原告：郝某甲，男，60岁，汉族，乌鲁木齐市乌鲁木齐县X乡X村四队农民。住该队。

原告：郝某乙，女，38岁，汉族，个体工商户。住乌鲁木齐市X路X号。

被告：乌鲁木齐市乌鲁木齐县土地管理局（下称县土地局）。住所：乌鲁木齐和平北路X号。

法定代表人：马某丙，县土地局局长。

被告：乌鲁木齐县X乡建设环境保护局（下称建设局）。住所：乌鲁木齐市X路副11号。

法定代表人：张某某，局长。

被告：乌鲁木齐市乌鲁木齐县X乡人民政府（下称乡政府）住所：乌鲁木齐市X路X号

法定代表人：马某丁，乡长。

第三人：乌鲁木齐市乌鲁木齐县X乡X村民委员会（下称村委会）。

法定代表人：韩某某，主任。

1995年7月16日，村委会经申请并得到县土地局、乡政府同意，决定将乌鲁木齐市X路以北一侧的一块空地以每平方米200元的价格出让给乌鲁木齐县X乡X村四队的农民建房，用以发展第三产业。郝某甲、郝某乙向村委会和乡政府申请用地，得到了村委会的同意和乡政府的批准。随后，村委会向二原告收取了建房增容费80000元，乡政府向二原告收取土地补偿费12000元。1996年6月3日，乡土地所给二原告发了“乌鲁木齐县农户建房用地九六年增标卡”，并为他们分别划土地200平方米。县土地局、乡土地所也向二原告收取了临时用地管理费、建房押金5500元。同年6月4日及7月1日，乡建设站对二原告建房用地进行了规划选址，并给他们发了“乌鲁木齐县个人建设用地规划许可证”、“乌鲁木齐县私人建房建设工程许可证”，县建设局、乡建设站又向二原告收取了建房押金、增容费等2940元。此后不久，郝某甲、郝某乙开始动工合建一栋楼房。同年7月8日，县建设局以二原告施工现场无正式手续为由书面通知他们停止施工。二原告认为他们建房手续全办齐了，不存在违法的问题，继续施工。同年8月1日，乌鲁木齐市规划局发现郝某甲、郝某乙未经其批准即在本市X路北侧建房，认为违反了《中华人民共和国城市规划法》、《乌鲁木齐城市管理规定》有关条款的规定，以书面通知郝某甲、郝某乙停止施工。郝某甲、郝某乙拒绝签收该通知。市规划局遂于同年8月14日作出（1996）第060号处罚决定，认定乡建设站给郝某甲、郝某乙发个人建设用地规划许可证违反了《中华人民共和国城市规划法》的规定，应确认无效，并限令郝某甲、郝某乙在15日内将其在非法占有的400平方米国有土地上所建的房屋全部自行拆除。郝某甲、郝某乙不服，向新疆维吾尔自治区建设厅申请复议。该建设厅经复议作出了维持乌鲁木齐规划局的处罚决定。郝某甲、郝某乙仍然不服，向乌鲁木齐县人民法院起诉。后又申请撤诉，法院裁定准予撤诉。随后，乌鲁木齐市规划局申请乌鲁木齐新市区人民法院强制拆除郝某甲、郝某乙的违章建筑。1997年3月5日，新市区人民法院依法强制拆除了郝某甲、郝某乙建在本市X路北侧的400平方米土地上的房屋。郝某甲、郝某乙向乡政府提出赔偿损失的申请，乡政府于1997年6月10日书面答复不予赔偿，为此他们向乌鲁木齐市中级人民法院提出行政赔偿诉讼。

1996年7月23日，乌鲁木齐市土地管理局下文明确二原告建房所占用的土地已被国家征用，乡土地所将已被征用的土地当作集体所有土地审批给郝某甲、郝某乙建房，属于越权审批，该批准文件无效。同年9月30日，乌鲁木齐市人民政府、乌鲁木齐市土地管理局又联合下文确认郝某甲、郝某乙在苏州路北侧建房所占用的土地属国有土地。建房的损失（略）元及退还收取的各种费用（略）元。

原告郝某甲、郝某乙诉称，1995年7月，村委会决定将本村X路以北的一片空地出让给四队农民，以建房发展第三产业。经乡政府批准，村委会给我们分别出让土地200平方米，收取建房增容费20000元，县土地局所属二宫乡房产所（下称土地所）给我们核发了建房用地指标卡，收取临时用地管理费、建房押金5500元。经县建设局所属乌鲁木齐县二宫建设管理站（下称建设站）规划选址，办理了有关手续，收取建房押金、增容费等2940元。1996年6月1日开始施工，同年8月14日，乌鲁木齐市城市规划管理局（下称市规划局）作出行政处罚决定，认定建设站所发建设用地规划许可证属滥用职权、违反城市规划批准的文件，证件无效。1997年3月5日，我们所建房屋被强制拆除。我们依法申请建房，是经县土地局、县建设局、乡政府批准的，并没有过错，县土地局、县建设局、乡政府应当赔偿由此给我们造成的损失。同年4月28日我们向乡政府提出行政赔偿申请，乡政府未予赔偿。请求人民法院判令县土地局、县建设局、乡政府赔偿我们建房的损失（略）元及退还收取的各种费用（略）元。

