地方环境立法研究
发布日期：2004-07-02 文章来源： 互联网
引 言
中国地大物博，人口众多，域内各地自然条件差异明显，自然环境和自然资源分布不均衡，各区域经济和社会发展水平存在较大的差异。为了保障环境资源可持续使用，实现经济、社会和环境的协调发展，我国不仅确立了环境保护的基本国策，在宪法中规定了环境保护的重要内容，制定了环境保护基本法和污染防治、自然资源管理与保护方面大量的单行法律法规，且各地根据当地环境保护的需要还制定了很多的地方性环境法规。随着环境问题的日趋严重和政府对环境管理力度的不断加大，地方政府环境保护责任空前加重。地方环境法作为地方环境管理的重要法律依据和工具在中国环境保护中居于不可或缺的地位。加之我国政府确立了依法行政的行政管理理念，客观上为地方环境立法建设奠定了实践基础。地方环境立法已成为地方立法机关非常重要的工作内容。由于受我国环境法理论研究导向和模式的制约[1]，关于地方环境立法诸理论问题的研究目前还处于比较欠缺和盲目的状态，对于地方环境立法实践问题的研究也没有形成相对确定的系统和范式。特别是结合地方立法特点和地方自然环境特点，从理论上对地方环境立法进行系统研究的成果少之又少。对于研究中央环境立法和地方环境立法的关系（地方环境立法的地位）及权限划分、地方环境立法的目的、地方环境立法依据、立法原则、立法价值取向、立法规划、立法体系、立法程序、立法监督及其科学性等理论问题研究不够，对于理论研究的重要性和必要性认识不足。现有理论研究既不能及时为地方环境立法实践提供可资参考的理论依据，也不能及时从理论上解决地方环境法律实践中迫切需要解决的具体问题，更不能适应我国地方环境法制建设的需要。而地方环境立法和法制的健康发展离不开深层次的理论探索，理论研究必须在价值层面以及理论分析上给立法实践以指导，并应在外来学说与固有传统之间寻找合理的平衡点。出于拓展我国环境立法理论视野，构筑地方环境法的科学体系，更好地服务于我国环境法制建设，更有力地保障和促进我国环境保护工作，实现我国可持续发展战略。本文立足我国各地自然环境差异较大，经济、社会发展水平各异及地方环境保护水平不一的实际，结合现有国家环境立法和地方环境立法的历史和现状，凭借法学和环境法现有基础理论和可持续发展的思想，采用从实际出发，实事求是的研究态度，运用理论和实践相结合的研究方法对地方环境立法的几个问题分析研究。笔者也试图把这个研究作为一种理论尝试，从普遍意义上引起学界和地方立法机关对地方环境立法的重视。
一、地方环境立法的内涵
地方环境立法源于普遍意义上的立法。所谓立法（Legislation）同意于法的制定（enactment of law）是指国家机关依照其职权范围通过一定程序制定（包括修改和废止）法律规范的活动。其既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动。[2]“立法”这一词有时也指在立法过程中所产生的结果，即所制定的法律本身。在这一意义上，相当于制定法。[3]有的学者还认为，“立法是以政权的名义，由有权的政权机关依据一定程序、运用一定技术、为体现执政阶级的意志所进行的制定、认可、修改、补充和废止具有普遍性、明确性、肯定性的并以特殊的政权强制力为后盾的社会规范活动，立法所体现的意志最终决定于社会物质生活条件。”[4]但 “一般意义上的立法，是指由特定的主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止法的活动，其直接目的是要产生和变更法这种特定的社会规范。[5]多数情况下”立法“的含义为制定法律的一系列活动的总称。当然也可视具体语境把立法定义为法的制定活动或制定法本身。立法作为制定法的活动依据制定机关不同其效力有差异。我国环境立法依效力级别可分为中央环境立法和地方环境立法。中央环境立法是指国家权力机关和国家行政机关（国务院及各部、局）针对全国环境保护情况所进行的立法，其在全国具有普遍约束力。地方环境立法是指地方国家权力机关和地方行政机关依据中央立法，结合当地经济、社会发展和环境保护需要所进行的立法。[6]
