【摘要】自1998年实行建设用地总量控制制度后，全国建设用地却一直呈增长趋势。因18亿亩耕地是一条不可逾越的“红线”，因此，新增建设用地的来源实质上不可能为耕地，只能为非耕农用地和未利用土地，而非耕农用地和未利用土地中的很大部分为生态用地。《全国生态环境保护纲要》、《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》确立的生态用地保护制度，必然限制或禁止生态用地成为新增建设用地的来源。为此，建设用地总量控制制度的含义应以1998年《土地管理法》生效时的全国建设用地量为总量，改变其作为“建设用地增量控制制度”的状况。要在最严格的节约用地背景下实施建设用地总量控制制度，一方面限制建设用地总量控制制度中的农用地转用行为，不通过转变生态用地的用途来增加建设用地量；另一方面也不能通过征收来增加建设用地量，因为生态用地保护的生态利益是最高层次的公共利益，只有存在高于生态利益的公共利益时，才能对生态用地予以征收。
【英文摘要】Since the system of total control of construction land was implemented in 1998, the amount of national construction land has been increasing. In China, the source of new construction land can’t be arable land, 18 million mu of arable land is an insurmountable ‘red line’. The non-cultivated agricultural land and unused land most of which are ecological land become the source of new construction land. According to the systems established by Outline of National Ecological Environmental Protection and National Land Use Planning Outline (2006-2020), it is restricted or even prohibited that ecological land becomes source of new construction land. Therefore, the total amount of construction land should be the one at the time Land Management Law came into force in 1998 so that the system of total control of construction can be changed to the system of construction land increment control. The system of total control of construction land should be implemented in the context of most stringent economic land use. The switch of agricultural land to construction land should be restricted so that the increase of construction land can’t be realized through the use change of ecological land. The amount of construction land can’t be increased through land acquisition either because the ecological interest belongs to the highest level of public interest which determines that only the public interest higher than ecological interest can justify the land acquisition levied on ecological land.
【关键词】生态用地；建设用地；建设用地总量控制制度；用途管制制度
【英文关键词】Ecological Land; Construction Land; System of Total Control of Construction Land; Use Control System
