高新技术产业的政府政策扶持与我国政府的政策取向
发布日期：2004-08-13 文章来源： 互联网
「内容提要」高新技术产业的迅速崛起，是当代知识经济增长的重要支柱。优先扶持和发展高新技术产业，已经成为世界许多发达国家的重要政府行为，而且在这方面的政府职能和行为已经制度化、法制化，政府政策的扶持力度对高新技术产业的发展起到了决定性的作用。本文具体比较了世界较为发达的国家政府对高新技术产业的扶持政策，提出我国应当注意完善的主要政策，并根据我国目前实施高新技术产业政策中出现的问题指出今后扶持高新技术产业发展的政策取向。
「关键词」高新技术产业、政府政策、扶持力度、政策取向
一项高新技术的产业化通常要经历研究开发、研究开发成果的转让和工业化大生产三个阶段。在这三个阶段中政府起着十分重要的作用，尤其是在研究开发阶段，因其是高新技术产业发展的原动力，其固有的特征决定仅仅依赖市场机制通常不能使其达到最符合经济效率的程度，因而有赖于政府制定和实施一系列的优惠政策，推动和促进全社会高新技术产业研究与开发持续、规范的发展。
一、世界各国政府对高新技术产业的政策扶持
高新技术产业化是一个复杂的社会系统工程，是一个集技术密集型、资本密集型和风险密集型为一体的新产业、新经济扩张行为，因此，对高新技术产业化的发展必须采取全新的政府管理和协调方式，世界各国政府都千方百计从各方面为高新技术产业的建立和发展创造条件，如：政府直接或间接地制定各种政策、法规和措施，鼓励技术研究和开发，促进高新技术人才的流动和技术的交流，以扶植和引导高新技术产业化的实施；为高新技术产业提供稳定的销售市场，减少社会风险等，在这些条件中，政府政策作为首选的环境条件，对建立和推动高新技术产业的迅速成长有明显的促进作用。
优先扶持和发展高新技术产业，已成为世界许多国家重要的政府行为，政府对高新技术产业的支持力度越来越大，在这方面的政府职能和行为已经制度化和法制化。主要表现在以下几个方面：
（一）政府对高科技企业和高科技园区的立法支持
以发展高新技术为杠杆谋求国家的经济发展和综合国力的增强，已成为世界各国政府的共识，为使高新技术产业和高新技术产业开发区能更充分、更迅速地发挥聚积效应，世界上无论发达国家还是发展中国家都先后制定了一系列法律、法规，以促进高新技术产业的发展。近几年来，对高新技术产业的立法已成为经济发达国家十分关注的主题。亚洲一些国家与地区政府针对高科技园区的发展颁布了相关法令，如日本继《筑波研究学园都市建设法》后颁布了《高技术工业智密区开发促进法》和《技术城法》，韩国通过了《高技术工业都市开发促进法案》，台湾颁布实施了《科学工业园区设置管理条例》等。完全市场化的发达工业国家如美国、英国等虽没有针对高科技园区的特殊立法，但有多种涉及科技活动和企业创新的相关法律，如美国的《1976年美国的国家科学技术政策、机构和优先目标法》、《1986年联邦技术转移法》、《小企业创新研究法》，法国的《风险投资共同基金》、《风险投资公司》、《新兴企业财政优惠》等管理条例，此外各国还制定了大量有关专利保护、环境政策、技术转移、引进外资的特殊法案。
我国现已将高新技术产业视为“朝阳”产业，在资金投入、税收、进出口、原材料供应等方面实行特殊的“产业倾斜”政策，给予重点扶持和引导，但尚无关于高新技术产业开发区发展的全国性立法，虽然国务院和一些省人大先后制定了扶持其发展、规范其行为的有关规定和地方性法规，为高新技术产业开发区的发展奠定了坚实的基础，但要使高新技术产业开发区和高新技术产业稳步发展，单靠政府的行政指导是不够的，还必须通过国家立法的形式进一步稳定现行政策，确立高新技术产业开发区的法律地位，对高技术实行重点保护，从而使该产业具有优于传统产业的发展环境，在我国以立法的形式来规范高新技术产业开发区和高新技术企业的活动，进行依法管理，以保障和促进开发区的建设和发展是有着积极意义的。