就概念而言，地方环境立法[7]是指我国各省、市、自治区的人民代表大会及其常务委员会，省、市、自治区人民政府依据宪法和法律的规定，根据本地区保护环境、合理开发、利用自然资源和自然环境、进行生态建设、防治污染和其他公害及环境管理的需要，依照法定职权和程序制定、认可、修改、补充和废止地方环境法的活动。（文章中简称地方环境立法）。地方环境立法是我国环境立法的重要组成部分，也是地方立法的重要组成部分。研究和了解地方环境立法，不仅应将其纳入我国的环境法体系，结合地方环境保护特点，运用环境法学基本理论进行广泛深入地研究，而且还应将其作为我国立法体系中重要的组成部分，运用法学基本理论和立法学原理进行分析研究，并应当明确地方环境立法的内在涵义。
1、地方环境法具有法的基本属性。法是国家制定或认可的，并由国家强制力保障实施的法律规范的总和。无论广义的法还是狭义的法，作为行为规范其内涵一般均具有时间性、空间性、事实性、价值性等基本属性。地方环境法也不例外。首先，就时间性而言地方环境法是一个历史的范畴，其是地方立法机关根据国家和当地环境保护的现实要求制定的，反映一定时期内该地区内环境保护需要的地方性法规、规章。随着当地科技水平提高、环境保护措施的完善、环境质量好转及公众环境意识的提高，该法律规范就可能因失去了其应有的价值而被修改，甚至废止。但随着当地环境质量的不断恶化，该地也可能制定更为严格的环境法。在我国由于各地区经济发展水平的差距，在同一时间的不同区域就保护同一环境因素的地方立法标准可能不同。在同一地区的不同时间关于保护同一环境因素的立法标准也可能不同[8].如关于大气污染防治、水污染防治等方面的立法中一些具体的法律规范各地方法规的规定不同。在时间上地方环境立法同时受到国家立法、地方立法水平、环境因素状况多种因素的制约。
其次，空间性，也就是地域性。地方环境立法是国家在一定空间范围环境管理意志的体现，其仅在该空间内对与环境有关的环境资源开发、利用、保护和管理等行为发生效力。其所调整的社会关系也只局限于该特定空间内的人们在环境利用中所发生的社会关系。地方立法的管辖效力通常受到一定空间的限制，依照传统法理，我们也可以将之称为地方环境法的空间效力或地域范围。因为我国各大区自然环境差异明显，因此地域性也是地方环境立法最大的特点和标志。再次、就法的事实性而言，所有的法在逻辑上均与事实有关，其是对事实的肯定或否定，或者是以肯定或否定的事实为基础进行的归纳。地方环境立法正是通过对地方环境保护的各个具体事实进行肯定或否定，从而对地方在环境保护中所形成的社会关系进行调整。还有，就价值性而言，法既是对社会性事实的肯定或否定，也是对社会理想和正确发展方向的指引。其通过对事实的归纳，用法律规范确定事实关系。并对事实关系中进步的政治价值、经济价值和道德价值和社会价值给予浑然一体的共同支持和肯定[9].作为法律体系的重要组成部分，一方面环境法在时间性、空间性、事实性、价值性等各方面拥有一般法的基本特性，另一方面作为以与环境有关的社会关系为调整对象的法律，地方环境法是以基于特定地域自然环境资源开发、利用、保护、改善和管理而引起的社会关系作为调整对象，客观上必然导致在立法中应该考虑法律的地域性特征。因此地方环境立法既具有一般法的共同性，也有其自身的特点。特别是在地域方面的特征反映了此类法律独有的特殊性。
2、 地方环境立法属于创设与变更权利、义务规则的活动。作为在一定时间和空间具有普遍效力的规范和规则，广义的法包括习惯法。判例法和制定法，狭义的法可以仅指制定法。所谓“制定法最初是指君主的敕令，现在指由正式组成的立法机关根据预选规定的程序所颁布的法律，以及公共普遍法律、法规，地方法律、法规。”[10]我国学界认为制定法一般是指由国家立法机关根据法定的权限和程序制定和颁布的法律法规。狭义的制定法指全国人民代表大会及其常委会制定的法律和地方人民代表大会及其常委会制定的地方性法规。广义的制定法既包括人民代表大会及其常委会制定的法律，也包括国院及各级人民政府颁布的行政法规。我们所理解和研究的环境法是广义上的环境法。从外在形式上看，地方环境立法作为制定法的活动，是指我国各省、市、自治区及较大城市的权力机关即地方人民代表大会及其常务委员会和行政机关，即省级人民政府和较大城市的人民政府依据宪法和法律的规定，结合本地区环境资源状况、生态建设、生态保护、污染防治及环境管理的需要，制定、认可、修改、补充和废止环境法的活动。但从内在本质上讲，地方环境立法是创设与变更权利与义务规则的活动，也是国家意志在地方具体环境保护事务中体现的过程[11].它是根据当地环境保护的特殊需要由国家地方有权立法机关根据实际情况，对国家环境法中没有的而当地环境保护必须的制度进行创设。同于对国家立法中已有的规则根据当地客观情况进行变更和修改。以利于更好地保护环境。
