我国税收基本法制定中的重大问题
发布日期：2004-06-22 文章来源： 互联网
按照全国人大常委会立法规划的要求，近期全国人大财经委员会已正式启动对税收基本法的起草工作，并争取在“十五”计划末期或十届人大常委会任期届满完成。制定我国税收基本法是我国税收法制的重大事件，对于规范政府和纳税人的征纳税行为，巩固和发展税制改革的成果，加强和完善税收立法、执法和司法活动，充分发挥税收的职能作用，促进社会主义市场经济的发展和完善有着重大的意义。本文就立法中的有关重大问题进行阐述。
一、税收基本法和制定税收基本法的意义
（一）税收基本法的概念
税收基本法是指一个国家对税收制度的根本性问题、共同性问题、原则性问题、重大问题和综合性问题而进行的规定，以统帅、约束、指导、协调、各单行税收法律法规，在税法体系中具有仅此于宪法的最高法律地位和法律效力的法律规范。
（二）制定税收基本法的重大意义
连续三届全国人大常委会都把制定税收基本法列入立法规划，并纳入重要的议事日程，而且近期还加大了制定税收基本法或税法通则的力度。其原因是：（1）由于税法的地位和税收法制建设的规律所确定的，税法是属于宪法、行政法之类的公法，是国家的重要法律。我国税种比较多，不可能每个税种都制定一部法律，只有首先制定一部税收基本法或税法通则，把我国税收法制原则、税法构成要素、税种设计、税制结构、税收管理体制、纳税人的权益保护、征税机关的基本职责等重大问题规定下来，才能总揽和协调税收法律制度的全局，才能弥补各个税种单行规定的缺欠和漏洞。（2）我国现在虽然已经有了一部税收征管法，但这仅是一部以税收程序法为主要内容的法律，如果没有一部综合性的税收实体法，税收征管程序法也很难发挥作用，必须配套。（3）税收基本法的提出，已经过了一定的论证并列入了全国人大常委会八五、九五、十五立法规划之中，并且已由财政部和国家税务总局牵头组织了专门班子负责这一工作，已经有了一定的基础。（4）尤其是根据十六届三中全会决定的要求，新一轮的税制改革已经有计划、分步骤的开始，全面推进经济法制建设已经展开，税收基本法或税法通则在当前整个财税立法和经济立法中处于非常重要的地位，是推进财税法制建设，带有全局性、综合性的立法。它将规定我国税收制度的基本结构和重大制度。
二、制定税收基本法应体现哪些特点
（一）以流转税和所得税为主体，以其他辅助税种为补充的现代税收体制结构
所得税有两大优点：一是征收合理。利大多征，利小少征，不论利润多寡均可征收。二是计算方便。它应用于各行、各业、各环节，有利既可征，十分方便。现在各发达国家都采取以所得税为中心的税收制度，可以说这是税制发展的趋势。据统计，美国所得税占税收收入的86.6%，日本占66.9%，英国占61.6%.一般说来，以什么税为主体的税收制度反映了一国的经济发展水平和财政收入的主要来源。经济发达国家总产值高，国民收入大，企业利润多，职工工资比较高，可以建立所得税为主体的税收制度。但是，对发展中国家来说，经济发展速度一般较慢，总产值低，国民收入少，要取得足额、稳定的财政收入，只有建立以流转税为中心的税制才比较合适，现在多数发展中国家也是这么做的。我国是属于发展中国家，流转税税源广，负担合理，人民已经习惯，仍占我国全部税收的60%.但是随着我国经济的发展特别是企业经营管理由“粗放型”向“集约型”转化，所得税必将成为我国税收制度中的重要税制。因此，我国建立以流转税和所得税为主体，以其他辅助税为补充的税制结构是必要的、合理的。
（二）有一定弹性的税收基本法律制度
税收基本法一经制定需要有相当程度的稳定性。但由于它赖以建立的经济基础是变化的、运动的，所以稳定只是相对的。因而要求税收制度有较强的适用性，尽可能的保持稳定，即具有一定的外在弹性和内在弹性。外在弹性是指税收基本法能适应经济结构的变化，特别是能调节在国民经济发展过程中出现的新的生产力组织形式。例如，设立增值税，是因为它适应性强，可以做到税收合理，不论生产组织形式是分是合，都不会增加或减少税负。内在弹性是指在税种不变的情况下，对其税率减免、缴纳期限等是可以调整和变化的。从而能适应各企业的不同情况，灵活保持对企业经济活动的调节作用。它主要通过在税率上有一定弹性的税种来解决。例如可以考虑建立分别适应比例税率、各种累进税率、有幅度的定额税率或固定税率、弹性税率的税种，让它们互相配合进行调节。从而使税制的外在弹性和内在弹性有机结合，充分发挥税收的经济杠杆作用。
（三）中央税制与地方税制相结合的税收基本法