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　我国建设用地数量一直呈增长趋势，在土地面积有限的情况下，18亿亩耕地由于作为“红线”不能突破，新增加的建设用地只能来源于非耕农用地和未利用土地。而非耕农用地和未利用土地中，很大多数是生态功能极为重要的生态用地。2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》秉承“最具有生态价值的用地留住、保住，然后是基本农田，基础设施，再那之后才是城镇村工矿用地”[1]的理念，不仅明确规定“生态用地与生活、生产用地并行”，而且要求在城镇发展中要“提高生态用地比例”。这样，当全国生态用地数量要求增加时，严格保护生态用地的制度必然限制、甚至禁止建设用地占用生态用地。为此，在严格保护耕地和生态用地的双重制约下，我们不得不对现有的建设用地总量控制制度进行一番反思了。
　　
　　一、建设用地总量控制制度在建设用地面积变动中的作用分析
　　
　　（一）建设用地总量控制制度的确立
　　
　　建设用地总量控制制度是我国土地市场管理的六项基本制度之一。其在我国的确立有一个过程。1982年《宪法》第9条规定“国家保障自然资源的合理利用”，第10条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。” 尽管《宪法》并没有明确提到控制建设用地总量，不过，该两条的规定隐含着要保持合理的土地结构，要对建设用地进行控制。1986年《土地管理法》没有明确提出实施建设用地总量控制。明确提出建设用地总量控制制度的是1998年《土地管理法》。1998年《土地管理法》第4条在规定土地用途管制制度时，强调“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量……”；第24条规定“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”随后的《土地管理法实施条例》第13条也规定要实行建设用地总量控制。2007年的《物权法》第43条重复了《土地管理法》的规定，“……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。”
　　
　　从建设用地总量控制制度的这些规定看，尽管我国官方将其作为土地管理的一项基本制度，但实际上其确立之初乃至到目前为止，其并不是一项独立性强的法律制度，因为其适用受制于“严格限制农用地转为建设用地”，其目的是保障农用地的合理数量。
　　
　　（二）建设用地总量控制制度与建设用地数量的变动关系
　　
　　建设用地总量控制制度作为土地管理的一项基本制度，不仅被官方认可，也为学界认同。可见，其地位是毋庸置疑的。但关键的问题是：第一，建设用地的总量到底是多少；第二，如何控制建设用地的总量，即控制建设用地总量制度的地位如何，其是否像其他土地法律制
　　
　　度那样得到了有效地贯彻和执行。
　　
　　建设用地总量控制制度中的建设用地总量的数量，我们可以对比耕地总量动态平衡制度加以理解。耕地总量动态平衡制度的主要内容是耕地总量不减少、质量不下降，实现动态平衡。也就是说，自从1998年《土地管理法》实施以来，18亿亩耕地总量就成了一条不可逾越的“红线”；即使是因其他原因减少的耕地，也通过耕地占补平衡制度，实现了总量的平衡。相反，自1998年确立建设用地总量控制制度以来，建设用地数量一直在增加。如2005年土地利用变更调查数据显示，“十五”期间，全国共新增建设用地3285万亩，年均新增建设用地657万亩[2]。根据每年土地利用变更调查结果报告，其中2003年度新增建设用地达641.7万亩，比前五年年均高出120万亩[3]；2004年全国新增建设用地尽管比2003年下降了37%，出现了多年来少有的下降趋势，但仍新增401.7万亩[4]；2005年全国新增建设用地427.4万亩，比2004年增加6%[5]；2006年新增建设用地493万亩[6]；2007年新增建设用地39.50万公顷[7]。
　　
　　虽然建设用地的总量是动态的，如2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》确定至2020年，建设用地总量确定为3724万公顷（55860万亩）[8]，但在实行了建设用地总量控制制度后，全国建设用地总量为何其一直呈增长的趋势。那么，其增加的建设用地的来源又是什么呢？
　　
　　二、生态用地在建设用地总量控制制度中的“牺牲”
　　
　　（一）新增建设用地的来源实际上不是耕地，而是非耕农用地和未利用土地
　　
