度，以形成企业内部动力机制和约束机制；
6、为了改善企业与职工的利益关系，调动职工积极性；
7、为了规范职工持股会的组织和行为，保护持股会、会员及企业的合法权益。
8、为了让职工在退休时从股份变现中多得一笔养老收入，等等。
中外相比，有共同之处。如4、5、6、8诸条，其实质与西方两要素理论基本同义。其余诸条则属中国特色。它们与西方员工持股规范不合。但是，这些特色又是现时环境下促使公有企业改制成市场主体的必要条件，从而不能否认其指向的客观合理性。当然，上述诸条是否包容了我国实行职工持股的全部目标，是否准确地点到了问题的实质，是否取得了普遍的认同，都是尚未定论的问题，需要继续在实践中深入探讨。
三、问题
我国的职工持股试点到目前已引起广泛的关注和认同。但是还存在认识上的、法律上的、政策上的和操作上的种种问题，其中最突出的、最迫切的问题是没有全国统一、规范的职工持股成文法。
（一）理论认识上存在重大分歧，导致改革试点止步不前的局面
在理论界，赞成者极力主张职工持股制度作为目前已步入困境的国有企业改革的战略选择，认为是对国有产权制度的重要创新，是现代企业制度的演化趋势，无论从经济还是政治角度来看，都具有重要的现实意义。
反对者认为，国有企业实行职工持股制度不仅会产生新的不公平，而且将使国有企业难以进行有效的市场调节（如裁员问题），全面推行职工持股制度必将使以市场化为取向的国有企业改革步入死胡同。
理论界这种截然相反的观点造成实际试点难以把握方向以致止步不前。
（二）缺乏规范、统一的法律依据，相应的制度建设基本上处于行政性地方规定阶段
到目前为止，全国已有30多个省市制定颁布了有关职工持股的行政性管理办法。最新的是今年年初深圳市颁发的《深圳市公司内部职工持股规定）。各地制定颁发的这些规定，明确指出主要依据（中华人民共和国公司法）、《社会团体登记管理条例）和忡华人民共和国工会法》。然而，在这几个主要的法律法规中，并没有支持职工持股的相应条款。例如，1999年实施的《公司法）规定，以后设立的公司中不再设立内部职工股。另外，原先国家相关部委曾经作出的政策性规定，也在九十年代中期停止执行。例如，原国家体改委曾于1992年制定《股份有限公司规范意见），对定向募集股份有限公司设立内部职工股的行为作出规定，但早在1994年已暂停了这种行为。
目前，各地区在执行的相关政策法规不尽一致，各类企业在运用这些政策法规过程中的做法也很不规范。正是由于缺乏全国统一、规范的法律依据，职工持股试点中问题多多，自然很难扩大到面上。
（三）一些试点企业的出发点在于集资，而非建制转机
一方面，一些试点企业在试行职工持股制前承诺分配收益高于银行利息，另一方面，强制职工拿出现金认购股份，以此作为职工在企业里就业的附加条件。强制的强度依据职工出资认股与否和多少而定。认购持股可以上岗；否则，调整到报酬低、不合理的岗位，或者降低劳动报酬，取消其他合法权益，或者扣、停发工资和奖金，乃至解除企业与职工的劳动关系等。这些做法，不仅误导企业职工，而且挫伤了企业职工自主性，引起企业职工的反感，甚至抵制和上诉，导致改制的中止或流产。
（四）各地对试点企业的行业。所有制性质和经营状况有不同的限制
l、各地试点企业多数处于垄断竞争性行业。对于金融、保险、电力、邮电、烟草、能源、机场、港口、煤气、自来水、公交等垄断性行业的企业，各地规定原则上不实施、或有选择地批准实施。
2、各地大多是以国有企业或公有制企业（国有企业和集体企业）为主要试点对象。其他所有制企业参照执行。
3、一些地方规定，只有经济效益好的企业才可搞职工持股制，经济效益不好、甚至资不抵债的企业，则不能搞。
（五）国有资产转让范围和无形资产处置标准不一的问题
1、各地试点企业通常把经过界定和评估后的经营性国有资产转让给职工，而非经营性国有资产采取完全剥离。交给政府国有资产管理部门运作。但是，有的企业也受让非营性国有资产。
2、关于国有无形资产的处置，许多省市没有明确规定，实践中有许多不同的做法：一种是不评估先由企业有偿使用，若干年后无偿让渡；另一种是按一定方法进行市价评估和转让。
（六）职工持股资金的来源问题：购买力不足与缺少融资渠道