3、地方环境立法具有从属性。首先，地方环境立法是依据国家法律规定的权限制定法的活动，其本身具有从属性。我国宪法第5条第2款规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。第100条规定，省级地方性法规必须在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定；《立法法》第63条规定，《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条均规定，省、自治区、直辖市和较大城市的地方性法规必须在不同宪法和法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定[12].其次，从法律效力上看，地方环境法属于下位法其不能与上位法相抵触。地方环境立法必须严格依照我国宪法、立法法、地方组织法和环境保护基本法等相关法律的规定，并结合本地的经济、社会、环境的实际情况进行。再次，就立法的动义上讲，地方环境立法是对国家立法的补充和完善。其对当地环境保护中非常需要，但国家环境立法中尚没有规定的事项进行创新性的立法；或者对国家现有环境法中比较原则性的不易操作的法律规范，通过地方立法进行分解和细化，使其更易理解、更具有可操作性；或者对国家已有法律规定，但不够完善或不适应当地客观情况的，结合当地情况通过地方立法加以完善。
4、地方环境立法必须纳入统一立法机制。立法机制分为主体、权限、程序、解释和监督几个构成要素。地方环境立法是以中国现有立法机制为运行轨迹，以强化地方环境保护为目标的立法活动。因此，在立法主体、权限、程序及法律解释和立法监督方面均应严格依法进行。首先，在立法主体和权限方面，关于全国性环境保护的事务由中央立法，属于地方性环境保护事务由地方立法[13].地方环境立法的主体包括地方权力机关和地方行政机关。地方权力机关是指省、自治区、直辖市及较大的市[14]的人民代表大会及其常务委员会，其可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规。[15]地方行政机关是指省、自治区、直辖市和较大市的人民政府其可以根据法律、行政法规及本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章[16].目前，我国关于中央和地方环境立法权没有详细的划分，但回顾我国中央和地方立法权力关系沿革，我们清晰地看到，新中国成立后的立法权行使经历了从相对分散到高度集中再到适当分权的历程。[17]我国中央立法和地方环境立法权限的划分也如此。其次，在立法程序方面，地方环境立法必须坚持民主性、公正性和合法性的原则。严格按照法定程序进行，并应充分发挥公众的积极性，保障公民参与地方立法的活动。在立法规划、法案起草、审议准备、法案审议、表决通过[18]、公布生效以及修改、废止各程序环节均要注重程序的民主性、公正性和合法性。充分体现地方立法程序所应有的特点，即规范性、主体的特定性、顺序性和时间性。为了规范行政法规和规章制定程序，保证行政法规质量，我国于2001年11月16日颁布了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》[19]对行政法规和行政规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释等作了比较全面的规定。并于同年12月14日颁布了《法规规章备案条例》，加强了对法规、规章的制定工作的监督和管理。再次，在立法监督方面，应增强对地方环境立法的监督。地方立法监督是指地方国家权力机关依照法律赋予的权限，在创制地方性法规过程中，为保证地方性法规与宪法、法律和行政法规不相抵触，保证地方性法规的客观公正，保障地方立法工作的顺利进行而建立的制约监督机制。立法监督的主体是指特定主体即地方国家权力机关，其在监督权限范围内，依据一定的程序对有权机关制定的地方性法规、自治条例、单行条例以及规章的活动实施监察和督促。实践中对地方环境立法的监督应注重对立法的合法性、合理性等进行审查。其中合法性方面要对立法的立法权限、程序、内容进行审查。