　　前面虽然引用了权威数据，说明我国建设用地自建设用地总量控制制度确立以来一直呈增长趋势，因而准确地说，建设用地总量控制制度应表述为“建设用地增量控制制度”。因此，核心的问题是增加的建设用地的来源又是什么呢？
　　
　　第一，新增的建设用地的来源不是耕地
　　
　　根据2003年度全国土地利用变更调查结果，2003年全国建设占用耕地343.7万亩 [9]。但根据2004年度全国土地利用变更调查结果，到了2004年，由于很好地执行了耕地占补平衡制度，2004年是1999年以来补充耕地最多的一年，各项建设占用耕地实现了总量上的占补平衡[10]。2005年全国建设占用耕地318.2万亩，但同期土地整理复垦开发补充耕地460万亩[11]。2006年全国建设占用耕地387.8万亩，但土地整理复垦开发补充耕地550.8万亩。2006年全国补充耕地面积比建设占用和灾毁耕地多109.2万亩，较之往年2006年占补平衡工作落实得更加到位[12]。2007年土地整理复垦开发补充耕地19.58万公顷，超过建设占用耕地4.0％[13]。
　　
　　可见，虽然新增建设用地可以来源于耕地，但由于受粮食安全制约，《土地管理法》明确规定了耕地占补平衡制度。从而从总量上看，耕地总量是平衡的。因此，新增的建设用地不可能来源于耕地。由此可以得出结论，新增建设用地的来源之能是非耕农用地和未利用土地。
　　
　　第二，新增建设用地的来源为非耕农用地和未利用土地
　　
　　上述逻辑推演的结果告诉我们，由于耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度的存在和其严格的执行，决定了我国历年来新增的建设用地，其来源只能为非耕农用地和未利用土地。非耕农用地，从严格意义上说并不是一个独立的概念，只是为了表述的方便而使用的，是指农业生产用地种除去耕地的部分，包括林地、草地、养殖水面、“四荒”、农田水利占用地、闲散地、废弃地、未复垦地。根据2007年土地利用变更调查结果，全国园地1181.31万公顷（1.77亿亩），与2006年相比减少0.04%；林地23611.74万公顷（35.42亿亩），与2006年相比减少0.002%；牧草地 26186.46万公顷（39.28亿亩），与2006年相比减少0.03%[14]。这些非耕农用地因没有占补平衡制度加以保障，当然成为新增建设用地的来源。
　　
　　另外，未利用土地也当然地成为新增建设用地的来源。因为新增建设用地占用的耕地，其补充的来源土地为耕地后备资源，实则为未利用土地。因此，最后的结果便是新增建设用地来源于未利用土地。而且，根据《全国土地开发整理规划(2001～2010) 》，全国宜耕土地后备资源绝大部分分布在中西部地区，后备资源所在区域水资源短缺，生态环境较脆弱，开发后极易引起生态问题。因此，这些耕地后备资源不宜作为耕地加以开发。
　　
　　这样看来，无论是非耕农用地还是未利用土地，都最终成为新增建设用地的最后来源。但由于这部分土地在我国生态环境建设中发挥着很大的作用，其中很大一部分是本文所称的生态用地，从而需要我们反思通过改变非耕农用地和未利用土地的用途，来增加建设用地数量的建设用地总量控制制度了。
　　
　　（二）非耕农用地和未利用土地实为生态用地
　　
　　第一，生态用地的含义
　　
　　一般认为“生态用地”一词由石元春院士于2001 年考察宁夏回族自治区时提出，随后石玉林院士在中国工程院咨询项目《西北地区水资源配置与生态环境保护》报告中对生态用地概念做了阐述。不过，实际上2000年的《全国生态环境保护纲要》就提出了要“加强生态用地保护”。但无论怎样，生态用地概念的提出时间较晚，对其理解尚未达成共识。即使是已在城市规划中被重视的城市生态用地，也缺乏统一的概念和定义，具有不同专业背景的人往往对其的理解不尽相同[15]。
　　
　　一般认为，生态用地是负担重要生态功能的土地，其生态功能体现在保护生物多样性、调节气候、涵养水源、净化环境、防止土地退化及减少自然灾害、维系区域生命支持系统的正常运行。生态用地负担的这些生态功能已被达成共识。
　　
　　但关键的问题在于，如何理解这些生态功能，尤其是这些生态功能与人类的关系。在这个问题上，同样反映出环境法上一直存在的“人类中心”与“生态中心”的争论。如岳健等认为，生态用地是指除农用地和建设用地以外的土地，包括为人类所利用但是用于农用和建设用以外的用途，或主要由除人类之外的其它生物所直接利用，或被人类或其它生物间接利用，并主要起着维护生物多样性及区域或全球的生态平衡以及保持地球原生环境作用的土地[16]。但我们认为，对于生态用地的这些生态功能，必须强调人类的主导地位，即“没有这个自然界，人类就不能生存，人类通过保护生物圈及其平衡来保护自己”[17]；此“将‘保护生态环境’等作为环境法目的加以规定的情形，在环境法规范中应作为“人类生存不可或缺之基础”。[18]
　　
