一部颇具经济法理念的产品质量法 ——兼评我国《产品质量法》的修改
发布日期：2004-06-22 文章来源： 互联网
为了加强对产品质量的监督管理，明确产品质量责任，我国于1993年通过了《中华人民共 和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》），并于2000年7月通过了《产品质量法》修正 案 .这部法律既借鉴了欧美国家关于产品责任的最新理论和做法，适应国际上关于产品责任的 立法潮流，在立法体例和法律内容上又充分考虑了中国国情，使整部法律颇具中国特色。
一、立体体例-经济法理念的反映
关于产品质量的立法通常包括两大内容：产品责任法和产品质量管理法；前者是以产品和 产品缺陷为基础建立起来的特殊侵权法，后者是以产品和产品质量为基础建立起来的国家管 理经济和市场之法，二者的立法目的、立法内容、调整方式、法律执行均有较大区别。大多 数国家及有关国际组织均未将二者规定在同一法律文件之中。欧美国家通常制定专门的产品 责任法；而关于产品质量管理的法律规范则较为分散，主要体现在对一些特殊产品，如食品 、药品的质量监督、管理法规。如美国的《统一产品责任示范法》（注：该法是1979年美国商务部公布的专家建议文本，并非联邦正式法律文件。）、《欧共体产品责任指 令》（1985年7月25日）、《联邦德国产品责任法》（1989年12月15日）均只规定了严格意义上 的产品责任-缺陷产品的侵权责任。如《欧共体产品责任指令》第1条规定：生产者应当 对其产品的缺陷造成的损害负责，开门见山地指明该法的调整范围。
比较而言，中国《产品质量法》的内容更为丰富。修改后的产品质量法的立法体例保持不 变，主要内容仍为5章：总则、产品质量的监督（注：修改前的《产品质量法》为“产品质量的监督管理”，去掉“管理”二字，似并非偶然 .修改后的《产品质量法》第3条新增生产者、销售者建立健全内部产品质量管理制度的义 务。按照这样的思路，具体管理产品质量的义务理应由企业承担，政府的职责定位为产品质 量的监督。）、生产者、销售者的产品质量责任和义务 、损害赔偿（注：严格说来，将本章称为“损害赔偿”并不妥当，甚至有误。因为本章不仅规定了产品缺 陷损害赔偿责任，又规定了销售者的一般侵权责任和产品瑕疵担保责任（《产品质量法》第4 0条）。销售者承担产品瑕疵担保责任并不以产品造成损害为前提，其责任形式除损害赔偿外 ，尚有修理、更换、退货等责任形式。因此可将本章标题定为“产品质量民事责任”或类似 的称谓。）、罚则。从内容上看，概括而言，我国的产品质量法既规定了政府及具体主管 机关的监督职责，又规定了检验、认证等社会中介机构的法律义务；既规定了政府行使质量 监督的权力范围，又对政府行使监督权力的方式、程序作出了规范，并规定了政府的法律责 任以及防止政府权力滥用的措施；既规定了生产者、销售者的产品质量义务，又规定了产品 损害赔偿责任；生产者、销售者的义务既有积极义务，又有消极义务；产品损害赔偿责任既 规定了产品责任（products liability）-产品缺陷损害赔偿责任，又规定了销售者的产品 瑕疵担保责任和一般侵权责任（过错致产品缺陷造成损害的侵权责任）；既规定了产品损害赔 偿责任，又规定了生产者、销售者以及政府的行政责任和刑事责任（罚则）。在一部条文只有 74条（修改之前只有51条）的法律文件之中，如此规定了生产者、销售者的义务与责任、行政 机关的监督职责与法律责任，社会中介机构的设立及运作，其主体之广泛、制度之全面、内 容之丰富体现了中国特色；既确认和规范了政府对市场主体的质量监督权力，又对市场主体 具体的产品质量权利义务和责任作出规范，并综合运用民事、行政、刑事的手段调整政府和 企业的行为。相比国外单纯规定缺陷产品侵权责任的产品责任法，中国的产品质量法在内容 上的这种公法和私法的融合，是经济法综合运用各种调整手段规范政府和市场主体的行为， 国家介入经济生活，以维护社会整体利益之理念的反映。