地方保护主义与制度创新
发布日期：2004-07-13 文章来源： 互联网
在当今中国，地方保护主义已成为经济生活、执法司法中极为突出的现象，[1]“有的地方和部门的保护主义已发展到相当严重的程度，为了他那一点局部利益或者个人利益，甚至连犯罪的问题都加以保护。”[2]地方保护主义在一定程度上影响中央权威、制约经济发展、有碍社会进步、产生不正之风、导致司法腐败、妨碍司法公正、损害法律权威，成为社会各界关注的焦点之一。
要解决问题，关键是要正确的认识问题和把握问题，只有在全面，客观的分析问题基础上，才能寻找到解决问题的恰当方案。地方保护主义作为一种长期的、普遍的社会现象，作为一种政府行为、团体行为，其广泛存在和深刻影响决定了不能仅仅简单的考察其浅层因素就能寻找到既合理又有操作性的对策，必须探究其深层原因，剖析其社会背景。
在我看来，地方保护主义与利益有着密切的关系，是理性选择的结果，已成为我国社会的一种非正式制度，是一种自组织的行为，这一违反我国国家法律的行为获得了某些社会权威、社会组织的支持。因此解决地方保护主义问题必须进行制度创新。
一、地方保护主义与利益追求
1. 作为“人们通过社会关系表现出来的不同需要”[3]，利益是人类生存和发展的原初动力，正如马克思所指出的：“人类奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[4]特别是物质利益即基于生产关系体系中的地位而形成的对物质产品的占有关系，在社会进步和历史发展中更具有重要的作用。法国的爱尔维修认为，利益能赋予人们快乐或消除人的痛若的一切。霍尔巴赫更把利益确定为“人的行动的唯一动力”。在恩格斯看来“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”。[5]列宁也指出了利益的重要性：千百万群众走向社会主义和共产主义，“不是直接依靠热情，而是借助于伟大革命所产生的热情，依靠个人兴趣、依靠从个人利益上的关心、依靠经济核算”。[6]正因为人类活动与利益有着如此密切的关系，地方在经济、执法司法上的保护行为同样也是基于利益追求和利益满足，地方保护主义普遍存在的一个根本因素就是利益。
就法理而言，违反国家法律要爱到国家法律的处理，违反者是要被追究相应的法律责任的，因此。违反法律一般而言不是理智选择的结果。从宏观上认识，地方保护主义是与国家现行法律的规定相悖的，但是我国的地方保护主义这一违么法律的行为却是理性选择的结果，是地方政府、地方机构及其工作人员主动追求的行为[7]，这种主动的、积极的追求是在衡量地方利益、局部利益所得与违法成本之后进行的，地方保护主义是追求地方利益、局部利益最大化的一个手段、一种措施、一种非正式制度。这可以从地方政府及地方机构的工作人员两方面进行分析。
2. 1978年改革开放以来，中央以“放权让利”作为改革的主要内容，将某些权力下放给地方和企业，1980年开始，进行了以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制改革：1980年实行“划分收支、分级包干”体制；1986年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制；1988年起对全国37个地区（不含广州、西安两市）分别实行6种财政包干制，即收入递增包干制、总额分成包干制、总额分成加增长分成包干制、上解额增半包干制、定额上缴包干制、定额补助包干制。[8]1993年起又实行分税制财政体制。改革的结果，使地方政府具有了较为独立的经济利益，利益主体的身份越来越明确。地方政府在作为管理主体的同时，更突出的追求本地区财富总量的提高、就业的扩大、人均收入水平的提高。由于利益因素，地方政府发展本地经济的积极性与中央集权体制时相比有了极大的调动，因而出现了地方经济快速增长的局面。
但是，由于我国的市场经济体制正在建立和完善中，统一的全国大市场尚未完全形成，与市场经济相适应的法律和制度还很缺乏，因此，经济发展和利益追求的动力仍然在于行政权力。旧的计划经济体制下的中央对地方的指令性控制已不适应变化了的社会现实，新的以市场、契约为纽带联结地方与地方关系的机制尚不完善，因此，地方政府追求地方利益最大化的行为在“条块分割”的体制下就演变成为地方保护主义行为；地方政府自主权力的扩大，为其干预经济、追求地方利益提供了必要的手段和工具。在宏观利益与地方利益之间，地方政府更倾向于追求地方利益就有其合理的基础。