（二）政府对高新技术产业的财政投入支持
由国家统一规划的高新技术产业开发区，一般都是规模较大、设备先进、环境优美的，因此，若没有可靠而雄厚的资金来源是决不可能建成的。在外国，政府的投入多限于基础设施的建设，一般占60％～70％。日本筑波科学城的建设，前后历时20年，共耗资13000亿日元。 西班牙政府投资100亿建设卡贾图科学城。 美国等实行自由市场经济体制的国家，一般不鼓励向高科技园区进行直接投资，而注重完善园区发展大环境，主要是通过国家采购影响高新技术产业的发展。个别发达国家也对园区建设作有限投资，以发挥对私人企业投资的导向作用。如德国政府在80年代后期用于高科技园区建设的投资超过1.9亿马克。 我国政府对高新技术产业开发区的财政支持主要是给予国家级的开发区一定的启动经费，把一些国家级计划项目定点到开发区的企业中去实施。在我国的多数开发区，当地政府主要是以低价批租土地的方式对开发区进行支持。由于基础建设任务大，一次性投资规模大、成本高，筹集资金渠道单一，到1994年底，天津、青岛、郑州、成都、武汉等13个开发区共累计负债65.9亿元。
（三）政府对高新技术产业实施税收优惠激励政策
制定税收优惠政策，是世界各国促进高新技术产业化的普遍做法，各国通过减免税和给予补贴，鼓励和吸引民间企业创立与发展高新技术产业，减少风险。如美国政府颁布的《S 项修改法案》规定对技术密集型企业少交三分之一的税款。为了鼓励风险投资活动，在1981年通过了《经济复兴税法》，规定对研究开发投资税从49％减至25％，1986年国会又通过对该法的修正案，将投资税减至20％，有力地促进了高新技术风险投资事业的发展。英国政府于1983年制定《企业扩展计划》，为了诱导中小企业投资高技术，税收政策规定对创办小企业者，可以免60％的投资税，对新创办的小企业可以免100％的资本税，公司税从1983 年财政年度的38％减为30％，印花税由20％减至1％，起征点由2.5万英镑提高到3万英镑，取消投资收入附加税。日本政府于1985 年制定了《促进基础技术开发税制》，对购置用于基础技术开发的资产，免征7 ％的税金。巴西政府规定科技投入超过企业利润5％的企业可免交产品税 ，允许企业把所欠税款的80％用于研究与开发的投资。台湾的《科学工业园设置管理条例》规定，园区的企业可以全部免征进口税、货物税、营业税和土地税，企业5年内免征盈利事业所得税，外销产品不课税。 我国对高新技术产业开发区的税收政策比较全面，在区内被认定的高新技术企业的所得税按15％征收，新办的企业从投产两年内免征所得税，然后免征三年，同时还有减免进出口关税等规定。税制改革后，目前我国的高新技术产业开发区所享有的优惠政策与区外的企业相比差距已经缩小，增值税规定对软件类高新技术企业的发展不利。
（四）政府对高新技术产业实施特殊的信贷优惠政策
国外许多国家一般是通过银行或设立基金会的方式向园区的企业提供低息贷款，如加拿大联邦商业发展银行为对园区内的企业实施风险性很大的发展项目专门提供“平衡资助”，与定期贷款一起协助企业维持财政平衡或尽快收回成本。日本政府建立了振兴地方技术的特别贷款制度，凡新增设备可提供特别利息贷款，在高科技园区内的投资企业可使用低息长期贷款（年利率为8％～8.15％）。 法国政府设立“工业发展基金”，以8.75％的优惠利率供营业额在5 亿法郎以下的中小企业融资之用，政府还提供3亿法郎给SOFARIS投资公司，对中小企业申请贷款提供50％的保证。英国政府对私营技术企业的短期资金可以通过银行透支、贸易信贷等方式融通，中期资产可以通过银行信贷、财产抵押、自发信用券、发行股票等方式取得。我国在对高新技术产业开发区企业贷款方面没有统一的特殊优惠政策，对此，应借鉴国外的先进经验，制定出符合我国国情的贷款优惠政策。