被告县土地局辩称：郝某甲、郝某乙所建房屋被拆是因建设站所办规划建设手续证件无效，不涉及土地问题，我局只承担土地所办理业务时收到费用的赔偿责任。

被告县建设局辩称：我局于1996年7月8日向郝某甲、郝某乙发出停工通知书，但郝某甲、郝某乙置之不理，仍然继续施工。之后，市规划局于1996年8月14日又对郝某甲、郝某乙作出行政处罚决定，限期拆除房屋，郝某甲、郝某乙仍不听制止，强行施工，造成的损失应当自负，我局不承担赔偿责任。

被告乡政府辩称：我乡X村委会报告的基础上批准的，之后还有县土地局及县建设局等部门审批，我们不承担建房损失，只退还已收取的土地补偿费12000元。

第三人村委会述称：对郝某甲、郝某乙的建房申请报告我村只是签署意见，没有决定权，他们还必须经过有关部门批准，故我村委会不负赔偿责任。同意退还收取郝某甲、郝某乙的建房增容费80000元。

审判

乌鲁木齐市中级人民法院在审理中，委托有关机构对郝某甲、郝某乙建房的用工用料费用进行了评估。经评估确认他们建房的成本价格为（略）元。

乌鲁木齐市中级人民法院经审理认为：县土地局、县建设局批准郝某甲、郝某乙建房，违反了法律关于国有土地及城市规划职权管辖的规定，属于超越职权的违法行为。乌鲁木齐市人民政府、乌鲁木齐市土地管理局、乌鲁木齐市规划局均应对由此给郝某甲、郝某乙造成的经济损失承担赔偿责任，并应分别向他们退还所收取的费用。县土地局、县建设局作为批准和办理建房手续的主要行政机关在办理用地手续和规划选址时，违法执法，越权审批，对造成的损失应承担主要赔偿责任；乡政府在未查明土地权属的情况下，即批准二原告建房，对造成的损失应承担次要责任。县土地局、县建设局、乡政府辩称不承担赔偿责任的理由不能成立，本院不予支持。郝某甲、郝某乙在市规划局明确告知其所占用的土地为越权审批的土地、发证书无效并给其送达了停工通知书后，仍然继续施工，扩大了损失，对此应由其自负。村委会虽不是批地建房的行政职能部门，不应承担行政赔偿责任，但其在依法申报建房用地中有过错，应负向原告退还收取的费用的责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一、二款和第六十八条第一款及《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款、第一百三十四条第一款第（四）项的规定，该院于1997年11月25日作出判决如下：

一、被告县土地局赔偿原告郝某甲、郝某乙经济损失（略）元，并向二原告退还所收取的临时用地管理费、建房押金5500元；

二、被告县建设局赔偿原告郝某甲、郝某乙经济损失（略）元，并向二原告退还所收取的押金、增容费等2940元；

三、被告乡政府赔偿郝某甲、郝某乙经济损失（略）元，并向二原告退还所收取的土地补偿费12000元；

四、第三人村委会向原告郝某甲、郝某乙退还所收取的建房增容费80000元。

郝某甲、郝某乙和县土地局、县建设局对判决不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉。郝某甲、郝某乙诉称原审认定事实不清，对其建房成本价格评估偏低，请求二审法院予以改判；县土地局诉称原审认定事实不清，划分责任有失公正，认定义务赔偿机关有错请求二审法院撤销原判，发回重审；县建设局诉称原审划分赔偿责任不公正，确定赔偿范围过宽，请求二审法院作出公正裁决。乡政府未予答辩。

新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理认为：县土地局、县建设局、乡政府将属国家所有的土地批准给郝某甲、郝某乙造成的经济损失应承担赔偿责任，并应给他们退还各自所收取的费用。县建设局作为批准和办理建房手续的主要行政机关，在规划选址时，违法执法，未经乌鲁木齐市人民政府授权，越权审批，对造成的损失应承担主要赔偿责任。乡政府、县土地局在不查明土地权属的情况下批准建房、给予办理用地手续，对造成的损失应承担次要赔偿责任。县土地局提出“原审认定不清、确定赔偿义务机关有错”和县建设局提出“原审划定赔偿责任不公，赔偿范围过大”的上诉理由均不能成立，应予驳回。郝某甲、郝某乙在乌鲁木齐市规划局明确告知其所占用的土地为越权审批的土地、所发证书无效和给其送达了停工通知书后，仍然继续施工，对由此扩大的损失应自负。郝某甲、郝某乙提出“原审认定事实不清，评估有失公正”的上诉理由，不能成立，本院不予支持。村委会在为郝某甲、郝某乙申报建房中有过错，应向他们退还收取的费用及利息。原审认定事实清楚，但对三个政府职能部门的责任划分不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）、（二）项，第六十七条第一、二款，第六十八条第一款、《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款、第一百三十四条第一款第（四）项之规定，该院于1998年7月10日作出判决如下：

