论新形势下我国银行监管法制的完善
发布日期：2003-12-10 文章来源： 互联网
世贸的加入，银监会的成立，给我国银行监管法制提出了新的要求。本文试从新形势下银行监管法制存在的问题入手，阐述完善我国银行监管法制的必要性，并在强调其意义的基础上，提出完善银行监管法制的建议。
一、从背景条件分析完善银行监管法制的迫切性
1、 我国银行监管法制的现状。1995年是金融立法年。我国先后通过了《中华人民共和国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）和《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》），标志着我国银行监管法制体系的初步形成。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。我国现行的银行监管法制体系除了《人民银行法》和《商业银行法》外，还包括国务院颁布的行政法规和中国人民银行发布的银行管理规章。从形式上看，我国的银行监管法制体系似乎已经完善了。然而实践中，经常遇到运用银行法规的重叠、不协调和抵触的情况。深入分析现有的监管法制，我们不仅发现既有的规则、制度还有缺陷、疏漏，亟待补充的问题仍大有存在。
2、 开放环境给我国银行监管法制带来了挑战。中国加入世贸组织之后，金融市场国际化发展趋势日益明显，在金融开放的条件下，外资银行机构不断进入，不仅会改变中国现有的金融机构，还会使现有的金融运行规则发生变化。银行监管法制的国际化发展将成为高质量、有效率的银行监管法制体系构建的必然选择。为此，需要对银行法律制度加以修订，以适应新的发展要求。
3、 银监会的有效监管要求具备完善的银行监管法制。2003年4月28日银监会正式挂牌成立。银监会的成立是我国金融体制改革中极其重要的一步。银监会担负着中国人民银行原承担的监管银行业职能，目的是让银行监管更加专业化和科学化，提升我国银行业的国际竞争力。然而，银行监管必须依法进行。银监会的设立、监管职权的取得和行使都依赖于银行法规的完善。离开了健全的银行监管法制，不仅银监会的行为失去了规范、约束、指引和保障，而且银监会也失去了监管的标准、权威、手段和基本前提。所以，完善银行监管法制是银监会实施优质监管的自身要求。
二、从现存问题分析完善银行监管法制的必要性
（一） 监管法制体系的不合理和不协调
1、我国现行银行监管法制体系由三大部分组成：《人民银行法》、《商业银行法》以及国务院通过的行政法规和中国人民银行通过的规章。但是行政规章的内容不能对法律和行政法规起到补充缺漏的作用。事实上，两大银行法对一些应予规制的问题尚未修改，有很多法律条文也有待进一步阐释。然而，我国一直未出台对两大基本银行法做系统的补充性解释的条例或规章。虽然行政法规和银行规章在96年之后产生不少，却没有两大法系统的实施细则。
2、银行监管有关条例和规章相互之间或与两大基本法之间有很多重叠、不协调和直接抵触之处。比如，1996年6月1日中国人民银行发布的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复。再如，银行业务管理规章之间重叠也甚为严重。1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定。
我国银行监管法制体系存在的上述问题的主要原因在于：①立法指导思想的原因。受当时“成熟一部，制定一部”的指导思想影响，制定者缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文；②立法技术水平的原因。制定者欠缺规划性和全局性把握的技术，使得立法缺乏连贯性、协调性和前瞻性；③法律编纂工作的不足。制定者对已制定的规范性文件没有及时修订、废止工作未予以足够重视，使前法与后法、上位法与下位法、同位法相互之间经常发生冲突，不能保证法律规定的动态协调性。
（二）监管法制的制度选择取向不利于监管目标实现
《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。比如，在《商业银行法》第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。但这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。
（三）监管法制在手段和方法上有缺漏
1、对存款保险制度等监管手段未予以足够重视。存款保险制度在我国尚为空白状态。而国外实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系方面起到了明显的作用，因为该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。
2、缺乏完善的市场退出机制。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”（第七章），但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。如果没有一个健全稳定的金融破产法，就无法按照市场的原则让效益低下的金融机构稳定退出。
（四）监管法制在确定银行经营范围上值得磋商
商业银行允许在什么范围内开展业务也是法律要规定的一个重要问题，规定的经营范围越大，获利的机会就越大，同时，风险也越大。反之，经营的范围越窄，银行获利的机会也越小，风险就相应减少。我国目前还实行分业经营，对银行经营范围的限制非常严格，仅限于传统业务，然而，随着我国的进一步开放，对于国际金融业呈现出的由分业到融合的走向，我国应引起足够重视，积极研究借鉴国外经验，完善我国监管法制。
（五）监管法制不适应银行法制国际化
1、 涉外银行监管法规在内部构建上存在诸多不足。我国从1994年开始出台了不少银行业国际化方面的监管法制，如《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》等。但是这些文件权威性不高、监管内容过于原则、监管方法不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单，不利于监管目标的有效实现。