（五）政府为高新技术产业开辟风险投资渠道
风险投资作为一种扶持风险企业的特殊政策，一些国家允许建立风险企业的专门证券市场，其目的在于将风险企业的资金筹措方式进行转变，由间接金融为主转为以直接金融为主的方式，使风险企业在不需要担保的情况下筹措到低息资金。美国、英国、日本等国家就开辟了二级证券市场（场外证券市场），允许企业进行资金筹措。其特点是以发行风险企业的股票为主，其发行标准低于一般证券市场。如日本政府1983年在大阪、东京、名古屋设立场外证券市场，并规定只要市场净值在85万美元以上，税前利润率达到4％的公司都可以上市。美国还有450家专门代表美国小企业管理局进行风险投资的私人性质的小企业投资公司。英国允许新创办的高技术公司以发行债券的方式筹措资金。这些国家还调整了资本收益税，以鼓励银行和个人参与风险投资。我国目前还没有专门针对高新技术企业的风险证券市场和风险投资鼓励政策，高新区内原有的两家地方性的风险投资公司由于种种原因已被停办。
通过以上比较，笔者认为，推进我国的高新技术产业的发展，应当在考虑我国具体国情的前提下，从发达国家政府扶持高新技术产业发展的政策中得到一些有益的启示，政府应借鉴国外先进的经验，在继续保持现有政策稳定性的基础上，制定出符合我国国情的财政税收政策、金融政策和风险投资政策，以扶持高新技术产业的发展，应注意完善的具体政策主要有：
1、在一定期限内对于高新技术企业应减免其所得税、增值税； 加速高新技术的设备折旧；允许企业将大量的智力和无形资产的投入作为主生产要素计入成本。
2、政府应制定政策，采取贴息、 担保等方式鼓励商业银行向高新技术企业提供贷款，可以通过银行或设立基金会的方式向高新技术产业开发区的企业提供低息贷款，在国家信贷计划中增加科技贷款的比例，扩大商业科技贷款规模。
3、风险投资是一种科技与金融相结合的投资机制，因此， 政府要为风险投资的发展创造一个良好的市场经济环境。政府应改变原有的投资方式，将直接投资改为间接投资，用政府风险投资吸引企事业单位投资。政府应注意调整自己的投资力度和投资结构，尽快制订风险投资的有关政策，逐步建立风险投资体系，加大政策扶持力度，从根本上缓解高新技术企业发展资金短缺。
4、政府应加大高新技术成果转化的力度， 特别应该注重关系到国计民生的基础设施领域和关键性技术领域，国家政策性银行要设立支持重大科技成果转化的专项贷款项目，实行优惠利率，建立专门用于科技成果转化、中小科技企业孵化的“种子资金”和孵化基金、担保基金。国家可试点成立股份制的高新技术开发银行，以优惠利率提供高新技术成果转化的专项贷款，建立高新技术产业发展基金，加速科技成果的转化。
5、加快对高新技术企业进行现代股份制公司改造， 政府优先安排高新技术企业股票的上市额度，允许发行可转让的高科技债券和高科技国债，为高新技术企业的发展多方筹措资金。
二、我国政府扶持高新技术产业发展的政策取向