　　因此，必须强调人类在生态用地中的主导地位，这也正是生态用地提出的背景所在，更是生态用地的目的——保证人类生态安全所决定的。如邓小文在指出生态用地的基本特征时强调，生态用地“首先是依附地块单元存在的生态系统可以通过其自身的生态过程，为人类提供特定的生态服务功能”[19]。我国立法也肯定了这点，如2003年的《生态功能保护区规划编制大纲（试行）》将生态功能界定为“生态系统及其生态过程所形成或所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用，主要包括水源涵养、调蓄洪水、防风固沙、水土保持、维持生物多样性等功能”。因此，生态用地可界定为：保证人类生态安全、以发挥生态功能为主的土地，或者其生态功能重要或非常脆弱需要修复、保护的土地。
　　
　　第二，非耕农用地和未利用土地中的土地具有极大的生态功能，应为生态用地
　　
　　随着森林生态功能被广泛接受，2003年中共中央国务院关于《加快林业发展的决定》明确提出了商品林和生态公益林之分。毫无疑问，生态公益林所在范围内的林地为生态林地。草原是典型的生态系统，除了一部分为牧草地外，其余大部分为生态草地。生态草地是对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原和作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原。因而，非耕农用地中的林地和草地中被划分出的生态林地和生态草地无疑是生态用地。
　　
　　至于未利用土地应为生态用地，这在学术界土地学界、生态学界已是共识。如有学者针对未利用土地概念存在的诸多问题，认为“就我国而言，用‘生态用地’这一名称和概念来取代‘未利用土地’，并且将全国土地利用划分为农用地、建设用地和生态用地这三大类型”[20]。生态用地作为以发挥自然生态功能为主的土地类型，包括林地、园地、牧草地、水域和未利用土地[21]；具有重要生态功能的河湖、草地、湿地、苔原、荒漠、冰川及永久积雪等未利用地是具有宝贵生态价值的生态用地[22]。
　　
　　三、生态用地保护对建设用地总量控制制度的完善
　　
　　（一）现行生态用地保护制度分析
　　
　　尽管由于历史的原因，1998年《土地管理法》的立法和修订意图“主要是加强土地管理，解决乱占耕地、滥用土地的问题，关于国土规划、国土开发等问题，由于实践经验不够，草案未作规定”，但随着国家对生态安全的日益关注，鉴于生态用地在国家土地中的重要地位，2000年国务院通过的《全国生态环境保护纲要》和2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》审时度势地规定了生态用地保护制度。这不能不说是对现实的正视，也是对现实的重视，从而修正了《土地管理法》的立法目的，也弥补了其在生态用地保护规定上的缺位。
　　
　　首先看第2000年《全国生态环境保护纲要》规定的生态用地保护制度。尽管通常认为，由石元春院士2001年考察宁夏回族自治区时首先提出，随后石玉林院士在中国工程院咨询项目《西北地区水资源配置与生态环境保护》报告中进一步阐述了生态用地。但实际上，2000年《全国生态环境保护纲要》就提出了生态用地的概念。该纲要规定，“依据土地利用总体规划，实施土地用途管制制度，明确土地承包者的生态环境保护责任，加强生态用地保护，冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地。建设项目确需占用生态用地的，应严格依法报批和补偿，并实行‘占一补一’的制度，确保恢复面积不少于占用面积。”不难发现，该纲要提出了生态用地保护法律制度的基本框架，包括：生态用地规划制度、生态用地用途管制制度、生态用地禁止征收制度、生态用地转用审批制度、生态用地占补平衡制度。对比一下我国《土地管理法》关于耕地保护的法律制度，可以说，《全国生态环境保护纲要》有关生态用地保护法律制度对生态用地的保护力度，丝毫不亚于《土地管理法》所设计的保护耕地的法律制度。
　　
　　《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》也有关于生态用地保护制度的规定，如“……保护基础性生态用地；发挥耕地的生产、生态功能”；“禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动，严禁改变生态用地用途。”该规划纲要有关生态用地保护制度的最大特点是从生态安全这一价值高度出发规定的。相比较而言，其有关生态用地保护法律制度没有2000年《全国生态环境保护纲要》中的丰富。
　　
　　（二）完善建设用地总量控制制度的含义
　　
　　第一，增量控制意义上的建设用地总量控制制度
　　
