高新技术产业开发区过渡型立法研究
发布日期：2004-05-24 文章来源： 互联网
「内容提要」法律是高新技术开发区发展的重要的制度性规范，开发区在其发展的不同阶段和不同的时代背景下对法律制度有不同的需求，本文就是以过渡阶段高技术产业开发区的法律供给为研究对象，旨在探讨进行我国高技术产业开发区过渡型立法研究的必要性、特征及其内容，并以武汉东湖新技术开发区为例进行范式研究。
「关键词」高新技术产业开发区,过渡型立法,东湖新技术开发区
高新技术产业开发区（国外又称作技术城、科学园或高科技工业园）是由高技术、高技术产业、企业组织和管理、开发区的管理模式和体制、区域环境、法律和政策供给等诸多要素组成的一个区域系统。在一个国家经济增长的不同时期，高技术产业对于新兴技术群的系统开发和综合应用以及与之相适应的制度创新有着不同的需求。法律作为市场经济条件下最有效的制度性规范，它同政府、金融等一同成为影响创新的重要变量，对创新效率、系统整合有着不可或缺的作用。本文就是以过渡阶段高技术产业开发区的法律供给为研究对象，旨在探讨我国转型期高技术产业开发区立法的特征、规范的对象、内容，并以武汉东湖新技术开发区为例进行范式研究。
一、高新技术产业开发区过渡型立法的概念及其特征
（一）过渡型立法的概念
高新技术产业开发区是世界各国实现高技术、高技术产业迅速发展的一条重要途径。从国外大多数高技术区发展的实践来看，其发展明显的经历了初创阶段、创业阶段、强化阶段和成熟阶段四个时期。[1]一般意义上的过渡型立法是指上述开发区各发展阶段之间实现转换时的法律供给。包括了开发区各要素之间的重新分配组合以及各要素本身内容的转换。我们称之为阶段转换型的过渡立法。由于各开发园区在发展顺序、自身条件上存在差异，因而此过渡立法多体现在地方立法层面和专门立法之上。
另一方面，各国发展都面临着共同的国际环境，尤其是20世纪70年代以来，在新的技术革命的推动下，高技术、高技术产业的发展也正发生着日新月异的变化，在此背景下，高新技术、高新技术产业需要重新界定或进行二次开发，因此政府如何在开发区的政策、法律制度供给上实现创新以占领国际竞争制高点也成为各国在新的时代条件下发展高新技术园区所面临的共同课题。我们将其概括为技术跨越型的过渡立法。目前，各主要发达国家科技园区过渡立法多属于此类。此种类型过渡立法多反映国家科技战略和产业战略，因而更多表现为国家层面的立法，其特征较为明显，阶段性也更清晰。
就我国而言，过渡型立法则包括以上二项内容，即要实现高新技术产业开发区发展阶段转换和高新技术跨越式发展对已有法律制度创新的双重要求（注：江泽民同志在十五大报告中指出：“我国是发展中国家，应该更重视运用最新技术成果，实现技术发展的跨越。”）。这一点在下文还将提到。考虑到我国过渡立法的这一特性，在后面的论述中我们所述的过渡型立法均包含了以上两重涵义。
（二）过渡型立法的特征
1、法律的灵活性更强。世界各国在高技术产业开发领域法律政策化的趋势明显，比如美国的科技政策声明和日本的《科技白皮书》都在相关领域取代了立法的作用。法律政策化的表达使立法的宏观指导性更明显，减弱法律的刚性使其更容易适应转型期的实践要求，从而减弱法律滞后带来的弊端。
2、注重法律的开放性。各国立法普遍注意了与国际立法的衔接，一方面体现为保持与WTO、WIPO等国际组织规则的同步，另一方面体现为注重区域化相关立法的协调，如欧盟各国关于高技术产业的规则的趋同等；
3、法律的个性化色彩更浓。表现为各国对于地方性立法的倚重，各国倾向于针对不同地域、不同产业由各地方自主立法，如美国硅谷的发展很大程度上得益于加利福利亚洲宽松的法律环境；
4、注重法律的体系化。包括不同层次间立法的相互衔接，如中央层面立法与地方层面立法的协调；各国立法由过去专门性立法转向强调综合性立法，法律文件中所涉及的支持性要素更多，社会服务性的规范增多；