二、地方环境立法之缘由
21世纪，世界范围内形成了多元化的环境法律体系。国际环境法、国家环境法、地方环境法成为最为普遍的环境保护法律体系模式。如果说国际环境立法是基于人类保护环境追求可持续发展的共同愿望，国家环境立法是基于国家主权而对环境进行全面管理和调控的意志的体现，那么，我们可以说，中国地方环境立法之缘起在客观上主要基于不同地域的自然环境的较大差异和经济、社会发展的不平衡，以及国家环境立法的不足。在主观上主要基于国家对立法权的划分和追求经济、社会和环境协调发展，并在平等公正的前提下保护具有地缘特征的自然环境。首先，各地自然环境较大的差异导致环境问题产生的原因和解决的方法、步骤有所不同，国家环境立法不能完全采用统一立法的方式对各地具体的环境保护进行全面规范。国家制定的适用于全国范围的环境法只能从宏观和普遍意义上最大可能地为我国的环境保护提供最基本的法律依据。非常具体的环境保护工作需要地方结合本地的客观环境条件进行立法。例如，我国的大江河均有污染，但程度不同，地面径流量差别很大，流域自然、经济、社会也各有特点，仅依靠《中华人民共和国水污染防治法》不足以解决水污染防治问题。因此，各省、市、自治区结合自己的实际情况制定地方水污染防治条例是非常必要的。诸如此类的立法在地方环境法中具有普遍意义。其次，我国各大区经济、社会发展存在较大差异，突出的环境问题的表现形式也不尽相同。实践证明，现代工业化和经济发展既是环境问题产生的原因，也是解决环境问题的依靠。环境问题的产生和解决和当地的经济、社会发展密切相关。加之环境保护强调结合实际运用科学性、技术性、综合性较强的综合措施。这些也为地方环境立法提供了广泛的立法资源和立法空间。再次，几十年以来，我国的环境立法虽然得到了前所未有的发展，但和我国环境问题的现状及环境保护的要求相比还有一定的距离。特别是一些地区迫切需要解决的环境问题还不能排到立法的议事日程；有些环境问题在特定地区是迫切需要立法解决的问题，但其在全国并不具有普遍性；有些环境问题虽然在全国有普遍性，但在解决的方式上却对立法的需求程度不同；有些在全国多数区域效果优异的环境保护政策或管理制度要上升为在全国有普遍约束力的法律尚需求一定的过程[20].上述原因从主客观两方面为地方环境立法奠定了一定的基础，并形成了地方环境立法产生和得以发展的原因。
我国地方环境立法产生和发展大概经历以下几个阶段。 第一阶段，1949年至1973年。此阶段我国环境立法的重点在于保护自然资源，防止环境破坏。地方环境立法并没有提到议事日程上。第二阶段，1979年至1989年。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，标志着我国历史上第一部环境保护法产生。在此基础上我国相继制定和颁布了污染防治和自然资源管理方面的单行法律法规，围绕国家立法各地也开始制定地方环境立法。但此时期的地方环境立法主要是以国家的环境立法思路为指导，配合国家立法制定更为具体的地方环境保护法实施条例和环境管理规章。[21]第三阶段1990至今。1989年我国在对1979年环境法试行修改的基础上颁布了《中国人民共和国环境保护法》，并在此基础上采用废、改、立的方式建立了中国环境法体系。目前我国已形成了比较完整的环境法体系。受我国法制建设速度和环境立法发展大背景[22]的影响，我国地方环境立法发展非常迅速。据统计资料显示，仅1997年至2001年，我国各地共制定环境保护地方性法规122件，地方政府规章530件，各地环保部门会同有关部门制定重要规范性文件1000多件。目前我国地方环境立法多是以国家现有立法为直接依据，根据当地环境保护需要开展立法。在立法质量方面，各地环境立法更加突出地方特色，更加注重可操作性。如北京市重点针对机动车污染防治，黑龙江省突出居民生活环境的保护，上海加强对第三产业的环境管理，重庆强化三峡库区污染防治，云南加强高原湖泊的污染治理，海南和广西加快了海洋环境保护，陕西针对石油天然气开发的环境保护，新疆、西藏突出自然生态保护，先后制定和颁布了一大批具有鲜明地方特色的地方环境法规和规章。[23]山西省太原市颁布了《二氧化硫排污交易管理办法》，山东和陕西等省还针对环境行政人员的行政情况制定了环境保护违法行为行政处分办法，广东省、山东省、江苏省浙江省、上海市等省市也针对 环境法执行和政绩考查等进行了地方立法。这些地方性环境法不仅细化了国家环境立法的内容，弥补了中央环境立法的不足，而且还适应地方环境保护的需要，创造性地填补了中央立法的空白。