设定行政机关产品质量监督权力和 建立产品质量监督制度是该法的重要内容和特色所在，如企业质量体系认证、产品质量认 证制度、抽查、检验的产品质量监督检查制度、产品质量监督部门丰富的行政执法手段等等 都是经济法理念的体现和运用。《产品质量法》将产品责任和对产品质量的监督管理融为一 体，是产品责任法与产品质量管理法合一的一部法律，是目前世界上独一无二的，具有中国 特色。（注：房维廉主编：《产品质量法的理论和实务》第18页，中国商业出版社1994年版。）这种立法体例及法律内部的结构安排是立法者的偶然随意、还是精心设计、抑或无 奈选择，容笔者后文详述。
二、产品质量责任-由单一的产品责任走向综合的产品质量责任
“产品责任”在欧美国家的产品立法和国际公约中均有严格的法律含义。制定独立的产品 责任法的国家或国际组织通常在法律条文中对“产品责任”作出解释。《美国统一产品责任 示范法》第104条规定，“原告通过优势证据证明，造成损害的最贴近原因是产品存在缺陷 ，产品制造者即负有责任。”《欧共体产品责任指令》第1条即明确“生产者应当对其产品 的缺陷造成的损害负责。”（注：原文为“The producer shall be liable for damage caused by a defect in his pro d uct.”See European Economic Community Directive on Products Liability.）《德国产品责任法》、英国1987年《消费者保护法》也将产品 责任定义为由产品缺陷造成的损害赔偿责任。可见，在国外立法和国际公约中，“产品责任 ”一词专指产品缺陷损害赔偿责任。因此，产品责任可界定为：生产者或者销售者因产品存 在缺陷给受害人造成人身伤害或产品以外的财产损失所承担的损害赔偿责任。（注：笔者反对将产品责任界定为因产品瑕疵所生之损害赔偿责任。参见刘文琦：《产品责任 法律制度比较研究》第4页，法律出版社1997年版。“瑕疵”一词，含义模糊，且使用广泛 ，如标的物瑕疵，瑕疵担保责任，含义难以确定。另外修改后的《产品质量法》第26条使用 过“瑕疵”一词，其含义与国外用来专指产品责任的产品缺陷（a defect in products）含义 不一；因此用“缺陷”来专指产品责任法中的“产品存在不合理的危险”的含义，避免混乱 .）
我国在产品质量法中并未引入“产品责任”这一术语。该法第1条指出立法宗旨之一是“明 确产品质量责任”，但该法第3章“生产者、销售者的产品质量责任和义务”中的“责任” 并非严格意义上的责任，其含义实为义务；第4章“损害赔偿”和第5章“罚则”所规定的法 律责任又包括民事责任、行政责任和刑事责任，因此“产品质量责任”一语含义十分广泛、 模糊，与国外的“产品责任”一词相去甚远。鉴于我国产品质量法的指导思想、立法体例和 有关法律责任的规定，我国可采用“产品质量责任”这一术语，但其应仅指违反义务的法律 后果，并且在内容上应包括产品质量民事责任、产品质量行政责任、产品质量刑事责任，其 中的产品质量民事责任既包括产品缺陷损害赔偿责任，又包括产品瑕疵担保责任和销售者一 般侵权责任；这样既可以与国外的“产品责任”相区别，又反映我国的立法现状，涵盖《产 品质量法》对法律责任的规定，以避免“产品责任”和“产品质量责任”相混淆，并在严格 意义上使用国际上通行的“产品责任”概念。
国外并无一般的产品质量管理法，因此大部分国家未如我国那样，在一部产品质量法中规 定了因产品质量所承担的民事责任、行政责任和相关的刑事责任。我国产品质量法关于产品 质量责任的规定体现了立法者这样的考虑：尽管依靠经营者之间的竞争和市场主体主张损害 赔偿的方式是促进产品质量提高的重要方式，但在中国目前的条件下，仅仅依靠市场竞争和 消费者的监督，尚无法完全解决产品质量问题，必须借助行政权力和行政制裁来督促经营者 的产品质量行为。同时，这种产品质量责任的规定也是经济法综合运用各种手段调整市场主 体行为的调整方式的体现，是由产品质量法的立法体例所决定的，是政府对产品质量的介入 和干预在法律上的表现，反映了对产品质量的法律调控由单纯的民法调整向调整手段更为丰 富的经济法调整的另一种趋势。如英国1987年的《消费者保护法》和日本和产品质量法规就 规定了政府的行政管理权，并有关于承担行政、刑事法律责任的规定，尽管这种立法体例和 立法内容并非目前国际上的主流。