5、注重对相关立法的法律评价。各主要国家大多建立了以科技政策、法律为中心内容的法律实施效果评价机制，通过加强相关立法的废、立、改活动以弥补法律漏洞，完善相关立法。
二、加强我国高新技术产业开发区过渡型立法研究的必要性
（一）加强过渡型立法研究是世界各国的普遍选择
如前所述，当今的世界，一体化正在成为一种趋势，按照传统的经济发展理论，国际经济发展的最终趋势应是各国经济发展差距缩小，并逐步趋同。但是根据最新的内生经济增长理论，如果经济部门中的某些产业的内生技术进步超过其他产业，那么在这些技术进步活跃领域中掌握相对优势的国家就会在下一步的发展中具有更大的优势，从而在下一轮的发展中更加领先。基于此，世界各国纷纷对原有开发区立法进行调整，以实现面向知识经济时代挑战的转变。
美国1993年成立了国家科技委员会，克林顿总统任主席。1994年8月美国政府发表了自1976年《国家科技政策、组织与重点法》以来的第一项科技政策声明，规定了民用科技的开支总量，并调整了对小企业技术投资的资本收益税，明确了重点扶持的特定技术领域，对技术开发企业给予了税收减免政策支持，同时重新确定了政府采购支持的项目。
日本1994年8月成立“高度信息通信社会推进本部”，11月发表《科技白皮书》，决定将研究与开发费用增加一倍，同时开始重新制定产业政策。在已有的高技术产业区相关法律、政策中重新制定整个科技发展的重点领域；调整研究开发政策；加强对于民间科技企业的政策引导；对基础技术研究与开发使用的资产进一步减税；对开发高技术实施低息贷款；规范国有实验室研究设备的低价使用；将国有基础技术专利无偿或低价向民间转让。
法国在20世纪90年代以来，针对原有的高技术开发区法中所存在的问题，对1985年《关于科学研究和技术研究方针与规划的85-1376号法》中的规定进行调整，在投入机制上，加强了产业界投入高科技开发的扶持力度；在财税政策上刺激企业发展科技，支持科研人员将成果转化为生产力；对科研人员向企业流动给予鼓励，如规定流动2年以上都可享受1年的工资奖励等。
韩国近年来强化了对科技工作的领导，成立了由总统主持的“技术振兴审议会”，并先后颁布《研究组合法》、《工业发展法》等法规，对科学城的建设进行引导，明确规定了政府投入、金融、税收等方面的优惠政策，加大了对于以生物技术产业为代表的新兴产业的政策支持力度。
由此可见，各经济发达国家对转型阶段高技术产业区可持续发展的法律政策研究都给予了大量的关注，大多数已经实现了法律制度的更新，并在其国家创新系统的发展中发挥着重要的作用。
（二）加强过渡型立法研究是我国高新技术产业开发区现阶段发展的必然要求
80年代中期以来，我国北京、深圳、武汉等地开始建立高新技术开发区。在总结这些园区经验的基础上，国务院于1991年和1992年，先后批准了52个国家高新技术产业开发区。几年来，这些园区一靠采用高新技术，二靠推行符合市场经济的新型机制，已经取得了瞩目的成就。[2]与此同时，国务院和一些地方政府也颁布了一批行政法规，进行立法扶植、推动了高新技术产业开发区的发展。从目前全国52个国家级高新技术开发区的实证分析资料来看，陆续都已经渡过了初创阶段，整体上处于创业阶段向强化阶段过渡时期，部分处于强化阶段或已经开始步入成熟阶段。[3]与此同时，为了适应国家在高新技术领域实现跨越式发展的战略目标要求，各地在原有开发区的基础之上，纷纷提出了二次开发的发展目标，比如，长春、广州、武汉等地在光电子信息产业领域，提出了建设“光谷”的目标；在生物医药领域各类“药谷”的规划也屡屡浮出水面。
另一方面，与各经济发达国家相比，我国的高新技术产业开发区在适用最新技术成果，实现技术发展跨越的同时，还必须更多的担负起产业辐射的任务，实现传统产业的更新和转换的任务更重也更迫切。[4]