三、地方环境立法之依据
我国法律体系是以宪法为根本大法，以部门法为基本支撑，以单行法为组成要素的具有内在联系的统一的整体。地方立法必须依据中央立法和不违背中央立法，才能保证立法的有效性，从而实现国家立法的统 地方环境立法首先应当以中央立法为依据，这是立法的前提条件。我国地域广阔，各地的自然环境差异较大，环境问题严重程度和表现形式有所不一，环境保护的迫切性和所采用的措施也不完全相同。公众的环境意识和环境保护的观念有较大的差距。加之在经济、社会发展水平、方面我国东、西、南、北、存在较大差距。因此，要制定科学可行的地方环境法规，应当考虑各地环境资源保护的实际情况及经济、社会、环境发展需要。
生态发展的需要。区域经济发展学认为，一个地区的发展目标确定后，可以通过环境立法来制约、引导地区经济的发展。进行环境立法与制定环保政策的目的是促进经济、社会和环境保护协调发展，保护人体健康。法律控制虽然是使经济得以持续发展所必不可少的手段，但它同样会影响地区经济的发展。一个区域对环境质量的控制稍加严格，则企业用于环保的投资便将大幅度上升。例如，对空气的净化程度要求愈严格，则愈需要增添许多精密复杂的控制净化设备，而环保的投资的效用是长远的、社会的，它关系至区域内动植物今后的生存和发展、居民的健康与幸福，但却很少能直接服务于提高劳动生产率或增加企业的产出。其结果，企业用于环保设备的投资愈多，产品生产成本就愈高，有市场上的竟争力就弱。社会希望企业加强对污染控制，而企业则希望尽量在这方面少花钱，把损失转嫁给社会。使社会或是蒙受污染之害，或是这它承担责任。如果给企业的环保负担过重，超过了它的承受能力，则企业只能倒闭或外迁。其经果会给当地经济带来不良后果，也会影响社会的安宁[24].因此，地方环境立法必须结合地方经济、社会和生态发展的需要，科学地协调发展与环保之间的关系[25].不可脱离实际情况制定不能实现立法目的的地方环境法。同时，也要结合当地实际防止自内外两方面对地方环境的不良影响。
四、地方环境立法之应有特征
地方环境立法是一项庞大的系统工程，通过立法可以加强政府各部门在环境保护中的合作与协调。确立在统一管理、分工负责管理的管理体制下，确保各部门能够依法积极参与环境保护的事务，各社会成员能明确自己环境保护方面的权利与义务。地方环境立法具有一般环境立法的特点，和国家环境立法及其他方面的立法相比其还具有以下特征：
（一）依法性。地方环境立法的所有内容和程序必须符合国家法律的要求，不得和国家法律发生冲突。基于中央和地方对立法使用权的配置和划分，环境立法分为中央立法和地方立法[26].中央环境立法也即国家环境立法，其效力属于上位法，地方环境立法是下位法。地方环境立法的上位法表现为宪法、立法法、环境保护基本法等部门法，其中环境保护方面的中央立法是地方环境立法的直接法律依据。从理论上讲，我国是单一制国家，中央授予地方拥有立法权。但地方在行使立法权时仍要强调中央的统一领导，维护国家法制的统一。我国宪法第5条规定，国家维护法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。地方环境立法应当始终保持和中央立法的高度一致……作为下位法的地方环境立法必须服从上位法，并在其指导下制定地方法。一方面通过地方法的实施更好地解决环境保护中的具有地方性的特殊问题，另一方面，通过地方立法填补国家法律、法规的立法空白，制定解决地区性特殊环境问题为目标的立法。