高新技术产业最大的特点是资本和知识密集，具有高效益、高风险、高投入的特点，为了吸引更多的企业进入园区投资经营高新技术企业，政府制定优惠政策扶持其发展是世界各国的普遍做法。我国一直重视发展高新技术产业，为促进高新技术产业发展，加速我国高新技术成果商品化、产业化、国际化，我国制定了诸如财税政策、进出口政策、资金投入政策、投资政策、贸易政策、人才政策和土地政策等一系列相应的优惠政策，这些政策的制定对高新技术成果的转化以及产业化发挥了巨大的作用。作为这些政策措施的作用对象，企业在总体上对各项政策措施是肯定的。据高新区企业问卷调查（1996年）显示，绝大多数企业（89.9％）寄希望于国家优惠政策，包括企业税收优惠政策、高新技术产业、产品优惠政策、人员招聘以及对科技人员的优惠政策、外贸进出口优惠政策等，其中对税收政策评价最高，总体认为它很重要（74.4％的企业认为很重要，20.4％的企业认为较重要），且作用逐步强化（61.6％的企业认为它一直发挥了较好的作用）。企业对税收政策的高评价与企业选择在高新区内发展的首要动机相一致。这一方面体现了企业争取一切有利条件的本能和长期以来形成的依赖性，另一方面则一定程度地反映出作为发展中国家高新技术企业生存和发展的艰难。企业对高新技术企业的认定、信贷支持、人员招聘、科技人员优惠政策评价也较高。而对“划定高新区范围，成片开发”的优惠政策，由于与企业关系较间接，“火炬计划引导”、“外贸进出口优惠政策”由于受益面窄评价不高（注：调查资料来源于国家科技评估中心。）。
而随着高新技术产业的发展，优惠政策在有效实施中遇到了一些问题，主要表现为：扶持力度较小且不配套；国家政策、地方政策和开发区内政策缺乏协调一致；有些政策未能体现高新区的特点；有些地区搞优惠政策的盲目攀比，使优惠政策过多、过滥。这些问题的出现，影响了高新技术产业的发展，从高新区的发展来看，高新区的优惠政策既要发挥引导功能，又要发挥调控功能，应从以下几方面注意完善。
（一）在优惠政策上采取明确的产业倾斜政策
高新技术产业开发区的优惠对象是经核定的高新技术企业，其侧重企业的技术层次，经认定的高新技术企业满三年以后，需要经过重新认定，才能继续享受优惠，可见高新技术产业对企业技术要求很高。我国高科技及其产业化的任务，就是要把握国际高科技发展的趋势，以提高国家自主创新能力、掌握知识产权、增强综合国力为目标，重点开发电子、生物、新材料、新能源、航空、航天、海洋等方面的高技术，现在我国的多数高新技术产业开发区都是按照国家科委根据世界科学技术发展状况划定的高新技术范围，规定本地的国家高新技术开发区的发展领域。每个开发区都根据自己的资源、人文、地理优势，按照自己的实际条件突出当地的优势，兼容当地经济、科技、历史文化特色，特别强调了有关的发展领域，如，昆明市首先规定了“发展生物工程技术及其产品”、“信息技术及其产品”。石家庄市规定“发展通讯、微电子、生物医药、机电一体化、新材料、高效能等新技术及其产业”。上海漕河泾开发区在产业政策的引导下形成了现代信息、生物医药工程和新型材料三大支柱产业。天津开发区形成了电子、机械、生物工程、食品等四大产业群。因此，在优惠政策上，应注意产业倾斜政策的制订，要体现产业政策和区域政策相结合，产业政策区域化和区域政策产业化的特点，要明确规定哪些产业应当给予特别的鼓励，真正体现优惠政策既为高新技术企业服务，又为高新区调整产业结构，长期协调发展服务。只有这样国家才可以通过政策的制定，引导高新技术产业开发区的产业布局向合理、协调、互补的方向发展。在引导高新技术产业开发区优先发展主导产业的同时，还要注意其他产业的发展，培植新的经济增长点。这样就可以形成以一个或者几个产业为主体，多个产业同步协调发展的新的合理的产业布局。