美国、欧共体及其成员国对产品责任主要采用严格责任。（注：见《美国统一产品责任示范法》（1979）第104条，《欧共体产品责任指令》（1985）第1、4 条，《联邦德国产品责任法》（1989）第1条，英国1987年《消费者保护法》第2条，《丹麦产 品责任法》（1989）第6条以及1998年法国制定的产品责任法；当然严格责任在各国的确立都 经历了一个很长的发展历程。）如《欧共体产品责任指令》第4 条规定：“受害人应当对损害、缺陷及二者之间的因果关系负举证责任。”第1条规定：“ 生产者应当对其产品的缺陷造成的损害负责。”受害人无须证明生产者有过错。我国的《产 品质量法》关于产品责任的归责原则，借鉴欧共体和美国关于产品责任的立法，在第41条规 定：因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害的，生产者应当承担赔偿责任 .当然，我国严格责任的责任主体仅限于生产者。
值得说明的是，《产品质量法》第4章规定的产品质量民事赔偿责任（“损害赔偿”）大致相 当于国外的产品责任，但其内容仍比国外的产品责任丰富。《产品质量法》第40条规定了销 售者的瑕疵担保责任，即产品不具备应有的使用性能且事先未作说明以及不符合明示采用的 产品标准、实物样品等方式表明的质量状况的责任，属于违反对产品质量担保的合同责任， 直接适用合同法中有关合同责任的规定即可（注：见我国《合同法》第111条。）。《产品质量法》第42条规定了销售者因过错 造成产品缺陷的损害赔偿责任，这种责任属于一般侵权责任，直接适用民法一般侵权的过错 责任原则即可。
三、产品质量的监督和法律制裁-政府权力对产品质量的介入与强化
国外关于产品质量管理的法律规范较为分散，主要体现在对一些特殊产品，如食品、药品 的质量监督管理上，很少采用我国的立法模式，在一部法律之中对一般产品的质量作出监督 、管理规定，如日本《食品卫生法》、美国《联邦食品、药品、化妆品法》、日本《药事法 》、英国《一九六八年药品法》等。这些国家缺乏对一般产品的质量监督管理的立法与这些 国家的国情和关于产品质量的理念有关，它们认为，产品质量主要依靠市场竞争，通过市场 竞争和消费者的自由选择促进企业提高产品质量，而不是主要依靠行政管理来保证产品质量 .表现在法律上则主要依靠合同法、侵权法、产品责任法等来调整产品质量关系。因此，我 国《产品质量法》中关于产品质量监督和法律制裁（主要指行政处罚和刑事责任）部分亦是颇 具中国特色的。政府对产品质量的监督，体现了国家对市场的干预；政府在尊重生产者、销 售者的自主经营的前提下，从保护消费者的利益和提高一国产品质量水平，维护社会整体利 益的角度出发，对生产者、销售者的产品质量行为进行监督。表现在法律上则我国的《产品 质量法》并非一般的民事法，而包含更多的经济法制度并体现经济法的特征。国家既然要对 产品质量进行监督，首先要对生产者、销售者的产品质量义务作出规定。《产品质量法》第 3章对其作了规定，这也是国外的产品质量立法很少涉及的。新法对本章内容未作较大修改 .（注：修改的内容主要体现在《产品质量法》第27、28、35条，主要是加重生产者对产品的提 示义务。）
新的《产品质量法》在产品质量的监督和罚则两章中作了较大的修改，是本次修改《产品 质量法》的重点，修改之后这两章的内容及总则的内容更加丰满，操作性更强，各主体的权 力（权利）义务更加明确。其主要特点是：进一步明确了各级政府在产品质量工作中的职责， 建立了企业产品质量约束机制，加强了行政执法机关的执法手段，特别是对生产、销售违法 产品的行为加大了法律制裁的力度。此外，在对产品质量监督部门以及产品质量检验机构、 认证机构等社会中介机构赋予质量监督、质量评价等权力的同时，增加了承担相应法律责任 和防止滥用权力的规定。政府对产品质量的介入和干预在修订之后的《产品质量法》中表现 得淋漓尽致，立法者的意图是通过强化质量监督部门的行政职权来促进产品质量的提高。关 于产品质量的监督管理和行政处罚修改的主要内容为：
