【原创】我国行政执法之现状与对策
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内容提要: 行政执法是实现国家行政职能的重要活动，是依法行政的具体行为，是建设社会主义法治国家的重要组成部分。在我国，大部分的法律、地方性法规及全部的行政法规、规章都是通过行政机关来贯彻执行的。如何提高行政机关的行政执法水平，则关系到广大人民群众的切身利益、关系到社会的和谐稳定。我国现阶段的行政执法工作还存在着诸多的问题，这些问题已成为社会发展的障碍，损害了人民群众的根本利益，也严重损害了党和政府的形象。如何通过对这些问题的思考，挖掘更深层次的原因，进而摸索一些有益的对策,是本文讨论的重点。
关键词： 行政执法 不作为 徇私执法 知法犯法 自由裁量权
随着我国改革开放的不断深化，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的民主与法治建设取得了前所未有的成绩。但由于受封建传统观念和现实国情的影响，我国行政机关的执法现状面临着诸多难以解决的问题，比如说，行政机关的立法活动不规范、执法机构不健全、各机构职责界限不明确、行政执法人员素质不高、各方面监督不力、依法行政的保障制度严重缺乏等等。同时行政执法还存在着有法不依、执法不严、违法不究、知法犯法、贪赃枉法等问题，在有些地方已经到了相当严重的地步。
一、行政执法中存在着诸多的问题与矛盾，主要表现在四个方面：
第一、我国行政程序立法现状混乱不堪
行政程序是指行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间和时限。它针对的是行使行政职权的过程，具有产生行政行为效力的结果。
我国现阶段的行政程序立法还很滞后，不仅缺少全国统一的行政程序法典，还缺少单行的专门行政程序法律文件。大多数行政程序的规定仅散见于有关行政管理的法律、法规之中，这些规定即不系统，又杂乱无章，相互冲突。因此，必须承认，当前中国行政程序立法所面临的现状仍然是相当严峻的。
导致行政程序立法现状滞后的原因主要有以下六个方面：
1、行政程序法治观念缺失。
近20年来我国在行政程序立法方面取得了引人注目的成就，但由于旧中国留下的封建专制传统较多，民主法制传统较少，行政程序的法治观念并没有较好地与行政机关的执法人员意识相结合。许多行政机关及其执法人员在执法时只注重结果，不重视过程的合法性和正当性。一个社会如果没有行政程序法治观念，必然导致行政程序中“人治”观念占主导地位。
2、行政程序法律化程度滞后。
行政程序法律化是现代行政法发展的一个基本趋势。目前仍有大量的行政行为需要行政程序加以规范。虽然行政机关内部制定了不少内部行政程序，以弥补外部行政程序的不足，但由于没有正确的理念指导，这种内部行政程序本质上仍是维护行政权有效行使的工具，因为这种内部行政程序中根本看不到对行政相对人作为主体地位的规定。
3、行政程序立法只重实体，不重程序。
现行行政立法只注重解决行政管理的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应管理行为的程序予以规范，如对行政行为的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等；然而，在行政处罚方面，有些授权行政处罚的法律、法规没有对行政处罚权的行使提出程序上的要求。除了应该制定的程序规范没有制定出来以外，已有的程序规范在内容上一般也比较空洞，使得执法机关可以做多种解释。
4、行政程序重事后程序，轻事前程序。
在现有行政法律文件中，行政程序规范在很多方面只涉及事后监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼等，而很少规定事前的程序，如行政情报公开、事前听取相对人意见、制定行政决定，作出行政行为过程中公开举行听证，向相对人说明理由等。
5、行政程序重保障效率，轻权力制约和权利保护。
现行有关行政管理的法律、法规中所规定的程序，只注重保障行政管理的效率，而对涉及一定的权力制约、防止行政权滥用和保护行政相对人的合法权益却有所忽视。例如《治安管理处罚法》中对公安机关及其工作人员在进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执行权的时候没有规定对公安机关及其工作人员的制约程序。