这些都要求我们必须高效的实现机制创新，从而也将高新技术产业开发区过渡立法的问题提了出来。
（三）加强过渡型立法研究是弥补我国相关领域专项研究不足的需要
20世纪90年代以来，面临新的国际、国内形势，国内关于高技术产业开发区可持续发展的研究已经启动，并且取得了阶段性的成果。由国家软科学计划和国家自然科学基金，以及国家计委等支持的关于我国高技术产业、高技术产业园区的评价工作已经基本完成；由国家科技部支持的关于我国科技立法的实施效果评价工作也已经进行；国家关于高技术产业区的专门性法律《高新技术产业开发区法》的立法工作已经正式启动；各地方结合本地区产业开发区的实际情况，也已经进行了有益的探索，如江苏省1996年颁布了《江苏省发展高新技术条例》；北京市也出台了《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》等。
但与此同时，由于缺乏有针对性的专项研究，大量的立法并没有考虑到我国高新技术产业开发区过渡阶段的特殊要求，因此导致了立法中的诸多不足（注：以下关于我国高新技术产业开发区现阶段立法之不足的结论主要参考国家自然科学基金重点项目：《我国科技法律法规实施效果评价》课题组的部分成果（华中科技大学法学院承担））：首先是立法缺乏体系化，各位阶立法供给量不平衡。主要表现为立法的效力低，缺乏高新技术产业区的基本性法律；相关规定过于分散，缺乏集中、统一的法律文件；地方性立法缺乏针对性，法律个性化不足；其次，立法缺乏前瞻性，法律滞后性突出。主要表现为立法的开放性不足，缺乏与国外立法的衔接，相当多的规定难以适应WTO规则的要求；现有立法基本上以确立政府主导型的管理模式为主，与社会主义市场经济建设的发展进程不协调；立法对于创建国家创新系统的法律支持不足；其三，立法缺乏科学性，实证性研究不足。主要表现为立法形式上暂行、试行的规范性文件过多，应急性、填空性立法大量存在；立法技术上，法律与政策混同，立法结构中法律监督措施欠缺，法律规定的调控手段单一；对立法对象缺乏全面认识，对高技术产业开发区的发展趋势缺乏判断；其四，立法缺乏可操作性。主要表现为立法的确定性不够，量化标准、比率、标准不明确；立法目标体系缺乏层级性，政策性语言过多；立法的协调性不够，各位阶立法衔接不够；缺乏确定的法律评价体系。
因此，在对国内外已有的实践经验进行了总结的基础上，展开专项的法律对策研究已经具备了充足的信息资源条件，同时也是将法律制度内化为系统支持要素的必要步骤。
三、我国高新技术产业开发区过渡型立法的主要方向
（一）实现政府功能定位是过渡型立法的主题
从我国现阶段高新技术产业开发区的实际来看，无论是实现阶段转换，还是技术跨越，明确政府的职能，实现其功能定位都具有很强的实现意义。
就开发区阶段转换而言，从世界各国的经验来看，在开发区初创阶段，政府的作用占主导地位，而在其后的几个阶段，政府的职能呈逐步收缩，相应的，市场的作用日益突出。以美国加州工业园区为例，在其创业阶段之后，政府基本上从正面退出，园区各企业间建立了适合个人创新和高度分散的组织形式，从而保证了企业的核心竞争力和市场竞争反应灵敏度。[5]事实证明，政府在创业阶段之后收缩其职能，使园区企业扔掉拐杖走自己路，既可以减轻政府的负担，实现政府资源的高效配置，同时也能够大大加快技术创新的效率。
另一方面，就技术跨越的要求来看，技术跨越不是要各个政府部门上项目，政府只是创造良好的环境。企业才是科技跨越的主体，政府主要起服务作用。
因此，在过渡阶段，政府的职能应该主要放在园区的基础设施建设、改善政府环境、提高管理服务水平等公共产品性质的服务上来。
（二）实现法律制度创新是过渡型立法的核心
前面提到了世界各发达国家过渡阶段立法的主要内容，具体而言，我国现阶段过渡型立法主要有以下内容：