第一，强化和规范了政府的产品质量监督职责：（1）新的《产品质量法》规定，各级人民政 府应当把提高产品质量纳入国民经济和社会发展规划，组织各有关部门依法采取措施，制止 产品生产、销售中违反产品质量法规定的行为，保障产品质量法的实施。将产品质量纳入政 府宏观经济工作和长远发展计划之视野，体现产品质量并非只是经营者和消费者之间的事情 ，也是政府的管理范围。（2）规定各级人民政府和其他国家机关工作人员不得滥用职权、玩 忽职守或者循私舞弊，包庇、放纵本地区、本系统发生的产品生产、销售中违反产品质量法 规定的行为或者阻挠、干预依法对产品生产、销售中违反本法规定的行为进行查处。（3）规 定任何单位和个人不得排斥本地区或者非本系统企业生产的质量合格产品进入本地区、本系 统。这有利于防止政府的限制竞争行为，防止地方、部门保护主义。（4）规定国家对产品质 量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，首次规定了申请复检制度，有利于监督产品质量 监督部门的检查行为，维护生产者和销售者的正当权益。（5）规定了产品质量监督部门或者 其他国家机关不得向社会推荐生产者的产品，不得以对产品进行监制、监销等方式参与产品 经营活动。这一规定有利于防止官商结合，防止政府的限制性竞争行为和企业利用政府的不 当影响从事不正当竞争行为。对政府的权力作出限制和规范是法治国家的一个重要标志，也 是防止权力滥用和政府腐败的重要措施。在现代法治下，行政权力的扩张和强化大量表现在 经济法中，除了依靠行政法的“控权”作用外，经济法也需要对政府的权力加以监督和约束 ，以防止权力滥用，损害市场主体的正当权益。
第二，赋予产品质量监督部门必要的行政执法手段，加大执法力度。新的《产品质量法》 规定，质量监督部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违法行为查处时，可以 对当事人实施现场检查，可以对当事人进行调查取证，可以查阅、复制当事人有关的合同、 发票、账簿等资料，可以对有根据认为有缺陷的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及 直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。该条强 化了执法部门的权力，但对权力的行使缺乏应有的程序规定以及相应的监督措施，容易侵犯 当事人的合法权益。
第三，加强对企业产品质量的监督约束。新法对生产者、销售者的产品质量义务作了相应 的修改。并增加规定：生产者、销售者应当建立健全内部产品质量管理制度；对依法组织的 产品质量监督检查，生产者、销售者不得拒绝。对拒绝接受依法进行的产品质量监督检查的 ，视情节责令改正、停业整顿、直至吊销营业执照。规定生产者、销售者不得拒绝依法组织 的产品质量监督检查意义重大，实践中检查人员依法行使职权遭到当事人拒绝甚至暴力抗拒 的现象时有发生。据2001年1月2日《人民日报》的报道，各地在“打假”联合行动中，工商 执法人员遭遇暴力抗法事件时有发生，据全国11个省工商管理机关不完全统计，近期“打假 ”受阻的案件达76起。仅湖南、河南两省就遭遇暴力抗法43件，执法人员受伤13人。（注：《人民日报》2001年1月2日，第5版。）