6、行政法中只有特别程序，没有统一程序。
行政行为是各种各样的，于是针对每一种行政行为都会制定一个特别程序，因此，在执行各种行政行为时一般都会选择相应的特别程序或是当地自行规定的程序。针对各种行政行为的特殊性，规定相应的特别程序是有必要的，但各种类别的行政行为以至整个行政行为也必然有其共性。那么，制定一个调整各种领域的相对统一的行政程序法，以至于制定调整整个行政领域的统一行政程序法典就是势在必行的。然而，我国目前尚没有制定统一的行政程序法。
第二、行政执法中的行政不作为现象严重
行政不作为指的是行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。行政不作为在某种意义上讲是一种腐败行为。行政权是英国近代思想家洛克最早提出来的，后来经法国思想家孟德斯鸠进一步完善，他们认为，行政权的概念的提出是“主权在民”思想的延伸，所以行政主体以作为或不作为的行政行为方式与相对人发生法律关系必须以保障相对人的合法权益为宗旨。行政不作为是相对于行政作为而存在的一种行政行为方式，其客观上具有一定的隐蔽性，所以并未引起我国的高度重视，法学理论界对此问题的研究也不多见。然而，现今我国社会生活中的行政不作为现象大量存在，其所造成的后果已严重影响我国社会的和谐发展，不利于依法治国目标的实现。
构成行政不作为，须具备四个条件：（1）主体必须是依法行使国家行政管理职能的国家行政机关及其工作人员，包括依法取得行政职权的非行政机关的组织及其工作人员。（2）行政机关及其工作人员不履行或拖延履行的职责必须是法定职责。（3）不作为行为是发生在履行职务之中的行为。（4）行政不作为行为具有侵权的法律后果。
导致行政不作为产生的原因有多种，主要原因有四个方面：
1、不敢为。
我们必须客观的认识到，现实生活中利用职权来干涉行政行为是普及现象，特别是对行政执法行为的干涉尤为严重。在我国，行政机关工作人员长期以来习惯于按领导的命令和意志办事，当领导的命令和意志同法律、法规相斥时，行政工作人员首先考虑到的是个人得失及怕得罪领导而影响到个人事业的发展，从而放弃法定职责，不敢作为。
2、不愿为。
改革开放以来，我国一系列法律、法规相继出台，为行政机关及其工作人员依法行政提供了法律依据。然而，现实中某些行政机关及其工作人员在依法行政行为的过程中，由于受到利益的影响，往往“重利轻法”，对应当积极配合的事，由于“得不到好处”就不予配合。于是，“无利可图”就成为行政机关及其工作人员在履行法定职责过程中不愿作为的原因之一。
3、不能为。
现今我国的行政立法还不尽完善，法律、法规对行政主体之间的权力配置不尽合理，行政机构臃肿、职权不清，致使部门与部门之间职权交叉、交叠执法的现象时有发生，本应该由某执法部门主管的事，因涉及到其他部门的若干职权，于是就不得不受其制约，结果导致执法效力相互抵消，使得应当履行的部门不能作为。如城市管理领域就有城市监察大队、建筑、市政公用事业、市容卫生、园林绿化、房地产、环境保护等机构以及多支执法队伍存在；销售假冒卷烟的，烟草专卖局、工商局、技术质量监督局都可以管理，出现“一条马路多处管，一人违章多处罚”的现象。
4、不思为。
目前，我国有不少行政执法人员素质不高，缺乏敬业精神和勤政意识。有的人工作的责任感不强，得过且过，敷衍了事；有的人在执法活动中，对自己应制止的违法行为，熟视无睹，放任自流。现行的干部人事制度对行政机关工作人员的政绩考核与奖罚措施上也是“走过场”“你好我好大家好”。所有这些“混日子”“大家都一样”“得过且过”的不思为心态，正是助长行政不作为的原因之一。
第三、徇私执法、知法犯法
行政执法随着行政法制建设的不断发展取得了不可否认的成绩，但是由于目前我国法律监督体制的不健全及市场经济条件下法律至上观念不强、防腐拒变意志力不够坚定，导致执法的时候存在着大量徇私执法、知法犯法现象。
1、一些执法部门或其工作人员往往凭借某个方面的垄断管理权或工作之便，向执法对象提出私欲要求，如果满足不了就会实施报复行为。有时还会根据个人的需要，对法律、法规故意进行歪曲解释，以便达到自己的目的。
2、一些执法人员只强调自己拥有的权力，而对管理相对人的权利既不重视、不理不睬，也不履行告知义务，剥夺相对人的陈述、申辩、质证、获得告知、复议、诉讼等权利，更有甚者，个别执法单位和执法人员则以相对人行驶应有权利为由而加重对相对人的处罚幅度。