在追求地方利益过程中，地方企业是地方政府的主要财政来源，只要地方企业的数量和规模不断加大，地方政府就可以控制更多的资源和收入，保证地方利益的逐步增大，为此，地方政府就会不按中央统一部署，争相上项目，扩大投资规模，以短期内使地方经济发展速度加快，收入水平提高；违反生产力布局的客观规律，不考虑全国产业结构状况，上投资少、见效快、获利多的项目，在短期内加快地方产值、利税的增长；禁止稀缺原材料流出，阻止外地有竞争力产品进入本地，由地方政府出面设置各种有形、无形贸易壁垒，维持本地企业的生产，保护本地企业的产品市场，保证当地经济发展的效果。[9]地方保护主义的日益发展，从地方利益上分析是有其必然性的。
3. 地方政府工作人员的利益选择和利益追求对地方保护主义的发展也是有重要影响的。
法官等地方政府工作人员所面临的利益表现为个人利益、团体利益、地方利益、国家利益、社会利益这样五个方面。[10]作为一个以适用国家法律、维护法律尊严、实规社会公正为职责的法官和其他地方政府工作人员，最大的愿望无疑是使五方面的利益同时得以保障和实现，但是，利益冲突是必然的、普遍的，利益整合是一种理想，在现实生活中还不可能完全体做到，因此，法官等地方政府工作人员就面临利益抉择问题，即以哪些利益为主，各方面利益的追求次序如何确定。
在利益选择中，他们是有矛盾心理的，一方面是公平职责的要求，另一方面是现实环境的逼迫；一方面是国家法律的规定，另一方面是身边“规则”的压力；一方面是个人道义良知，另一方面是自我生存追求；一方面是依法履行职责的而可能导致的利益所失，另一方面违反法律的更大利益所得。最终的具体选择，主要取决于各方面利益与个的关系。
法官等地方政府的工作人员也是普通的食人间烟火的凡夫俗子，他们也有着常人的普通需要，个人的生老病死、收入的多寡好坏、家庭的柴米油盐、职位的升迁调转等都是最为现实的生活问题，他不可能超越这些个人利益。特别在当今中国的市场经济大潮下，现实主义、功利主义已成为人们的基本精神支柱，漠视个人利益、牺牲个人利益去追求其他利益是需要相当大的勇气和毅力的，因此，从一般意义上认识，个人利益是法官等地方政府工作人员第一位选择。
尽管中国正处于社会转型的过程中，但至今为止的中国社会仍然是一个身份社会，而诸种身份中尤以业缘形成的工作身份更具特殊意义。尤其是对于象法院、税务、公安等社会地位高、稳定性强、有相当权力的司法职业、执法职业，人们更为重视和珍惜。如果考虑到中国公民较小的职业流动性，人们对工作单位这一社会团体的依赖就更明显，我国的由工作单位将其工作人员的生老病死、吃喝拉撒一切都包下来、一切都由单位承担下来的制度，促使人们更为关心工作单位这一团体的利益，更重重维护团体利益。团体利益与团结成员有着息息相关的紧密联系，从某种意义上说，团体利益就是个人利益。
在我国现行的体制中，地方法院等地方政府机构的人财物都因地方提供，隶属和依附于地方。地方经济发展好坏和收入的多少与地方法院等地方政府机构的利益息息相关。地方利益与团体利益、个人利益紧密相联，形成互动关系，有着相当大的一致性，一荣俱荣、一损俱损。在这种社会背景下，法官等地方政府工作人员对地方利益的重视就十分自然。
作为国家的一员，国家利益与每个人都有关系，维护国家利益也是每个公民的应尽义务，法官等地方政府的工作人员自不例外，但是国家利益是一种宏观利益、全局利益、整体利益，维护和保障国家利益并不一定给法官等地方政府工作人员带来现实的、具体的、明显的好处，有时候还反而影响他的个人利益、团体利益。因此，将国家利益作为利益追求的第一位，是需要相当高的素质和自我牺牲精神的，对我国目前的法官等地方政府工作人员而言，有一定难度。
社会利益是一个较为模糊的概念，它的具体内容并不十分确定，国家利益可能是社会利益的一部分，他人利益可能是社会利益的一部分，地方利益、团体利益也可能是社会利益的一部分，在职业素养、角色意识还不十分清晰的情况下，社会利益的模糊性容易导致将社会利益演化为局部利益、自身利益，在利益最近化的原则下将社会利益具体为地方利益、团体利益、个人利益，使社会利益成为地方保护主义的极好辨护借口。
社会发展是有过程的，我国目前所处的社会阶段决定了人们利益追求的现实性、具体性、局部性，从而决定了地方保护主义存在的利益基础。
二、地方保护主义与社会支持
地方保持主义的产生和发展，除了利益因素外，还有社会条件的支持，地方保护主义有其存在的社会基础。
1. 追求个人利益满足是一个自然而合理的行为，在我国这样一个长期漠视个人利益的国度，改革开放后特别是进行市场经济体制建设、以经济建设为社会中心的社会背景下，人们对个人得益的追求的热情在短时间释放。而这种长期压抑下的释放，更多的表现出非理性倾向。由于法律的滞后性和法律制度完善的过程性，因而这种对个人利益的追求就缺乏相应规范的调整而处于自流状态，追求个人利益的最大化有了广阔的空间。
