由于我国法律不允许集体土地直接进入市场交易，并且有关集体土地建设用地的管理规定也不尽完善，这对当前各地正在开展的乡村（含镇、组，下同）办集体企业改制过程中如何处理用地权属带来了一定的困难。为此，有必要对乡村改制企业的用地问题进行一些探讨，以便乡村企业用地制度改革的具体操作能够纳入法制轨道，从而防止某些不良后果的发生。

　　一、我国现行法律法规对集体土地建设用地规定的综述

　　我国土地只有国家和集体二种所有权形式。集体土地所有权主要是乡有和村有。本文中所探讨的仅是集体土地中已被乡村企业使用的部分。集体土地使用权，既可以在集体经济组织内部有偿使用或转让，亦可以对外作价入股。乡村企业使用集体土地的类型可以分为三种形式：

　　（1）乡办企业用地：其土地所有权在办理建设用地手续时已从村或村内经济组织集体所有转变为乡集体经济组织所有；

　　（2）村办企业、农民个人或者集资联办的企业用地：其土地所有权一般不发生转移。仍归属原集体经济组织。但其中村办企业用地已经归属村集体经济组织所有；

　　（3）联营企业集体土地建设用地：是农业集体经济组织按照协议，将集体所有的土地使用权作为与全民企业、城市集体企业共同投资举办企业的联营条件。这种集体性质的土地股份在联营期间不得抽回，更不许转让。

　　我国目前实行土地和房产分别登记管理制度，法律对土地和房产的处置权利在规定上也不尽相一致。然而土地和房产二者在实际上又密不可分，所以国家采用了“地随房转、房随地移”这样一种“同时转移”的制度模式。因此虽然我国法律尚未明确规定集体土地使用权可以单独出租、抵押c但因法律允许房屋和其他地上定着物可以出租、抵押，其集体土地使用权与此同时亦应随之转移。所以，在我国社会实践中，实质上集体土地使用权随着地上建筑物的出租或抵押是可以实行的。而且集体土地在地上建筑物抵押权实现时，其所有权性质和土地用途也不因此发生改变。

　　集体土地不得直接进入市场，只有通过依法征用，转为国有土地后方可有偿出让。集体土地所有者擅自与他人鉴订的土地使用权出让合同，没有法律效力，不受法律保护。

　　二、当前乡村集体企业改制过程中可以对用地采取的对策和措施

　　虽然我国目前对乡村企业使用集体土地的管理上还未形成一套完善的法规体系，但由于乡村改制企业可以采用多种形式的经营办法和用地方式，根据现行规定，我们还是可以依照各个乡村企业用地的具体情况而采用不同的改制对策：

　　方案（一）：乡村企业用地由改制企业直接征用并补办出让手续。其中，对属于农村集体的各项征地费用处理，有下列三种方式供选择：

　　① 由乡村集体经济组织一次性收回由改制企业偿付的各项征用土地费用；

　　②农村集体经济组织将应收各项费用总额作为股份投入到改制企业中，每年分取红利；

　　③农村集体将应收费用暂借给改制企业使用，本金以企业厂房等定着物回押担保，集体每年收取约定利息。该方案优点是土地已被征用为国家所有，权属比较明晰，不会发生诸如土地补偿、劳力安置、用地争议等后遗症。缺点是集体资产回报率不高，并且企业还要花上一大笔钱办理征用土地和补交出让金手续。这只能在一些效益较好，有经济承受能力的乡村改制企业中适用。

　　方案（二）．将集体土地直接交给改制企业使用，其所有权不变。在具体操作上也与方案（一）一样，可有三种方式：

　　①各项使用土地费用总款项由农村集体一次性全部收回；

　　②将用地总费用作股金投入由集体分取红利；

　　⑧将用地费用借给企业收取约定利息并以企业厂房等定着物回返抵押。该方案的依据是土地使用权可以在集体经济组织内部转移。优点是不需花费较多资金办理土地征用和出让手续，只要变更土地使用权就行了；并且，农村集体作为土地所有者还会有一些潜在的收益。缺点是土地使用权已经转移给改制企业，如该企业发生倒闭歇业造成用地闲置，乡村集体只有在达到了一定年限（连续闲置二年或停办闲置一年）以后才能收回该宗土地的使用权，并且还会因经济补偿问题造成纠纷。