3、一些执法工作人员陷入人情网、关系网中不能自拔，执人情法，办人情事，是亲三分相，不是亲就够呛。有法不依，执法不严，全凭感情办事办案。
4、一些执法工作者以权谋私，接受当事人的宴请或礼物，答应给当事人“帮忙”。俗话说得好：“吃人的嘴短，拿人的手短”。为了自己的那点私欲将法律弃之不顾，不给好处不办事，给了好处就乱办事。
5、一些执法工作者不管违法者的违法行为多么严重，也不管违反的是刑法还是别的什么法，都以罚款作为解决的方法，当然罚款交了人也就没事了。
6、一些执法工作者在罚款问题，随意性更大，想怎么罚就怎么罚，想罚多少就罚多少，不讲法律，不讲依据，漫天要价。一旦有人说情，处罚便更加草率了，严重地亵渎了法律、法规的严肃性。
7、一些执法人员违反法定程序滥施处罚，越权执法，该管的不管，不该管的乱管，不失时机创造条件吃、拿、卡、要，借机捞取好处，为个人敛财。
导致行政执法人员徇私执法、知法犯法的原因有多种，主要原因有两个方面：
1、行政执法监督机制不完善。
我国的行政执法监督机制还不完善，各种监督主体不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等问题，彼此之间尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、科学高效的行政执法监督机制。就行政系统内部监督而言，对具体行政执法行为的监督，通常是由行政执法部门自己负责进行的，这造成了又管又罚的无效监督状态。就外部监督而言，由于党政不分，党的监督也变成了内部监督；而各级权力机关对行政执法的监督制度极为不健全，使得权力机关的执法监督职能不能落到位；目前法院在经费等方面过多地受制于地方，有些地方法院的审判活动带有明显的地方保护主义色彩,大大弱化了司法监督作用；民众的监督权力最弱小，几乎难以对行政执法工作进行监督。
2、行政执法人员素质不高。
我国的行政执法人员素质不高，人员比较复杂。一小部分是来自专业院校，具备一定的法律知识和较高的专业水平。而大部分的执法人员就比较复杂了，有的是整体划入执法队伍的；有的是靠“关系”进入执法队伍的；有的是系统内部比较有“棱角”，不太好管理的人。因此，这部分执法人员文化水平较低，法律知识匮乏，因而容易受到各方面的诱惑，其自身防腐拒变意志力又不够坚定。
第四、行政自由裁量权的滥用
美国行政法学家施瓦茨说：“无限自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性”。英国法学家威廉·韦德说：“在公法中没有不受约束的自由裁量权，……绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似信托，而不是无条件的授予”。现代社会需要能动的行政，能动的行政需要自由裁量权，这是社会发展的必然。然而，行政自由裁量权是一种必要而又必须着重控制的权力。如果滥用行政自由裁量权，就可能违背法律的目的及本意，形成对法治的干扰和破坏，严重侵害相对人的权益，同时对社会的发展进步造成不可挽回的消极影响。
导致行政自由裁量权滥用的原因有多种，主要原因有三个方面：
1、行政自由裁量权“自由空间”过大。
由于行政自由裁量权为行政机关留有一个自由活动的“空间”，而正是这个“空间”的存在，给人们的“贪欲”和“私欲”开了一道方便之门，如在对同一部法律进行解释时，不同机关会做出不同的解释，为的是使其权力在最大限度里无限扩张和延伸，有的甚至将不属于授权范围内的内容也归为己用，造成职能交叉、规章打架等严重后果。
2、法律、法规和规章中的“自由空间”过大。
在我国有关行政管理的法律、法规和规章中，有很多的内容上显得过于自由。例如（1）行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。《治安管理处罚法》第七十条以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上三千元以下罚款。也就是说，既可以在拘留、罚款这两种处罚中进行选择，也可以对拘留的天数或罚款的数额进行选择。（2）行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。（3）我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。（4）对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。就此看来法律“自由”的幅度如此之宽，概念如此模糊，很容易给执法者划分“私权领地”提供机会。