1、关于高技术产业开发区的管理体制定位。对于高技术产业开发区的管理体制的规定，首先应当明确其管理机构的法律地位，包括行政级别、人员编制、财政预算等；对于管理机构的职权，应明确规定范围，包括法律、法规的实施规划、各项计划的拟定权、规范性法律文件的立法权；对于管理机构的责任，应当明确其对当地人民政府与行业主管部门之间的责任范围等。
2、关于高技术、高技术产业的规定。应当在相关立法中确定高技术、高技术产业的目录；应当规定高技术企业的认定标准（包括园区内企业与园区之外的企业）。
3、关于高技术产业资金投入的规定。应当规定政府（中央政府、地方政府）对于高技术产业资金投入的比率或额度；应当规定民间资金投入高技术产业的扶助政策、优惠待遇；应当确定各高技术产业开发区自主确定产业方向的必要权限等。
4、关于高技术产业开发区的各项优惠政策。应当明确给予高新技术产业区在税收、信贷及其它方面的优惠政策；应当明确各开发区制定优惠政策的权限；应当明确高技术企业在国有资产使用方面的优惠政策等。
5、关于知识产权的相关规定。现阶段立法应当重点解决关于政府投入形成知识产权的相关问题。包括归属原则上的创新、管理目的与内容的更新、管理主体的明确、管理程序的设计、国家介入权的确定与行使、继续投入与再投入的保障、职务成果的认定等。
6、关于人力资源管理的规定。包括人才教育培训机构的设立、企业人才培训的扶助政策、科技人才的使用与流动的规定、以利益为核心的人员激励机制、人才中介机构与产业人才市场的规定、政府关于人力资源开发投入的开支比例，经费审核以及责任追究制度等。
7、关于风险投资的规定。包括风险投资机构的法律地位、高技术企业上市的扶持政策、政府风险投入的规范、风险投资的补偿与政策资助、社会资金创业投资的保护、风险投资机构与风险投资项目的统一管理等。
四、我国过渡型立法的示范研究-以东湖新技术开发区为例
东湖新技术产业开发区是我国首批设立的国家级高新技术产业开发区之一，也是发展得相对成熟的开发区之一，[6]同时，东湖新技术产业开发区也是新设立的国家光电子信息产业基地的核心区域。（注：这里的国家光电子信息产业基地是由国务院批准的国家级产业基地，也就是下文所称的“光谷”，后者只是一个形象的称呼，为了行文的方便，下文沿用光谷的称谓。）因此，东湖新技术产业开发区的立法，具有开发区阶段转换和技术跨越的双重特征，这在我国开发区过渡立法中很具有典型性和代表性，因而可以成为我们示范研究的实例。
（一）中国“光谷”与东湖新技术开发区的关系
在中国“光谷”发展目标中对中国“光谷”的描述是，在武汉东湖开发区沿珞珈山、南望山、喻家山到凌架山一带50平方公里的范围内，形成国内第一、国际一流的光电子系统产业基地。
武汉东湖新技术开发区是根据国务院1991年3月6日发出的《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》成立的国家级新技术开发区，武汉市人民政府专门成立了东湖新技术开发区管委会，隶属于武汉市人民政府。
关于中国“光谷”和东湖新技术开发区的关系大体上有三种模式：
（1）并列式，即将中国“光谷”和东湖新技术开发区等列为高新技术开发区；
（2）隶属式，即将中国“光谷”纳入东湖新技术开发区，作为其产业结构中的一部分；
（3）递进式，即将中国“光谷”作为国家产业区，涵盖东湖新技术开发区；
在上述三种模式中，我们以为隶属式相对而言较为合理，其理由如下：
（1）从地域上看，东湖新技术开发区涵盖了中国“光谷”的大部分区域；
（2）从产业发展看，中国“光谷”主要依靠东湖开发区现有的光电子产业实现集约型、跨越式发展；
（3）从立法看，东湖新技术开发区依据《中华人民共和国科技进步法》和国务院相关文件已经具有了明确的法律地位，并且已经形成了较完善的管理体制。
（4）隶属式并不影响中国“光谷”要实现的产业辐射作用，不排斥国家产业政策的实施。