　　方案（三）：将原属集体的厂房、围墙、道路、场地等全部地上定着物出租给改制企业使用，由乡村集体每年收取租金。根据地随房转移原则，土地使用权作为地上建筑物的必然构成部分，出租房屋、场地等实质上也出租了土地，用地的租金当然就包含在总租金之中。这种方案虽然没有国家对土地的明文规定作依据，但并不违反现行的法律法规，也体现了集体内部的土地有偿使用原则。其优点是当改制企业严重违反协议时，乡村集体经济组织可以直接将全部房地产权利及时收回。同时也有利于土地资产的保值增值。缺点是地上定着物的维护不能得到切实保证，并易发生纠纷。

　　方案（四）：原有集体企业的全部资产（当然包含土地使用权）租赁给改制企业使用，由乡村集体收取租赁金。本方案与方案（三）有些相似，但范畴较大。其依据是国务院于90年发布的《乡村集体所有制企业条例》。优点是改制企业一次性投入不大，易于承受。与企业承包相比，经营责任和权利义务比较明确，集体经济承担的风险较小，特别是集体资产不易流失。但也有集体资产的安全很难保证、维修上也易发生纠纷、改革力度相对不足等缺陷。本方案适用于亏损较为严重的乡村集体企业改制。

　　三、乡村集体企业改制在用地方面必须加以注意的一些问题

　　上述各种方案，可视改制企业的实际情况加以选用。但是在具体实施过程中，我们还应注意到下列几方面的问题：

　　1，要注意我国法律法规在土地、房屋等资产转移上规定了许多登记或批准手续，必须依法履行，否则很难受到法律的保护。

　　2．在土地权属变更上，如果这次改制企业用地所有权性质及其使用人名称未改变，而仅仅是为了明确权利义务责任更换经济形式，那么该集体建设用地的权属就没有发生实质性的转移，因此也就不必办理土地权属变更手续。目前的土地使用证还没有企业经济性质这一栏目。如果土地经过征用或者企业名称、土地用途发生改变，那么就应依法办理土地权属变更手续。

　　3．改制企业没有能够一次性买断集体土地使用权而实行厂房等定着物回押的，应去房地产管理部门办理抵押物登记手续。如果厂房等定着物的所有权人以及土地使用人原来确定为集体经济组织本身而协议在费用未交清之前不办理转让手续的，则不需进行抵押登记，但对房地产权属证件应由乡村集体加以有效控制。

　　4，乡村企业的土地使用权不得单独采取租赁、抵押形式。只有在土地使用权依附于地上建筑物或全部资产所有权的情况下才可以一并采用。如采用整体租赁形式，由于土地使用权价值已体现在房屋、资产中，协议就不必再对用地问题作出专门的单项式规定。

　　5．采用厂房等定着物租赁或企业全部资产租赁方案的，要注意对集体资产进行监督、保护和增值，协议时应要求经营者提供必要的风险抵押或财产担保。同时，协议规定的期限亦不要过长，以便双方能根据实际情况随时调整修改有关协议条款事项。

　　6．改制企业每年缴纳给集体经济组织的租金、利息等费用，应尽量协议在年初收交，以减少集体的经济风险。并且，双方还可协议规定；集体在收取上述费用的基础上，还可再加收部分企业税后利润（但不得超过其40％）。

　　7．乡村集体将土地投入改制企业折算土地使用权的出资数额或用地总费用，一般应按征用（或使用）土地标准计算的土地补偿费、安置补助费、附属物补偿费以及每年应向国家缴纳的各项税款、粮食征购任务的折价和其它合法收入并考虑一定比例的物价上涨因素的全部款项来综合确定。

　　8．由于历史原因，乡村企业违法用地情况十分普遍，经过各级土地管理部门的宣传教育，大部分违法用地企业都在非农业用地清查时补办了用地手续，依法可以确定权属。但是仍有一些乡村企业用地至今没有补办审批手续，在这次改制过程中应该给予重视并完善用地手续。

　　9．采用集体土地使用权转让方案的，不管改制企业是否一次性买断了土地使用权，如果该企业发生了歇业、倒闭等用地闲置情况，作为土地所有权人的乡村集体应当收回该宗土地使用权，并重新安排使用，以达到盘活资产增加效益的目的。

　　10．改制协议的合同条款应尽量完善，尤其是集体资产的增值、维护和监管方面要给予足够的重视。协议要约定当改制企业违反协议损害集体利益时该集体经济组织有权收回土地使用权或以抵押物的评估价值来实现自己的权益，同时还必须规定当集体经济组织依法或依约收回企业的土地使用权时应否给予经营者一定的经济补偿及其给予补偿的具体计算方法。

【作者简介】
杨松生，江苏金坛事务所任职。