3、太过于强调效率性也会导致自由裁量权被滥用。
行政管理的效率性要求也是行政自由裁量权被滥用的因素之一。行政管理要讲究效率，这是行政自由裁量权合理存在的因素。但是，如果太过于强调效率就会造成一些人以讲究效率为借口，草率、野蛮、强行的进行执法。例如在拆迁过程中便时常发生这样的情况。
二、对于如何解决我国行政执法方面的问题，笔者认为应该做到以下几点：
第一、要从法理等方面对行政立法的问题进行系统的研究和大胆的探索，以便进一步确立立法权限和立法程序，完善立法制度，逐步完成立法权力与执法权力的完全分离。还要进一步加强立法工作，制定、完善行政程序方面的法律，严格规范行政执法主体的执法行为，从法律上减少行政执法主体侵犯公民权利和实施其他违法行为的可能性。因为，行政立法是行政执法的前提，行政执法是行政立法的落脚点，所以要完善我国的行政执法，首先要完善我国的行政立法。
第二、必须严格依法行政，各级行政机关及其工作人员必须牢记：“有法必依、执法必严、违法必究”。而且，权力机关还应及时完善《行政执法法》、《行政监督法》和《行政强制法》等，以消除管理中的“盲区”，对于新法律的出台，要迅速制定配套的、具体的操作办法，给行政执法以准确、权威的依据。只有做到“有法可依”，才能依法行政。
第三、我国行政机关及执法机关的工作人员要不断地充实自己，提高素质，因为只有这样才能建立一支为政清廉的执法队伍。
1、要制定并严格执行行政执法人员培训、考试、考核和持证上岗制度，对不具有执法资格单位的人员和行政机关内不符合条件的人员不发给执法证；
2、坚决清理不合格执法人员，实现执法队伍规范化，杜绝合同工、临时工从事行政执法工作；
3、行政执法机关招用人员要严格按照程序，严格标准，公平竞争，择优录用，严把进人关；
4、要严肃纪律，严格管理，强化监督，对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的执法人员，要坚决依法严肃处理，不能让少数“害群之马”败坏整个行政执法队伍的形象。
第四、要加强对行政法律规范实施情况的信息反馈工作，及时清理和修订不符合实际需要的行政法律规范，以免出现法条之间相互抵触、相互重叠的现象。
第五、在制定各种行政法律规范时，应先进行充分论证，再做到主题明确、规则具体、责任清楚，这样才能保证制定出来的法律法规不脱离现实、不脱离群众，更加便于执法人员执法。
第六、行政执法要遵循正当法律程序，即公开、公正、公平。行政主体在执法的过程中，事前应向人民群众公开执法行为的标准、条件和其他有关资讯，事中要遵循回避制度，不单方接触、平等对待，事后要做到信赖保护、比例原则等要求。
第七、法律、法规要完善行政相对人的救济途径。因为，任何行政执法行为，无论事前设定了多么严格的程序要求，但是仍然难免发生偏差，给行政相对人的权益造成损害。所以，完善各种有效的救济途径，如行政申诉、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等，是势在必行的。
第八、法律要完善行政主管与行政管辖制度。明确主管制度指的是要明确规定其职权，只要在其职权范围的事，都必须负责处理，不能置之不理、放任自流。关于管辖权，可参照民事诉讼法管辖的规定，当行政部门发现所处理事项不属自己管辖时，可移送有管辖权的部门处理，这样就可避免在两区交界处，明见违法都不管的现象发生，防止形成避法真空，也可防止相互扯皮，互相推诿。
第九、对于行政立法和行政执法我们要建立一个健全的监督制度。不光是在法律上制定完善的监督制度，还应以人民群众监督的形式设立一个针对行政立法和行政执法的特殊监督机制。要做到透明化，这样我们才能有效地进行监督。没有一个健全的监督制度，必定会出现腐败。
总之,根据依法治国,建设社会主义法治国家的客观要求,我国只有痛下决心对行政执法的体制、监督系统以及执法队伍进行深入改革,才能使我国的行政执法水平有一个较大的提升，才能有利于社会主义政治、经济和社会的全面和谐发展。
文/王铁友
2009.10.11