第四，加大对产品质量违法行为的行政处罚力度。新法中涉及对生产者、销售者的行政处 罚的条文有17条，几乎占据了该法全部条文的1/4，而第4章损害赔偿仅有9条，涉及实体内 容的仅有7条。新法对生产者、销售者的行政处罚措施规定详细且操作性强，立法者试图用 加大行政制裁力度的方法来监督生产者、销售者的产品质量行为。其主要的修改内容有：（1 ）将原法的以违法所得为处罚基数改为以违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品） 货值金额为处罚基数，并对货值金额的计算方法作出规定，这便于实际操作，同时也加大了 处罚力度。（2）将原法关于销售“明知”是不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标 准、行业标准的产品的，才承担法律责任的规定，修改为销售者凡销售禁止销售的产品的（ 包 括缺陷产品），都应当承担法律责任，只是对有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的 产品的，可以从轻或减轻处罚。这一修改是一重大改进，因为执法机关很难证明销售者对产 品缺陷是“明知”的，容易使销售者逃脱法律责任；另外，销售者对缺陷产品或法律禁止销 售的其他产品较生产者难以控制和识别，不问其主观状态，一律给予相同处罚，有失公平， 对其处罚采用一定程度的过错推定的办法，由销售者承担证明自己无过错而减轻责任的举证 责任较为合理；但有证据证明其“不知道”该产品禁止销售似乎不够，应增加为“不知道且 不应知道”更为周延。（3）对生产、销售禁止生产、销售的产品的，不仅要没收违法生产、 销售产品，处以罚款，还要没收违法所得；对专门用以生产缺陷产品、国家明令淘汰的产品 或以假充真的产品的原辅材料、包装物、生产工具，也应予以没收。（4）将禁止销售产品用 于服务业的经营者，依照本法对销售者的处罚规定予以处罚，只是对其主观状态要求不同。 （5）为禁止生产、销售的产品提供运输、保管、仓储等便利条件，或者为以假充真的产品提 供制假生产技术的，主观上有恶意者应承担法律责任。此外，在广告中对产品质量作虚假宣 传，欺骗和误导消费者的，依照《广告法》的规定追究法律责任。
此外，新法还对产品检验、认证机构的设立和权利义务作了规范，并规定相应的责任。
概言之，产品质量的监督管理和产品质量的行政制裁成为中国的《产品质量法》制定和修 改的重心，与国外形成对照。政府的干预和介入成为《产品质量法》立法主要的指导思想。 国外的产品立法主要规定产品责任，因此，产品立法的部门属性整体而言可归人民商法；而 在中国，产品立法由于其上述特性，其更多的是体现经济法的理念和特征，就其部门法属性 而言，整体上应属经济法。
四、评价和展望-坚持中国特色，借鉴他国经验
综观新的产品质量法，其最大的特点是行政性色彩强烈，法律中关于行政机关的产品质量 监督措施以及行政处罚的内容几乎占了全部条文内容的2/3，仅罚则一章条文就有24条，占 了全部条文的1/3；而规定损害赔偿责任的一章仅有9条，加上规定生产者、销售者的产品质 量义务一章的14条，也不足全部条文的1/3.立法者对行政机关产品质量监督的权力设置以 及对生产者、销售者的行政处罚措施可谓倾注大量心血，其内容十分具体、详细。立法机关 赋予行政机关的权力无疑是巨大的，尤其是新增的第18条以及行政处罚权；对生产者、销售 者的违法行为的处罚不仅严厉，而且制裁的对象几乎面面俱到。所幸立法者认识到过多的权 力必定导致腐败，在规定行政机关的质量监督权和行政处罚权的同时，增加了承担相应法律 责任和防止滥用权力的规定。即便如此，我们仍然可以认为产品质量的行政性色彩很浓，就 连销售者违反瑕疵担保义务（产品不具备应有的使用性能或不符合明示的质量状况），未按法 律规定向消费者承担民事责任的，产品质量监督部门或工商行政管理部门也应出面干预，责 令其改正。（注：《产品质量法》第40条。）因此，政府权力涉及的领域几乎无所不包。相比之下，关于产品质量民事责 任（损害赔偿）的规定则十分简陋，缺陷产品损害赔偿的范围和责任主体过于狭窄，其规定过 于原则，操作性差。立法者试图通过扩大行政机关的监督权力和加大违法行为的行政处罚力 度，而不是通过完善损害赔偿制度（产品责任制度）和依靠市场主体的市场行为来监督生产者 、销售者的产品质量行为。尽管如此，我们仍然不能不说产品质量法是一部优秀的法律，至 少是一部符合中国国情的法律，因为中国有自己特殊的国情。