（二）自主性。地方立法机关在维护国家法制统一的基础上，应当充分发挥地方立法机关的主动性、积极性。地方立法机关可以在自己立法职权范围内按照当地环境保护的需要和环境保护规划的安排，自主决定地方环境立法的规划、计划、立法项目和具体安排[27].从立法权上给予地方立法机关一定的自主性有利于地方法律地科学制定。传统的地方立法多是依据国家立法的规定，对国家立法进行具体化、仔细化、本土化。我国各地环境保护的实际情况十分复杂。一是要依据当地环境污染和资源利用的现状。因为各地在自然和社会发展方面存在一定的差异，如以环境污染为例，有的地区主要表现为严重的水污染、有的表现为大气污染、有的存在放射性污染，而有的地方可能在上述几方面均有不同程度的问题，故在立法时应结合污染防治与资源开发、利用、保护、改善及环境管理的实际情况，有针对性地立法。二是要依据所采用的环境保护措施和环境保护水平的现状，结合环境保护的应有目标进行立法。特别是针对地方环境问题严重的情形和控制需要制定具有地方特色的环境法规。总之，不可落后于国家立法，也不可盲目超前立法但在地方环境立法中地方立法机关应当充分发挥在立法中的自主性，结合当地的实际情况和环境保护的要求进行全面地自主立法。
（三）超前性。超前性是相对于国家整体立法而言的。环境保护受制于经济和社会发展，不同的发展水平需要有相应的制度约束和规范。地方环境立法可以在以国家立法为基本依据，结合当地经济、社会和环境保护的实际情况，在立法中适当地超前立法。这种超前是以国家立法为基本参照而言。地方超前立法作为一种制度在国内外已有大量的先例。如日本环境厅在1980年草拟了《环境影响评价法案》但由于财经、企业界的反对而未得到国会的批准。但在中央的统一立法尚制度没有正式出台以前，地方早已对环境影响评价进行立法规定和实施。如福岗县颁布的《开发事业的环境保全对策纲要》、川崎市颁布的《环境影响评估条例》等均属于此类。又如我国国家环境立法中尚没有关于“排污权交易”、“水权交易”、“行政首长环境保护职责”等方面的立法，但对上述几方面我国已有非常成功的具有超前性的地方立法范例[28].另外，笔者认为，地方立法可以超前于国家立法的经验，应当在中国西部作为生态保护立法的重要内容有选择性地进行推广。如关于森林资源和林地所有权的立法，关于退耕还林、退耕还草的立法，荒山荒地承包立法，自然资源开采和使用立法，城市污染防治市场化等方面应在西部进行制度创新进行具有并超前性的立法。我国在环境保护方面各地发展所具有的不均衡性决定了地方环境立法可以采用适当的超前性。其有利于及时将各地环境管理中的先进技术措施和管理制度以立法的形式加以确立，也有利于为国家在该方面进行全国全面性立法奠定基础。
（四）灵活性。地方立法的灵活性是相对于国家立法的原则性而言的。中国是一个不发达但正在飞速发展的大国，国家环境立法一方面必须考虑全国整体经济社会发展水平和环境保护的共同需要，另一方面必须要考虑全国环境保护中所采取的技术手段的整体水平，考虑全国环境保护发展的速度。因此必然导致国家环境立法相对比较原则，法律制定、修改的时间也相对慢长。地方经济、社会发展和环境保护水平是地方立法的客观基础，其能迅速地反映当地环境保护的立法需要。依据地方环境保护具有差异性，多层次性，多重点性，地方经济发展具有灵活性特点，地方环境立法机关应当充分运用废、改、立的手段，灵活地把握当地经济、社会等方面发展的需要和环境保护的实际情况，及对环境法进行补充和完善。通过灵活的地方立法为国家更好地进行国家立法提供第一手的资料，也为当地提供更为适时的法律规范。
（五）地域性。一个国家的法律只能在其主权管辖的域内产生法律效力，这就是法律效力的地域性特点。法律的域内效力又有整体域内效力和部分域内效力之分。部分域内效力是指地方权利机关和行政机关制定的地方性法规只能在制定机关管辖的区域内具有法律效力。在现代社会，公害是区域性的局部的现象，从尊重地方自治的观点出发，环境政策的选择应在尊重地方居民的意志的基础上进行。[29]并保证尊重特定区域内公众在环境保护方面的自然选择。《里约宣言》的原则之22认为，“当地人民和他们的社会以及地方的社区，由于他们的知识和传统的经验，在环境管理和开发中具有极其重要的作用。国家应该承认，并及时支持他们的身份、文化和利益，使他们能有效地参加到可持续发展的工作之中。”[30]《21世纪议程》第26章建议各国政府在环境保护中“采用或加强能保护当地智力和文化产权的适宜政策和合法的手段，以及合乎习惯的和行政管理的体制和实践的权利”。