很多省市明确规定应以职工个人出资（筹集）为主。但是，由于国有企业长期实行低工资、高福利的收入分配政策，职工手持多余现金有限，实行有偿配股为主，存在职工购买力不足的问题。为此有的地方又规定：（1）可由（向）银行贷（借）款（深圳）；（2）借用企业公益金（深圳）；（3）净资产增值奖励（ 10％江苏）；（4）专利、专有技术、劳动才能折股（厦门、深圳）；（5）工资、奖金结余量（江苏、厦门）；（6）企业经营者年薪折股（安徽）。但是，这些规定中也存有问题。例如，按照现有有关金融法和相关法规的规定，银行贷款是不能用于投资股票的。另外，人力资本评估折股如何进行，还是一个有待解决的问题。
（七）职工持股占企业总股本比例大小如何适度问题
许多省市没有作出具体明确限定，而由试点企业根据实际情况和需要而定。问题是，职工持股占企业总股本的比例过小，不足以起到“联股联心”的作用；比例过大，可能出现“集体违法”。因此，是否需要在文件中规定试点企业职工持股占企业总股本的最低和最高比例，有待明确。
（八）企业内部经营者与一般职工之间持股比例差距可以拉开多大问题
各地规定大体上前者是后者的5倍以上到10倍。对于这种比例差距限定是否合适？存在不同意见。一种意见认为，二者之间的差距过大，会造成新的“内部人控制”。公司的实际控制权掌握在持大股的经营者（集体）手中，职工入股不会给职工带来权力，而是充当了经营者（集体）进行管理的工具。另一种意见认为，这种差距还不够大，提出能否在现有基础上有一定突破，对经营者，尤其对有突出贡献的创业者给予更大比例的股份，甚至给予他们一部分无偿奖励的股份。对此有待理论论证和实践检验。当前，迫切需要明文规范。
（九）职工持股方式选择问题-职工持股会的法律地位疑问
职工持股，还是通过中介间接持有？
如果通过中介机构持有，那么，中介机构采用何种形式？是设在企业内部？还是委托外部？
目前，各地的做法大多是通过设在企业内部的中介机构持有，但是具体形式各种各样：多数选择以社团法人名义设立的职工持股会，也有依托于工会的契约性组织，还有企业组织形式。在这些组织形式中，问题最大的是职工持股会，能否定为社团法人，各地规定还不一致，况且，到目前为止，我国还没有社团法人的立法用语，其法律地位没有得到确认，以致出现持股职工状告职工持股会，而职工持股会（以工会形式出现）推卸责任的法律纠纷（上海古北集团）。
（十）职工股权的流动问题
目前，各省市有关职工持股的暂行办法或试行条例多数作出禁止转让的规定。但是，持股职工出于某种动机，私下转让，引出纠纷。能否允许持股职工在一定时限和条件下转让和继承所持股份，是值得斟酌确定的问题。
（十一）政府的金融、税收优惠政策支持问题现在职工购买企业股份还不能得到银行的信贷支持。职工持股后，承受企业经营的风险加大，但没有政府税收优惠照顾。根据西方国家的实践经验，职工持股制的推广，政府的金融、税收政策优惠支持至关重要。在我国则是有待解决的问题。
四、建议为促使职工持股制试点向面上和纵深发展，各方面人士对上述问题提出了不少建议：
（一）立足国情、放眼世界、面向新经济，从宏观和长远的战略角度深化认识职工持股制的意义，明确指导思想
对于我国推行职工持股制试点的认识，不仅仅是通过与西方发达国家走过的路来比较，而且更重要的是立足于我国经济体制由计划经济向市场经济“转轨”的特殊国情，和即将加入WTO与国际市场经济通行规则“接轨”的发展趋势，而不能局限于企业内部产权结构调整来看，应从整个国家改革过程中基本利益格局调整来看，是一项构筑社会主义市场经济的制度基础、促进我国经济持续健康增长的一项基本经济制度的变革，不能仅看成是企业解困扭亏的权宜之计。
（二）需要增加职工持股制的国家成文法
推进职工持股制的当务之急，是国家要出台统一、规范的有关职工持股制的法律条文。这方面立法的条件应该说已经成熟。一方面，西方发达国家有关职工持股的法律条文可资借鉴，另一方面，我国各地方政府相继颁布了一些有关职工持股制度的暂行管理法规，加上各地试点企业经验总结，已经提供了国家立法的基本素材。如果国家出台职工持股制单行法有困难，可考虑在修改《公司法》中增添职工持股的相关条款。
另外，可以考虑由国家体改办单独或为主，制订颁布推行职工持股制的指导意见，以利在全国范围内规范和推进职工持股制试点。
（三）建立起“改制转机，加强管理”的辅导和监督机制，引导试点企业健康长期发展
