【摘要】水是万物之源，然而，在传统的经济增长方式下，随着经济的发展和人口的增长，我国水污染日益严重，水资源严重短缺，已成为制约经济发展的重要因素，要实现水资源的可持续利用，必须在循环经济的理念下，改革、完善我国现行水资源保护制度，为水资源保护提供强有力的法律保障。
【英文摘要】Water is the source of all things, however, in the traditional mode of economic growth, along with economic development and population growth, Water pollution and water shortage has become an obstacle to economic development in China. To achieve the sustainable use of water resources, Chinas current system on the protection of water resources must be reform and improve based on the recycling economy perspective, Thus provide a powerful legal guarantee for the protection of water resources.
【关键词】水资源；法律；循环经济
【英文关键词】water resources; law; recycling economy
【写作年份】2008年


【正文】
　　水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2.8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。[1]随着经济的发展和人口的增加，特别是在传统的经济增长方式下，我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出，目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57.7％的断面为三类水质，21.6％为四类水质，6.9％为五类水质，13.8％为五类以上水质；主要湖泊富养营化问题突出；城市地下水50％以上受到严重污染，流经城市的河流水质90％不符合饮用水水质标准；[2] 在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，
　　
　　要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一，除了要借助于先进的科学技术手段，法律的协调、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。
　　
　　一、循环经济的内涵及其对水资源保护的意义
　　
　　循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化；其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化；最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理，使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中，尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效，在中国这样一个13亿人口的大国，要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60％，发达国家工业用水重复利用率一般在90%以上；我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年年全国废污水再生利用率达到80%和 95%，则污水再生量将达到 680亿m3~850亿m3和1000亿~1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。[3] 因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度，为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。
　　
　　二、我国水资源保护法律制度现状及存在问题
　　
　　基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外，现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律（4件：《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》）、行政法规（20件）、地方性法规（160多件）和水利部等部门规章（90件）、地方政府规章（170多件）和规范性文件组成的水法规体系，[4]为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订（已于2008年6月1日开始实施），新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作走上了一个新的高度。
　　
　　然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题：
　　
　　（一）法律体系之不契合、不完善
　　
　　首先，作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草，2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》（草案）进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取，从而陷入孤立无援的境地。
　　
　　其次，已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的（第一条　为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法）外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在 “末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少，因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。
　　
　　（二）相关基本制度之缺失
　　
　　循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。
　　
　　首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷，循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准；在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。
　　
　　其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立，例如，目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用；但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计入经济成本，企业运作的外部不经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。
　　
　　（三）水资源管理体制之缺陷
　　
　　目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治；其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系，这使得部门职能和利益交叉，不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任，不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力，从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。
　　
　　（四）公众参与之不足
　　
　　虽然《水污染防治法》、《水法》等一些水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济的消费行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯，在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄，同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。
　　
　　三、完善我国水资源保护法律制度的建议
　　
　　（一）完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观
　　
　　1、构建循环经济的法律体系
　　
　　针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况，应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果，先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上，加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系，如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准入标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。
　　
　　2、适应循环经济的要求，改革、完善现有水资源保护单行法规与标准
　　
　　修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”、节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定，同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系，制定高耗水及高污染行业市场准入标准，依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。
　　
　　(二)建立健全相关制度，推动循环经济下的水资源保护
　　
　　1、完善节水和污水再生利用制度
　　
　　首先，要完善节水和污水再生利用规划制度，污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中；其次，城市节约用水要真正落实 “三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用；取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。[5]最后，要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系，培育和发展节水产业。
　　
　　2、建立节水和污水再生利用专项资金制度
　　
　　基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发的资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。
　　
　　3、健全水资源税费制度
　　
　　目前，我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上，较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时，应将水资源税作为环境税之一，尽快开征，以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的 “双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。
　　
　　（三）改革水资源管理体制，强化环境行政执法
　　
　　水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度，是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织保障，针对目前我国水资源管理体制存在的缺陷，要实现水资源的节约与循环再生，保护我国水环境，必须进一步改革和完善我国水资源管理体制，强化环境执法。目前，流域管理已是世界水资源管理的大趋势，因此，应根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，确立完善的流域管理体制，建议修改《水法》，由国家授权流域管理机构根据流域具体情况制定单行法，使流域管理机构的地位得到相应的提高并获得立法权，以实现统一规划、综合决策、综合治理。同时，为进一步强化环境行政部门的权威，应建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的环境管理体制，在水资源管理和保护中，各级政府与各部门应配合环境行政部门的工作，这样就能有效地制止地方与部门保护主义，增强环境行政执法的统一性和权威性，大大提高执法效能；最后，要强化水环境执法队伍，不断提高执法人员的循环经济意识，转变传统经济观念，更新知识结构和强化环保科技技能，加强水环境执法监督，提高执法力度。
　　
　　（四）加强宣传教育，拓宽公众参与的法律渠道
　　
　　公众参与是我国建设节水型社会的关键环节，循环经济是环境友好型经济，它的发展，除了政府、企业的努力，还需要广大公众的参与，《中国21世纪议程》强调“实现可持续发展目标，必须依靠公众与社会团体的支持与参与” [6]因此，应进行广泛的宣传教育，要面向政府官员，强化其对相关法律、政策和理论的认识，使其树立正确的节水和水资源的管理观念，并自觉贯彻到决策中去；要面向公众，使其了解水资源管理的重要意义和内容，提高全民水患意识，形成自觉珍惜水、保护水、节约用水的社会风尚，以有利于各项水资源法律法规和管理措施的执行。同时，要拓宽公众参与水资源保护的法律渠道，逐步建立公众参与的机制与程序，形成以环境信息公开制度、信访制度、听证制度、环境影响评价制度和公益诉讼制度等为主要内容的公众参与制度，将水资源保护纳入公众全方位、全过程的监督之下，使公众能够及时了解和获取相应环境信息，并通过适当方式甚至公益诉讼来表达意愿和维护权利，从而实现对水资源保护的真正参与，推动我国建设节水型社会的进程。
 
【作者简介】
王燕，女，江苏徐州师范大学法律政治学院副教授，法学硕士，研究方向：环境与资源保护法学。
 
【注释】
[1]李鹏：《坚持开源和节能并举 努力建设节水型社会》，[J]，中国环境报，2001年3月24日第一版
[2]韩德培 ，陈汉光： 《环境保护法教程》，[M]，法律出版社， 2005： 214
[3]马军：中国水危机 [M]，中国环境出版社，1999：337
[4]蔡守秋：《环境资源法教程》，[M]高等教育出版社,2004：280
[5]韩德培，陈汉光： 《环境保护法教程》，[M]，法律出版社， 2005： 128
[6]周珂：《环境法》，[M]中国人民大学出版社,2006：48