“各国政府同受影响的当地人民合作，应将当地人民及其社区的权利与义务，列入每个国家的法律之中，并须适合国家的具体情况。”我国是上述公约的成员国，地方环境立法充分考虑了该地区公众在环境保护方面的需要。同时，我国特殊的自然地域分布和不同程度的环境问题及环境保护水平也必然要求立法机关应当以地域自然、经济、文化、社会发展现有水平为背景，客观地制定符合当地实际情况的地方法规和规章。并在健全法律制度的同时努力提高公民的环境法律意识。因为，从理论上讲，一个国家或地区公民的权利意识在客观上受到来自于经济发展水平、政治发展水平、文化发展水平等方面的影响。公民的权利意识作为特定社会主体对自我利益的认知、主张和要求，其虽具有一定的独立性，但仍主要受制于客观社会存在。虽然环境权益及其法律保护在国际社会已有较快的发展，我国环境法中也不同程度地规定了有关内容，但由于我国目前尚处在社会主义初级阶段，与之相适应的公民的权利发展水平也处于初级阶段。特别是经济相对落后的地区、大量的贫穷人口和落后的教育水平和相对封闭的生存环境，客观上导致公民的环境权利意识仅处于初步形成的阶段。因此，地方环境立法应充分考虑这一现实。在地方环境立法中应具体地规定公民在不同环境要素和自然资源利用和保护中的具体权利和义务，增强地方法规的地域性特色。我国地方环境立法还应当考虑和吸收地方的各种文化特点和优良生态习俗，比如有利于环境保护的乡规民约等。
（六）可操作性。增强国家法律的可操作性，使国家的法律规范具体化是地方立法的任务之一。作为对国家在环境保护方面法律的补充和具体化的地方环境法，是为了将国家的环境法结合本地的自然环境情况和经济、社会条件具体化。因此在法律制定过程中应当充分考虑当地的实际情况，最大可能地使国家法律中的规范具体化。特别是对于在环境保护中个人、集体及其他主体的权利、义务必须写进法规并以法律规范的方式加以具体化。目前，我国国家的环境法通常有很多地方不是十分具体，操作性比较差，一方面导致法律对社会的影响和感召力比较差，另一方面影响了法律的正常遵守和执行。地方环境立法应当明确自己的历史使命，增强操作性方面的立法力度，突出可操作性。
参考书目：
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26、延军平等著《跨世纪全球环境问题及行为对策》，科学出版社1999.
注释：
[1] 我国近几年环境法理论研究法的理论研究以注重理论为重点，同时兼顾对国外法律的研究，客观上没有把地方立法提高应有的高度分析研究。从而导致关于地方立法实践研究的成果比较少，也缺少统一的理论研究体系。笔者认为中国环境保护工作的教训，特别是污染防治工作的教训之一就是地方立法的不科学、不完整、不及时导致地方在一些方面的环境管理处于无法可依或有法不依、执法不严的状态。
[2] 参阅《中国大百科全书》（法学）中国大百科全书出版社1984年9月出版，第88页。
[3] 参阅《牛津法律大辞典》光明日报出版社1988年版第546页。
[4] 参阅周旺生〈立法学〉，北京大学出版社，1988年版第156页
[5]参阅：马怀林主编《中国立法体制、程序与监督》中国法制出版社、1999年版第7页
[6] 我国地方立法不仅包括上述丙类不同性质的机关的立法外，还有“三区”之分，即普通行政区、民族自治地方的立法和特别行政区的立法。即有学者认为是“两类三区”参见《地方立法论》许俊伦著，中国民主法制出版社1997年版第4页。但限于篇幅，本文的地方立法研究不对特别行政区的立法进行专专门研究。
[7]地方立法还应包括特别行政区（香港和澳门）和民族自治区域的立法。为了研究方便，本文在研究时仅以一般省、自治区、直辖市的地方环境立法为研究对象，关于特别行政区和民族自治区的立法另文研究。
[8] 虽然在同一时期我国关于排放标准有国家标准，但关于大气污染防治方面的污染物排放标准、关于大气环境质量标准等方面各地为了更好地保护环境可能制不同要求的标准。
[9] 参阅戚渊著《论立法》中国法制出版社2002年6月第3页。
[10] 戴维#M#沃克：《牛津法律大辞典》光明日报出版社，1988年出版第856页
[11] 限于字数本文章不对具体权利义务创设进行详细论述。
[12] 参见《立法法》第63条规定，第73条规定。