第一，我国的社会主义市场经济是政府宏观调控下的市场经济。我国的改革是在政府推动 下的自上而下的改革，尤其是从计划经济转向市场经济的过渡中，各领域离不开政府的引导 和监督，产品质量事关国家经济、百姓生活，政府当然不会坐视不管。
第二，我国的产品质量水平低下，假冒伪劣商品泛滥，政府不能不介入。最近国务院发展 研究中心发布的《制假售假对国民经济的影响及对策研究》报告指出，我国市场上假冒商品 的销量已大大高于走私数额，制假售假危害程度已超过了商品走私。（注：见《法制日报》2000年7月10日第1版评论员文章。）面对经济全球化迅 速发展，即将加入WTO所带来的机遇和挑战，我国的产品质量状况远远不能适应形势发展和 市场变化的需要。一是产品档次低，一些重要工业产品质量与发达国家相比落后10年以上； 二是质量差，产品抽查合格率仍然不高，生产过程中的不良品损失严重，一些中小企业产品 质量低劣的问题相当普遍；三是假冒伪劣屡禁不止，制假售假违法犯罪活动在有的地方已成 为区域性问题，假冒伪劣产品造成重大恶性事故时有发生。（注：《必须通过法治途径解决质量问题》，《法制日报》2000年7月10日第1版。）可以说我国的产品质量问题 已经制约着我国经济的发展，已不单纯是一个保护消费者利益的问题了，面对这样严峻的形 势，立法者只能借助政府的权力，而不能仅靠市场的作用。
第三，我国的生产者、销售者法律意识较低。部分制售者在暴利的驱使下不惜铤而走险， 置人民生命健康于不顾，制售大量直接危及百姓生命健康的伪劣产品，致使重大恶性事故频 繁发生。我国又缺乏行业组织，即使有行业自律性组织，其作用也不大；对于广大中小企业 而言，它们更是无心加入此类组织。企业缺乏自律，政府就不得不干预。
第四，我国消费者的权利意识淡薄。消费者遇到损害自身利益的产品质量问题时，往往不 愿或不能及时要求企业承担责任，即使受害人主张权利，限于我国现有的法律规定，有关责 任者也只承担很轻的民事赔偿责任。囿于我国产品责任法的不完善和国人权利意识不高的现 状，仅靠市场主体去监督生产者、销售者是远远不够的。而在法制健全的欧美国家，人们的 法律意识强，受害人因产品质量问题受到损害时会积极寻求法律救济，一旦引起产品责任损 害赔偿，生产者就须承担很重的产品责任。再加上国外的行业自律性组织较多且运行规范， 企业自律性强，因此，政府无须以专门的产品质量管理法对一般产品质量进行监督管理，而 主要依靠市场自身的力量和完善的产品责任法来监督生产者、销售者的产品质量行为。
因此，种种理由都说明产品质量法的立法体例和立法内容是符合中国国情的，具有中国特 色的，至少在目前，我们仍应肯定这种立法模式。我国对产品质量的法律调整采用的是经济 法 调整模式而非传统的民法模式，即依靠政府的行政权力，综合运用民事、行政、刑事的调整 方法尤其是依靠政府的监督和行政处罚来规范生产者、销售者的行为，乃国情使然。《 产品质量法》也是经济法理念的全面运用与体现。因此，可以说《产品质量法》是中国客观 国情与中国立法者法律观念更新相结合的必然产物。
产品质量法的立法体例及其修改是一种创新与进步。但是，我国的产品质量法在赋予行政 机关很大的产品质量监督权和行政处罚权的同时，却缺乏足够的监督其权力行使和防止其权 力滥用的措施，这是本次修改产品质量法的不足之一；另一不足是立法者过分依赖事后的行 政处罚，对生产者、销售者生产、销售产品过程中的权利义务规定过于简单；最后，修改后 的产品质量法强化了政府的监督措施和行政处罚，却未对产品责任（损害赔偿）加以完善，这 使得市场主体监督生产者、销售者行为的功能大打折扣，也不利于保护消费者。简言之，新 的产品质量法过分注重政府的监督职能，而忽视了市场自身的调节作用，在发挥政府和市场 二者的作用上略显失衡。这些都有待于将来加以完善。