2、涉外银行法规在外部衔接上急需完善。（1）涉外银行法规与WTO法律制度不协调。一是在跨境服务和新金融服务方面，现有的法制在银行、证券和保险领域都不同程度地存在对非居民金融服务提供者及境内外资金融机构的限制性规定。二是在专营垄断项目、公共机构购买金融服务方面，国家为保护国内商业银行所设置的保护性政策，将遇到WTO法律制度的制约。今后国有商业银行只能通过改善服务质量来吸引客户。三是在非歧视措施方面，我国银行监管法制对外国金融机构的直接进入或外资机构的市场准入均有限制性的要求，也面临协调一致的问题。（2）银行监管法制与WTO国民待遇要求不协调。一是从监管法制设置方面来看，现有法制对内、外资金融机构作了严格的区分。二是从金融服务限制方面看，我国金融市场目前对外国金融业及外资金融机构的限制甚为严格，在服务提供的地域及服务品种的具体限制上则尤为突出。三是从国民待遇限制标准来看，现有的法制对国民待遇限制具有很强的行政性、不确定性。根据《服务贸易总协定》及其附件要求，我国将在公开的承诺表中对金融服务的具体部门从跨境提供服务、国外消费、商业存在、自然人存在等四个方面来明确国民待遇的限制。
三、完善银行监管法制的建议
1、协调和健全监管法制体系内部建设。要达到这一目标，第一，法章制定者必须树立规范性立法和效益性立法的理念，重视立法的整体规划；第二，注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，避免引发相关规章之间的不协调和冲突；第三，提高立法技术，有计划制定银行监管规章。这要求制定者既要前瞻性把握国内金融体制改革的动态，也要熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容；第四，做好法律规章立改废工作。特别是要及时对不合时宜的内容进行处理，对与新法律法规相抵触的规章予以废止或修改。
2、重视国情与借鉴外国立法经验相结合。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则是技术性、专业性并具的法律制度。一些行之有效的国外监管制度和国外通行的规则，在调查分析国内现有监管法制的特点基础上，结合实际在法制的完善和实施上进行借鉴和有条件的移植。注意收集、翻译和整理国外的有效银行法律制度，集中理论界和实务界的力量对其进行系统的研究；尊重人才，引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能。
3、改善监管方式，做到放松监管中有高质监管。WTO规则要求我国银行监管摒弃过去的保守监管，逐渐走向开放。所以我国现有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制。但是另一方面，这势必增大我国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。在监管法制上也必须作出回应，逐步放弃和修正旧法制的过严监管，及时地有步骤地健全应该监管方面的法律制度。
4、提高监管主体工作人员的业务素质。监管人员的业务素质关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。严格规范银行监管工作人员（特别是主要负责人）对金融业务知识和技能的掌握，要求其对银行法制及其实施机制熟悉，建立银行监管业务知识资格考试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。尤其是在中国加入WTO后，中国银行业国际化进一步深化，银行监管工作人员除了业务知识需要及时更新外，还要具备一定的英语水平。
5、完善法律法规使之符合WTO标准。尽快制定《外资金融机构法》，为外资金融机构的合法经营提供法律保障，也可保护我国的金融安全；修改《商业银行法》，和国际惯例进一步接轨；出台《外汇法》，以加强外汇市场的管理。
6、要处理好内、外资银行的监管关系。在保证金融业稳定的前提下放松束缚金融业合理竞争的过多管制，尤其是对外资银行机构、业务方面的管制，逐步放弃和修正过去“内外有别”的监管制度，及时有步骤地建立健全有统一标准的规范内、外资银行的经营行为的法律制度。
7、完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内控制度的完善和监督机制进行规范。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》从组织结构（职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序）、会计规划（对账、控制单、定期试算等）、双人原则（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）、对资产和投资的实际控制等方面来构建规章体系。
8、健全信息披露制度。信息披露制度是银行机构定期向银行监管和其他有关部门披露其经营状况的制度，其作用一是便于公众对其监管；二是便于监管部门及时发现问题，进行现场检查，达到防范风险的目的；三是有利于审慎经营、节约财务开支、降低成本、获取最大利益的原则；四是银行监管部门将其检查及处罚的信息在一定范围内披露，以期达到警示其他银行机构的目的。
9、规范市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。应规定银行申请破产须向银监会提出，并应把银监会定为向法院申请银行破产的惟一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查，同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。