（5）隶属式可以避免机构设置重叠，防止政出多门。
（二）东湖新技术开发区管理体制的选择
1、世界各国政府在促进产业发展的管理模式选择中尽管含有权变的因素，但是考虑到各国独特的系统资源，在各国的创新系统中，对于创新主体的管理还是有规律可循的，总结起来，主要有三种类型：
（1）政府规制型-美英模式。政府规制型的主要特点是充分发挥市场的基础性作用，政府不直接参与对企业的管理，而只对市场进行规范和管制，以及在市场失效的方面发挥作用，这种模式以美、英等国为代表。
（2）政府参与型-欧洲模式。政府参与型的基本特点是政府控制着基础设施和公共服务业以及一些较为重要的产业，并且通过制定政策、计划以及对国有企业的控制来引导企业发展，实现产业结构的调整，它同时通过完善的社会保障系统，来保证社会公平，这种模式以德、法、瑞典等欧洲国家为代表。
（3）政府促导型-日本模式。这种模式最主要的特征在于政府不仅采用前两种模式下的法律、政策手段，而且利用政府与企业的密切联系对其发展进行行政指导，使企业在政府的主导下经营和发展，从而实现产业更新，这种模式以东亚的日本、韩国等为代表。
2、东湖新技术开发区管理体制的选择-政府协作型。上述三种模式都具有相当的代表性，但是各国国家创新系统所面临的历史、现实资源是有差异的，特别是我国目前所处的特定发展阶段，决定了在选择管理模式时必须以我为主，注重管理创新。综合采用各种手段，不同时期、不同产业区别对待，同一产业的不同发展阶段不同对待，我们将之概括为政府协作型。其特征概括如下：
（1）在产业起步阶段，通过产业政策、计划、国家扶助来施加原动力；
（2）在产业扩张阶段，通过法律来规范创新主体市场行为；
（3）通过政府利益机制，诱导产业更新，实现政府目标；
（4）通过政府来完善社会保障系统，提供社会中介服务。
东湖新技术开发区所要完成的产业研究与创新体系在宏观管理体制上，可以采取政府协作的模式进行，通过政策、法律及政府的参与、促导来实现产业升级。
从东湖新技术开发区创新系统的运行机制来分析，可以采用自律与他律相结合的方式，实现技术行业协会与政府监管的协调一致。
就行业协会自律而言，在光电子领域，各国都有自己的自律组织，比如美国的光电子工业发展协会、德国的机械制造协会-激光材料加工联盟、日本的光电子产业技术振兴协会，在国际范围还有国际电信联盟。中国也已经成立了中国光学光电子行业协会，并且拥有诸如激光分会等分支机构，应该充分发挥自律组织在国际、国内的横向交流作用。
就他律而言，主要指光电子产业的政府主管部门的对口管理，目前，我国对光电子产业有权属关系的政府机构包括科技部、信息产业部、国家计划与发展委员会、国家经贸委等多个部门，这样多头管理模式有利有弊，总体而言，政出多门，很容易在政策、法规上发生矛盾，不利于产业跨越式发展需要。因此，建议改多头管理为垂直单一管理，直接由科技部归口管理。在地区则由东湖新技术开发区管委会直接代理行使职权。
（三）东湖新技术开发区现阶段的法律供给
东湖新技术开发区过渡阶段的法律规范供给，作者已有专项研究成果，[7]在此不予赘述。
「参考文献」
[1] 顾朝林，中国高技术产业与园区[M]，北京，中信出版社。1999。
[2] 李绪鄂，关于《中华人民共和国国家高新技术产业开发区法（草案）》的说明[Z]，全国人大常委会第二十九次会议文件（十二）。
[3] 顾朝林，中国高技术产业与园区[M]，北京，中信出版社。1999。
[4] 王少阶，把高新区建成我省高新技术产业发展的基地[J]，武汉：湖北社会科学。2000（10）。
[5] 包玉泽，从硅谷到光谷之路[J]，武汉：湖北社会科学，2000（10）。
[6] 顾朝林，中国高技术产业与园区[M]，北京：中信出版社，1999。
[7] 吕忠梅等，中国光谷构建的法律对策[J].武汉：科技进步与对策。2001（5）。