　　从前述的分析可知，建设用地总量控制制度并不像耕地总量保护制度那样，将建设用地数量控制在一个总的数量之下，而是在于控制建设用地增加的幅度不至于过快，超出国家、社会可接受的程度，从而与耕地总量动态平衡制度中的“耕地总量”大相径庭。有关政策和规章在建设用地总量控制制度的表述上也反映了这点。建设用地总量控制制度在政策和规章中有其他的表述，如“合理控制建设用地总量”、“建设用地增量控制制度”。在2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中的表达是“严格控制建设用地增量……”，“从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。” 2006年《土地利用年度计划管理办法》第1条规定的是“为加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，切实保护耕地，合理控制建设用地总量。” 如此看来，建设用地总量控制制度实际上是“建设用地增量控制制度”。
　　
　　第二，参照耕地总量动态平衡完善建设用地总量控制的含义
　　
　　建设用地总量控制制度作为“建设用递增量控制制度”运行，导致的最大问题在于：由于实行了严格的耕地占补平衡制度，这些新增的建设用地的最终来源只能是非耕农用地和未利用土地，而非耕农用地和未利用土地中有很大一部分为生态用地。当前述生态用地用途管制制度、占补平衡制度建立起来后，建设用地不能占用生态用地，即使占用也要予以补充。
　　
　　因此，建设用地总量控制制度的含义应参照耕地总量控制制度，由建设用地增量控制制度完善为真正的总量控制制度。即以1998年《土地管理法》生效时的全国建设用地总量为基点，将所有的建设用地控制在其之下，严禁以各种名义擅自扩大建设用地规模，贯彻“最严格的节约用地制度”，新增的建设用地通过集约、节约方式实现，而不是通过改变土地用途得以增加。
　　
　　（三）在“最严格的节约用地”背景下实施建设用地总量控制制度
　　
　　第一，粮食安全背景下的建设用地总量控制制度
　　
　　作为我国土地市场管理的六项基本制度之一的建设用地总量控制制度，既然并不在于将建设用地控制在一个总的数量之下，为何又被提出来了，其实质又是什么呢？这得从1998年修改《土地管理法》谈起。
　　
　　20世纪90年代初期，我国兴起了房地产热、开发区热。房地产、开发区在建设过程中，大量占用耕地，致使耕地数量急剧减少。为此，中共中央、国务院于1997年发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求冻结审批建设占用耕地一年，解冻后，没有规划不能审批用地。从而1998年修改《土地管理法》时，要求通过依据土地利用总体规划，严格审核城市、村镇等建设规划和审批建设项目用地，以遏制建设用地规模的盲目无序扩张。因而，建设用地总量控制制度实质上转化为在保护耕地的前提下，由土地利用总体规划确定合适的建设用地增量。在严格保护耕地的背景下提出建设用地总量控制制度，当时并没有思考对生态用地保护带来的负面影响。
　　
　　第二，“最严格的节约用地”背景下的建设用地总量控制制度
　　
　　在严格保护耕地背景下提出的建设用地总量控制制度，是一种单边约束，即约束建设用地占用耕地的行为，并没有论及建设用地本身的控制，为建设用地占用生态用地留下相当大的空间。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在强调坚持最严格的耕地保护制度的同时，要求实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地的总规模。最严格的耕地保护制度与最严格的节约用地制度这两个制度同时实行后，“变过去的单边约束为现在的双边约束，共同构成了最严格的土地管理制度体系”[23]。
　　
　　最严格的节约用地制度，要求建设用地逐步实现由粗放型向节约集约型的转变，主要通过内涵挖潜、提高土地利用强度以解决用地不足，积极引导城乡建设向地上、地下发展，增加建设用地来源，达到控制建设用地增量的目的。也只有在最严格的节约用地背景，作为建设用地增量控制意义上的建设用地总量控制制度才能落到实处。
　　
　　（四）限制建设用地总量控制制度中的农用地转用行为
　　
　　在建设用地总量控制制度含义没有改变的情况下，生态用地保护制度要求完善与之配套的农用地转用行为，达到落实建设用地总量控制制度保护生态用地的目的。
　　
　　新增建设用地无论其来源是耕地还是非耕农用地，都是通过改变土地用途实现的，具体而言就是通过农用地转用实现的。可以说，农用地转用是建设用地总量控制制度得以实现的最主要途径。农用地转用，又称为农用地转为建设用地，是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。