[13] 关于环境立法权的划分我国没有具体的规定，在地方立法实践中地方环境立法和中央环境立法重复立法的情况比较严重，在立法没有结合当地的实际情况，而是机械地照搬中央立法的模式和内容。请参阅各省基于〈环境保护法〉制定的〈环境保护条例〉。
[14] 我国《立法法》第63条第4款规定，“较大的市是指省、自治区、的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”。
[15] 参见《宪法》第2条第1，2款，第100条、第116条；《立法法》第63、64、65、66、67、68、69条之规定；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条第2款之规定。
[16] 参见《立法法》第73条规定；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条之规定。
[17] 徐向华著〈中国立法关系论〉浙江人民出版社1999年出版第21页
[18] 注： 我国法律的公布一般是在国务院公报和全国范围内发行的报纸上刊登。或以非常专业的法律书籍而出现。这样非常不利于一般的公民了解法律。建议在各社区设立新法律法规公布场所，由国家出费宣传法律。让法律真正地走进民众的生活中。
[19] 注：上述两条例同日公布，并于2002年1月1日同时生效。至此，我国形成了以《立法法》为基本法，以上述条例为支撑的立法法律体系。
[20] 如关于危险化学物品污染防治法、放射物污染防治法、农药污染防治法、排污权交易的法律制度、水权交易制度、环境行政人员管理制度、森林保护和管理制度等方面的立法均属于上述的各种情况。
[21] 在此阶段我国环境立法发展迅速，先后颁布了大量的污染防治法规和资源管理法规。各地配合国家立法制定了相应的地方环境法规和规章。其中较为成功的是关于以建设项目为对象以各项制度为内容的立法。
[22] 中国把环境保护作一项基本国策；中国强调协调发展并非常重视运用法律手段保护环境；中国把健全环境法律体系作为我国21世纪前20年的基本奋斗目标；中国现行立法法给予了地方权力机关和行政机关一定的地方立法权。
[23] 《繁荣环境法学研究推动环境法制建设》王玉庆在中国法学 会环境资源法学研究会上的讲话。第1页。
[24] 财起业、刘再兴等著《区域经济学》，中国人民大学出版社2006年出版270页。
[25] 在西方国家中，在相对地广大人稀的落后地区，对环境质量的管理就不那么严格，而在工业与人口密集地区，管理就比较严格。其根据一是发达地区的企业规模与聚集规模都很大，有条件彩高效的大型设备处理与回三废，而在落后的地区由于企业规模小，不可能彩大型先进调和。小型企业如果要求达至与发达地区大企业同等的污染控制水平，相对的成本就要提高很多，其结果很可能会扼杀这些竞争力本来就不强的企业。二是发达地区人口与企业密集、污染物易集积，达到难以自然稀释的程度，而且因污染造成的社会损失也大。在落后地区工厂与人口分布较稀，每个污染，其中相当一部分有可能因自然稀释而为害不大。污染可能造成的社会损失也相对较小。三是在发达地区，人们对当地有公害的企业反对激烈。而在落后地区，人民面临着要职业还是要环境质量的选择，多数人宁愿选择要职业。因此一些国家往往在发达地区采用严格的环境管理制度，迫使污染较严重的企业布局到落后的地区，并把此作为帮助落后地区发展的一个重要手段。在事实上使一些地区成了发达区域的大型垃圾场。摘自《区域经济学》第271页。
[26] 中央环境立法和地方环境立法权限的划分也是环境立法理论中迫切需要解决的问题。在我国环境立法中关于环境标准制定的国家和地方权力划分是比较成功的范例。由于文章有限关于此问题不能展开论述。
[27] 笔者认为中国环境立法有更多的方面和理由决定必须筻视地方法的计划和立法质量，立争把环境保护工作做的更好。
[28] 我国山西省率先颁布了关于排污权交易的相关地方规章，江苏省颁布了关于水权交易的相关规章，以超前性立法行为在中国作出了地方立法的先例。
[29] 《环境法》[日]原田尚靖著，法律出版社第112页。
[30] 《环境法与可持续发展》联合国环境规划署，中国环境科学出版社会，1996年出版。第93页。