试行职工持股制的目的，是要把职工与企业结成利益共同体，从企业产权内源中激发起促进企业可持续竞争发展的动力。那种把试行职工持股制当成集资手段，强迫职工入股，而不顾企业长效发展的做法，势必会导致试点企业陷入困境，职工利益遭受损失。因为，职工持股制只是为企业生存和发展提供了一种制度选择，而企业要在激烈的市场竞争中求得生存和发展的充分条件，是企业要有市场认可和需求的产品或服务。为此，建议体改部门会同有关主管部门，辅导和监督试点企业的改制转机，加强企业管理，把企业试行职工持股制与确立可持续竞争发展战略结合起来。没有后者的可行性方案，应暂缓试点。同时，确立职工自愿购股原则，防止强迫认股的现象。
（四）取消对试点企业的行业、所有制性质和经营效益限制
除了各地原先允许垄断竞争性行业企业可以试点外，对于过去各地限制试点的垄断性行业中的企业，今后要配合国家打破垄断、引进竞争和实施股份制改造，积极试行职工持股制，构造企业多元股权结构。
试行职工持股制，是建立现代企业制度的一种内在趋势。因此，凡是改为现代企业制度的企业，无论是国有。集体企业，还是民营、合资企业等，都可试行。
要求试点企业经营效益好，是想给试点取得成功增加保险系数。但从西方国家的实践来看，职工持股制是作为“危机对策法”，首先应用于面临破产倒闭的企业，多数是为了拯救企业于危难的目的。因此，只要债权银行同意和参与，资不抵债的企业也可以试行职工持股制，通过职工持股制实行企业重组。
（五）国有企业中国有资产存量转让实行有偿置换和借贷等办法
试点企业国有资产存量置换，是在扣除原企业负担的非经营性资产和费用等后形成股本出售。企业国有资产存量借贷办法，是将评估后的国有资产存量“债权化”，国家为债权人，职工持股组织为债务人，随国家借贷额的养活持股职工对企业产权拥有量相应增加。
（六）通过金融杠杆来调节职工出资认股能力不足的问题
为了解决试点企业职工现金认股能力的不足问题可以参照国外的一些做法，以公司担保或所购股份质押等，向银行融资解决。为此，需要国家金融信贷政策的放宽。
（七）职工持股占企业总股本的比例“下有底”
根据国内外的实证研究表明，职工持股占企业总股本的比例达到30%以上，职工从产权主人立场上会产生对企业的认同感。据报道，截止2000年，上海职工持股会占公司注册资本的比例平均为19.7%.这一比例还有待提高。至于职工持股占企业总股本的比例可以有多大？深圳规定企业总股本越小，允许持股的比例越大。黑龙江规定“非国家垄断和特殊规定的行业中试点企业，职工持股可以达到相对或绝对控股的比例。
（八）鼓励试点企业经营者（集体）持大股，拉开与一般职工持股比例
实践证明，一个企业的兴衰与该企业经营者（集体）素质高低、能力大小和干劲强弱密切相关。在走向知识经济的时代，一个企业中经营者、管理者和技术骨干对企业发展的关键作用愈益突出。因此，鼓励试点企业经营者或群体，（包括管理者和技术骨干在内）持大股，是当前和今后企业产权结构演变的明显趋势。
（九）把现行的职工持股会转变为企业外的信托组织，并创造条件让职工直接持股
鉴于现行职工持股会缺少社团法人的法律依据，与工会组织混同，不能履行职工持股权益，等等，可以考虑参照英美法系的立法通例，把它转变为企业外的一种信托组织，依据今年1月10日中国人民银行发布施行的《信托公司投资公司管理办法》和4月28日九届全国人大常委会第十一次会议表决通过的《中华人民共和国信托法（草案）》开展活动。
从市场经济发展趋势和内在要求来看，职工直接持股可以避免目前委托职工持股会管理的诸多难题，能得到现行法律的直接、强有力的规范、保证和高速例如，人数控制在50人以下的职工持股，组成有限责任公司，可受有限责任公司法的保护。职工持股人数超过50人以上的股份有限公司，可受股份有限公司法的保护。为便利在大型企业中推广职工持股制建议将发起式股份有限公司的审批制改为登记制。
（十）允许职工股权有条件地转让流动
试点企业可以允许职工所持股份，在持股人调离、辞职、退休或残废以及因企业辞退、除名等情形脱离企业时，依法向其他职工转让，或由职工持股组织在法定期限内回购。对于经营者所持股份的转让，还须经离任审计后方可进行。职工持股会的回购资应多其专项备用金开支。
（十一）以税收优惠为主的政策支持
为了减轻职工持股的成本、增强其抗风险的能力，也为了使职工持股制在面上的顺利推广。建议国家给予税收优惠：一方面，对于职工持股所得的红利收入以及用于丙投资和工资基金转股，不纳个人收入所得税；另一方面，银行用于职工认购股份的贷款利息应给予减税。