　　
　　在生态用地保护上，如果没有生态用地保护制度对农用地转用的制约，那么，生态用地就因为农用地转用而“牺牲”在建设用地总量控制制度下了。前文的数据有力地说明了这点。当前述的生态用地规划制度、用途管制制度建立起来后，生态用地无论是数量还实质量上的保护，都有了良好的屏障。有了生态用地规划制度，生态用地在全国的土地地图上有了一席之地，能与生产、生活用地并列；有了用途管制制度，生态用地就不至于被随意改变为建设用地。即使转为建设用地，也要足额补充所占的生态用地，生态用地总量因此不会减少。因此，生态用地保护制度将限制甚至禁止农用地转为行为，建设用地总量也不可能通过农用地转用而得以增加。
　　
　　（五）完善土地征收制度
　　
　　土地征收是指国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有土地变为国有土地的行为。在法律列举的公共利益中，很多是实现公共利益的建设用地，如城市基础设施用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。因此，土地征收制度的实施事实上使得建设用地得到了增加。
　　
　　但生态用地保护制度建立起来后，生态用地保护制度会很大程度上限制通过适用征收制度，来增加建设用地。这是因为：生态利益是最高层次的公共利益，生态利益作为公共利益，其最大的特点是无法通过进口等方式弥补，只能自我供给；只有存在高于生态利益的公共利益如国防、自然灾害等紧急情况时，才能对生态用地予以征收[24]。而这种范围是非常窄的。这无疑从源头上控制了建设用地的增加。
　　
　　要保护生态用地，必须反思建设用地总量控制制度。建设用地总量控制制度的实质不应为增量控制制度，确定一个建设用地总量，将现有的、新增的建设用地都控制在该数量之下。新增的建设用地不能通过农用地转用、土地征收行为实现。应在最严格的节约用地制度下实施建设用地总量控制制度，通过建设用地的集约、节约满足增加的建设用地需求，将建设用地总量控制制度落到实处。只有这样，既守得住耕地这条“红线”，也守得住生态用地这条“绿线”，实现生活用地、生产用地和生态用地的“三地平衡”。

 【作者简介】
唐双娥，湖南大学法学院。
 
【注释】
[1] 有生态价值的地先留住—— 访中国土地勘测规划院副总工程师郑伟元[J]. 中国土地，2008，（11）：21-23
[2] 2005年度全国土地利用变更调查结果[EB]
[3] 去年耕地净减少3800多万亩，国土资源部将从严控制各类用地审批[N].法制日报，2004-2-25
[4] 2004年度全国土地利用变更调查结果[EB]
[5] 2005年度全国土地利用变更调查结果[EB]
[6]严把土地“闸门”这根弦不能放松 ——解读2006年度全国土地利用变更调查结果报告[EB/OL]，人民网，2007-4-12
[7] 2007年中国国土资源公报[EB]
[8] 胡存智. 新《规划纲要》是这样编成的[J]. 中国土地，2008，（11）：18-20
[9] 2003年度全国土地利用变更调查显示 建设占地规模增大趋势明显 发达地区建设占用耕地较多[N].国土资源报，2004-2-26
[10] 2004年中国国土资源公报[EB]
[11] 2005年中国国土资源公报[EB]
[12] 我国耕地面积下降到18.27亿亩！[N].成都日报，2007-04-13
[13] 2007年中国国土资源公报[EB]
[14] 2007年中国国土资源公报[EB]
[15] 邓小文等. 城市生态用地分类及其规划的一般原则[J]. 应用生态学报，2005，（10）：2003-2006
[16] 岳健、张雪梅. 关于我国土地利用分类问题的讨论[J]. 干旱区地理，2003，（1）：78-88
[17] [法]亚历山大·基斯. 国际环境法[M] . 北京：法律出版社，2000，第11页
[18] [台] 陈慈阳. 环境法总论[M]. 北京：中国政法大学出版社，2003，第3页
[19] 邓小文等. 城市生态用地分类及其规划的一般原则[J]. 应用生态学报，2005，（10）：2003-2006
[20] 岳健、张雪梅. 关于我国土地利用分类问题的讨论[J]. 干旱区地理，2003，（1）：78-88
[21] 柏益尧,李海莉,左玉辉. 生态用地与“三地平衡”. 环境污染与防治（网络版），2004，（4）
[22] 张德平等. 规划修编，别落了生态用地[J]. 中国土地科学，2006，（12）：26-27
[23] 实行最严格的节约用地制度——四论学习贯彻党的十七届三中全会精神[N]. 国土资源报2008-11-13
[24] 唐双娥,郑太福. 我国生态用地保护法律制度论纲[J]. 法学杂志，2008，（5）：138-140