我国目前应当根据高新技术产业开发区存在的经济总量偏少，企业规模不大、技术层次偏低，科技含量不高的特点，制定重点扶持大型高新技术企业的优惠政策，把提高经济增长质量和效益放在首位，努力促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，要采取扶持政策，以名牌产品和优势企业为龙头，以资产为纽带，以分工协作实现资源优化配置为原则，积极推进联合、兼并、收购、参股等多种形式来进行资产重组和企业组织调整，加快形成一批支柱产业和主导产业，造成一批行业龙头企业和名牌产品，使之上规模、上水平，以增强在国际国内市场上的竞争能力，确保开发区经济持续、健康、快速的发展。在注重大企业发展的同时，也不能忽视为数众多的中小型科技企业的成长，中小企业是经济发展的基础，与大企业在生产合作、产品配套等方面相互依存，相互补充。从某种意义上讲，中小型科技企业技术创新甚至比大企业更活跃，今天的小企业可能就是明天的大企业。而扶持企业由小到大的成长，正是高新区的责任和最具特色的功能之一。
（二）高新区政策应体现高新区产业的特殊性和政策的整体协调性
高新技术产业开发区是发展高新技术产业的重要基地，是向传统产业扩散高新技术的辐射源，是对外开放的窗口，是深化改革的实验区，这些特殊性应在政策中有所体现。可现行政策中的许多内容并没有体现高新技术产业开发区的特点，许多内容却与我国外商投资政策接近。例如：关于企业经销人员简化出国手续、产品出口权限等规定，高新区的优惠政策均未体现出对高新区企业高效益、高投入和高风险的特点的规定。由于高新区政策所体现高新区的产业特点不充分，因此，对高新区的扶持、引导的特点也不明显。
高新技术产业开发区优惠政策的内容是广泛的，是各类优惠政策的集合体，其目的是运用优惠政策的综合效益来营造一个良好的投资环境。随着社会主义市场经济新体制的逐步形成，优惠政策所造成的高新区优势正在逐步消失，当然，在高新区发展的一段时间里，作为最初推动力的政策优势起到过重大的作用，现在，在高新区优势政策有所降低的情况下，宜将主要精力放在从总体上改善投资环境方面。借助政策优势这一最初推动力，尽快把高新区纳入新体制、新机制的轨道上来。只要充分发挥优惠政策的总体效益，搞好投资环境的综合治理，仍然可以起到应有的作用。当前，高新技术企业所关心的是保证产、供、销活动有顺畅环境的优惠政策要明确、具体、配套，而这方面我们正好还有不足。高新区的优惠政策是吸引高技术企业的手段，而不是目的，高新区的优惠政策不能仅停留在税收、信贷等方面，必须深入考察生产、流通等各个实际动作过程中的环节，发现问题及时制定出相应的政策。要建立具体、明确、配套的有利于高新技术产业开发区的政策体系，充分发挥开发区政策的整体效益，搞好投资环境的综合治理。
（三）高新区政策应当有助于促进高新技术产业开发区整体功能的发挥
高新技术产业开发区的形成和发展是资源配置的有机结合，发挥了人力、科学技术、产业和地理有机结合的优势，产生了时空效应、孵化效应、聚集效应和辐射效应。
1、高新技术产业开发区的时空效应。 高新技术产业开发区坚持科学、技术开发和生产一体化，成为促进高新技术产业形成和发展的基地，加强了针对性交流，快速解决科研、技术和生产各个环节的问题，大大缩短了高新技术成果商品化、产业化、国际化的周期，提高了高新技术产品的竞争力。在高新技术产业开发区的时空效应上，应当注意在优惠政策的制定上侧重在产业初创阶段给予扶持，优惠政策向技术开发的源头倾斜，因为研究开发作为高新技术产业发展的原动力因其固有的一些特征，仅仅依赖市场机制通常不能使其数量、品质与方向达到最符合经济效率的程度，有赖于政府制定和实施整套具体的产业发展战略，以消除市场失灵现象，进而鼓励企业进行研究开发，刺激产业技术水平的提高。据统计，我国目前研究与开发经费投入占国民生产总值的比重为0.5 ％，发达国家为2.3％～2.8％，发展中国家为1.5 ％（注：史清琪等“我国高技术企业”，《中国技术经济科学》1998.1.1～8.）。因此，从政策上鼓励高新技术企业增加技术开发经费，增加对高新技术产业发展的投入是十分必要的。