一、维持乌鲁木齐市中级人民法院（1997）乌中行初字第1号行政判决的第三项、第四项，即：乡政府赔偿郝某甲、郝某乙建房增容费80000元，偿付占用郝某甲、郝某乙资金利息34416元。

二、撤销乌鲁木齐市中级人民法院（1997）乌中行初字第1号行政判决第一项、第二项，即：县土地局赔偿郝某甲、郝某乙建房损失（略）元（建筑物成本价格（略）元的40％），退还所收取的临时用地管理费、建房押金5500元；县建设局赔偿郝某甲、郝某乙建房损失（略）元（建筑物成本价格（略）元的40％），退还所收取的建房押金、增容费等2940元。

三、县土地局赔偿郝某甲、郝某乙建房损失（略）元（建筑物成本价格（略）元的20％），退还所收取的临时用地管理费、建房押金5500元；县建设局赔偿郝某甲、郝某乙建房损失（略）元（建筑物成本价格（略）元的60％），退还所收取的建房押金，增容费等2940元。

评析

本案原告郝某甲、郝某乙在本市X路北侧的400平方米土地上所建房屋是否属违章建筑，乌鲁木齐城市建设规划局限期二原告拆除该房屋是否正确，这是处理本案必须明确的关键性问题。上述案情表明，本市X路北侧的土地原属第三人八家户村民委员会集体所有，但后来已被国家征用。根据我国土地管理法第二十四条关于“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”的规定，该被征用的土地属于国家所有，因此它被纳入了乌鲁木齐市规划区内，由乌鲁木齐人民政府对它进行管理和规划使用。二原告是农民，他们所在的八家户村在乌鲁木齐规划区内，他们向乡、县人民政府申请批划土地建房用以发展第三产业，乡、县人民政府只能将属集体所有的土地批划给其使用，而无权将已被国家征用、权属国家的本市X路北侧的土地批划给他们建房。即使二原告为了发展第三产业，需要在该土地上建房，也只能由乌鲁木齐市人民政府的土地和城市建设规划行政管理部门审批划拨。我国《土地管理法》第三十七条明确规定：“城市规划区X乡（镇）村建设规划，经市人民政府批准执行。”我国《城市规划法》第三十一条也明确规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供替设计条件，核发建设用地规划许可证”。根据这些法律的规定，本案被告县土地局、规划局将本市X路北侧的400平方米土地批划给二原告郝某甲、郝某乙建房，显然属纵向的越权行为，给二原告制发的有关使用该土地的证书不合法。因此，尽管二原告建房用地是经过县人民政府有关职能部门审批的，并交了各项费用，手续齐备，但由于县人民政府有关职能部门给二原告批划土地属违法行政行为，二原告尚未合法取得该土地的使用权，其在该土地上所建的房屋应认为是违章建筑。因此，乌鲁木齐市城市建设规划局根据城市规划法和市人民政府的有关规定作出行政处罚决定，确认县土地局、县建设局所发用地证书无效；并限期二原告自行撤除该土地上的违章建筑，是正确的。

本案原告郝某甲、郝某乙是否有权要求被告县土地局、县X乡政府承担行政赔偿责任，这是处理本案必须明确的实质性问题。上述情况表明，原告郝某甲、郝某乙进行违章建筑所占有、使用的400平方米土地，是通过政府部门批划并支付了各项费用取得的，而并非通过他们自己非法侵占行为取得的。因此，二原告在该土地上进行违章建筑，其责任应归之于对该土地的使用行使申请、批准权的三被告，二原告的违章建筑被强制拆除，受到了损失，是由于三被告的违法行政行为造成的。二原告曾经单独就损害赔偿向被告乡政府提出请求，但该乡政府答复不予赔偿。在此情况下，根据《行政诉讼法》第六十七条第二款的规定，他们可以向人民法院提起行政诉讼，并根据《行政诉讼法》第六十七条第一款和《国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，他们有权要求三被告承担赔偿损失的责任。

《国家赔偿法》第七条第二款规定：“两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”本案三被告违法批划土地给二原告建房，给二原告造成损失，应该成为共同赔偿义务机关，他们有责任赔偿因违法行使职权给二原告所造成的经济损失。从上述规定的精神看，行政机关的共同赔偿责任，是一种按份赔偿责任，而不是连带赔偿责任，也就是说，共同赔偿义务机关各自承担的是与其行政行为的违法程度相应的赔偿责任。本案的被告县规划局是办理建房手续的主要行政机关，在给二原告办理有关建房规划手续时，越权审批，对造成违法批划土地起到了主要作用，因此其应该承担主要赔偿责任。

二原告对行政机关通知其停工后仍坚持建房施工，扩大了损失，对扩大损失部分无权要求三被告给予赔偿。

综上，一审法院判令三被告承担行政赔偿责任是正确的，但对责任的划分有不妥之处。二审法院通过改判，确定县规划局承担主要赔偿责任，县X乡政府承担次要赔偿责任，是适当的。