我国实行分税的财政体制，要求强化中央财政，加强地方财政。税收也要依次划分为中央税、地方税、共享税，这早在1985年起实行划分税种、核定收支、分级包干的财政管理体制就已经逐步明确了。从1994年实行分税制后更使中央财政收入有足够来源，地方财政收入有相当的保障。既能保证国家税制的集中统一，又利于发挥地方税制的调节作用，收到更好的经济效果。同时，地方上有了固定的收入渠道，能调动地方积极性，加速地方建设。
（四）便于配套齐全的税收基本法制度
税收制度包括有关税收的宪法规定、法律、单行法规等。除宪法和法律外，大部分法规是由立法机关授权行政机关制定的。授权行政机关进行税收之必要，不仅仅是因为税收立法的技能性强，需由专门机关制定，更重要的是便于行政部门充分运用税收杠杆调节经济，而采取必要措施实施法律，尽可能的保持稳定性。所以，税法体系不是单一的平行的，而是多层次、阶梯式的结构。宪法的规定、基本法的规定、法律及其授权是母法，据此制定的是子法，据子法授权产生孙法。然而基本法是仅次于宪法而又同其他法律相平行的法律制度。这样的税法制度才是完整的、严密的、步步深入的、配套齐全的税法制度。
（五）税收实体法与程序法以及税收主体法相结合的税收基本法
也就是说除了税收的实体法，还要规定有完善的税收征管制度和税务组织机构。随着新税制改革的完善和税收工作重心向征管的转移，以及现在正在完善和实施的“以纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的征收模式，标志着我国的税收征管正朝着现代化的先进水平迈进。所有这些，2001年4月九届全国人大常务委员会第23次会议对1992年出台的税收征管法进行较大的修改，这些都应在税收基本法中得到反映和记载。
此外，税收基本法还应具有权威性、统一性、宏观性的特色，能体现维护国家权益、公平、公正、公开、平等的纳税原则等。
三、税收基本法的结构
应制定一部什么样的税收基本法，世界上有成文税收基本法的国家主要有德国、日本、韩国、印尼、俄罗斯、蒙古等等，就其体制结构而言，有三种情况：
（一）以德国为代表的篇幅宏大、结构复杂、包罗万象的税收基本法
整部法律共计9编25章48节72小节415条，除了税法还涉及民法、经济法、行政法、刑法、刑诉民诉、行诉、法院法等内容。
（二）以日本、韩国为代表的章节适中、结构简洁、内容得体的税收基本法
日本税收基本法分为10章139条（加上附则的12条）约6万字（相当中文），与有关法律交叉不多。
（三）以俄罗斯为代表的篇幅短小、结构简便、内容狭小的税收基本法
该法只有3章26条，没有节的简便体例结构。内容只是税收的权责法。
作为税法母法的税收基本法，其制定应立足我国国情，同时借鉴国外经验。因此，我国的税收基本法可采取中型的立法结构模式，与日本、韩国的税收基本法相类似。其好处是既突出税收基本法的特征又容易为大众所遵循和掌握。具体结构建议是：章、节、条款，全法可分为13章35节。总的内容应包括税制结构、征纳税程序、税务机构组织等基本内容。
第一章总则（应包括立法宗旨、适用范围、税法原则、主体税与辅助税种、税的要素、主管机关、时效等内容。）
第二章通用条款
第一节税收和税法（应包括税的定义、税和费的界定、税法的定义和税收法规体系。）
第二节税法渊源〔应包括法律、行政法规、规章、国际税收规定、贯例、解释。〕
第三节税种设置的条件和程序
第四节税种的分类和税权的划分
第五节中央税及其税权
第六节地方税及其税权
第七节共享税和税收返还
第三章税收管辖
第一节税收管辖权的原则
第二节税收管辖权的范围
第三节国际重复征税的消除措施
第四章纳税人的权利和义务
第一节纳税人的权利及其保护
第二节纳税人的义务及其履行
第三节扣缴义务人的权利和义务
第四节税务代理制度
第五章征税机关及其征税行为
第一节征税机关的组织及其奖励
第二节征税机关的权利和义务
第三节具体行政行为
第四节具体行政行为的形式和程序
第五节具体行政行为的效力、无效和撤销
（含税务行政处罚的种类和权限、税务行政处罚的程序和效力）
第六章税款的征收与管理
第一节税务登记
第二节纳税申报
第三节税款征收的方式
第四节税务检察
第五节账簿、凭证、报表等管理制度
第六节税收信息化
第七章税务行政复议
第一节税务行政复议程序
第二节税务行政复议效力
第八章税务行政诉讼
第一节税务行政诉讼
第二节税务行政赔偿
第九章税收协助与社会监督
第一节工商行政协助
第二节公、检、法、司协助
第三节社会协助与监督
第十章税收法律责任
第一节违反税收征管制度的法律责任
第二节违反海关税收制度的法律责任
第三节违反发票管理的法律责任
第四节违反税务代理制度的法律责任
第十一章附则
第一节基本术语
第二节税收基本法和其他现行税法、法规、税收协定的衔接
第三节税收特别条款
第四节税收基本法实施、修订和解释