在优惠政策的制定上还应当注意扶持具有民族创新的新技术，对民族高新技术企业应当更加优惠。因为我国建立国家级高新技术产业开发区的目的之一就是使高新技术产业开发区成为发展民族高新技术的基地，成为我国科技成果转化为现实生产力的基地，成为民族高新技术在世界高新技术领域占有一席之地的窗口，从目前53个国家高新技术产业开发区的实际情况来看，利用外资的积极性较高，而在发展民族高新技术上下功夫不够。高新技术产业开发区应当站在发展民族高新技术、振兴民族工业的高度，正确处理好利用外资、引进国外先进技术与发展民族高新技术的关系。
2、高新技术产业开发区的孵化效应。 一般高新技术产业开发区都拥有孵化产业的创业中心，用于扶持高新技术创业，特别是为中小企业的成长和发展提供所必须的条件。从我国现行政策的执行来看，各高新区都已经办起了旨在孵化高新技术企业的创业服务中心，由于政府政策的支持，火炬计划的推动，高新技术产业开发区的政策环境和基础设施条件比较好等原因，我国不少创业中心现已经成为高新技术成果转化为商品的重要基地、高新技术企业的孵化器和培育高新技术企业家的学校。创办服务中心有利于吸引人力、物力、才力资源和信息资源，有利于孵化功能的发挥。
3、高新技术产业开发区的聚集效应。 由于高新技术产业开发区各种条件的结合，相互作用，使高新技术产业开发区产生了聚集效应，将高等院校、研究开发机构、人才和产业聚集在高新技术产业开发区内，发挥了高新技术产业开发区的区域整体功能。据统计，国家高新技术产业开发区内由大学、院所的科技人员兴办的企业达2192家；在140 余万从业人员中，大专以上人员约占三分之一，硕士生达22000人， 博士生达2758人，吸引留学归国人员2981人（注：科学技术部副部长徐冠华在火炬计划十周年经验交流会上的讲话1998.8.7.）。可见， 在发挥聚集效应上，今后国家仍应当制定吸引、培养人力资源的政策，诸如吸引外国专家、留学人员的政策，鼓励高层次人才走向企业的政策，对高等院校、科研开发机构、人才等应当给予适当的优惠，吸引他们到高新技术产业开发区来。制定鼓励科技人员自由结合，发展民营科研机构的政策，建立科技教育基金，制定人力资源培养高投入、高产出政策等。鼓励大学和研究机构的科技人员向经济领域流动，这是实现科研与生产相结合，加速科技成果产业化的起点和核心。鼓励企业与高等院校、科研院所以股份制的形式组建生产联合体，允许技术入股和创业入股，调动科研机构、科研人员和企业家的积极性。要采取有效的措施，不断提高科技人才的社会与经济地位，进一步完善社会保险制度，以防现有研究人员的外流。
4、高新技术产业开发区的辐射效应。在高新技术开发区中， 研究开发科技成果可以在广阔的技术前沿上促进高新技术产品的诞生，从而对高新技术企业起着强烈的辐射作用。高新技术产业开发区通过带动周边地区高新技术产业而有力地促进了该地区经济的发展。主要表现在，第一，高新技术产业产生高产值、高利润、高增长率、能大量增加就业机会，发展第三产业，对地区经济有直接的促进作用，加速了农村城市化，促进改变着周围地区和社会的发展；第二，增加了地区的税收；第三，改变了地区形象，使之成为科技产业蓬勃发展的地区；第四，高新技术产业对传统产业具有改造作用，高新技术产业开发区周边地区的传统产业，往往最先得到高新技术的实惠。但目前，我国高新区的辐射功能发挥得还不够理想，对区外未享有优惠政策的企业生长与发展影响并不大。这些问题有待于进一步制定政策来给予解决。