地方保护主义既能为实现个人利益的最大化创造条件，又能实现本地区社会成员利益的最大化，因而就迎合地方民众对地方政府工作人员寄以的发展地方经济、提高民众生活水平的期望，具有了一定的社会基础、民众基础。
地方保护主义作为“上有政策，下有对策”的一种，与以权谋私、贪污贿赂等行为有着较大的不同，因此在实际生活中对地方保护主义行为的处理较轻甚至不予处理，这就形成一种示范效应，致使越来越多的人参与进来。而更多人的介入，行为的从众性，使得被追究的风险更为降低，群体行为提高了实施地方保护主义行为的安全性，于是人们更为心安理得地进行地方保护主义的活动。
更多的人的参与，使得社会评介标准发生了某些变化，本来是违反国家法律、中央政策的行为，被强化为为地方百姓造福的良善之举、正当之举，并且在某些空间内潜在的占据主流观念。这就促使那些反对地方保护主义的人更加弧立，以至逐渐的发生某种分化，或迎合以图自安；或保持沉默以图自保，从俗、随流的心态较为普遍。
2. 国家法律是反对和禁止地方保护主义行为的，但法院等社会组织、社会团体往往以公开或隐蔽的形式予以支持。如果法院等团体对地方保护主义行为持坚决反对的态度和严厉的处理措施，那么地方保护主义就不可能有现在这样的普遍状态，由于法院等执法机构、司法机构这样的社会团体的默认和庇护，地方保护主义才能成为一定社会组织保障和支持的非正式规则。
法院等社会团体、社会组织的支持是与利益因素有关的，在目前的体制下，地方执法机构、司法机构的人、财、物均由地方供给，人员的升迁调转由地方决定，经费福利由地方拔付[11]，设施、办公条件由地方改善，法院等执法机构、司法机构对地方有很大的依赖性，团体利益与地方利益基本上连为一体[12].同时，法院等执法机构司法机构缺乏与地方其他团体、组织相抗衡的力量，缺乏独立、公正执法司法的基础。按照社会组织学的理论，组织自身的持续生存是与其环境相联的，如果一个组织对环境的各种因素相当依赖，那么就可以用外部力量来控制该组织。[13]地方保护主义行为，就是法院等执法机构、司法机构被地方党委、行政机构等所影响、所左右的结果。
我国目前在使用、考核地方政府工作人员方面偏面强调数量指标、短期效益，强调立杆见影的政绩，而不注重质量指标、长远效益，这种不科学的标准使得地方政府的工作人员盲目追求产值增长、竭力追求生产规模的扩大、审判审件时偏向本地当事人。这种评价标准只能把人们的行为导向功利主义、现实主义、地方主义的道路。
3. 地方保护主义与我国社会的人际关系、社区环境也有一定关系，中国传统社会是一个有着重土轻迁心理的社会，社会的流动性较小，因而人际关系较为紧密，因而在涉及本地与外地的纠纷、冲突的处理时自然带有感情色彩和倾向性，波斯纳曾指出：“诉讼所涉及到人们与法官通常有不同的社会距离，与法官关系越近就会得到越多同情的回应，而与实际的过错无关”。[14]当今中国，法官等地方政府工作人员虽有某些异地交流，但基本上是在本地任职，缺乏具体的任职回避制，他们在一个地区任职时间越长，熟人就越多，就越易形成紧密的关系网，亲疏关系的不同就会产生规则适用的不同，地方保护主义也就越容易产生。正如费孝通所指出的，在差序格局的社会里，“当他牺牲族时，他可以为了家，家在他看来是公的，当他牺牲国家为他小团体谋利益，争权利时，他也是为公，为了小团体的公。”[15]从某种意义上讲，当今中国的地方保护主义是中国传统的一个延续，是历史在现实的一种折射，它对保证社会的连续性、一致性是有意义的，是文化认同的一种反映。
三、地方保护主义与制度短缺
1. 地方保护主义在我国的广泛存在，还与制度的供给不足有很大关系。
美国经济学家诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，……它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生变换的激励结构”。[16]美国学者舒尔茨也将制度定义为一种涉及社会、政治及经济行为的规则。[17]制度包括正式规则、正式约束（宪法、法律、产权等）和非正式规则、非正式约束（价值观、伦理道德、习惯、传统、意识形态等）。制度创造了人们生活的基本环境气氛，满足了人们交往的需要，促进了经济的增长和社会的进步，一个社会的制度是可能出现短缺的，尤其是当代中国这样一个处于社会转型时期的社会更是如此。
最早提出“短缺”这一概念的匈牙利经济学家科尔奈并没有对比给出明确的界定，它只是“一组大量现象的概称”，[18]如消费品短缺、材料短缺、劳动力短缺等。因此短缺是社会实际供给不足而造成的一种现象。制度短缺是指制度方面的社会实际代给不足的现象，“无论是社会形态的转型，还是一个社会内部的变革，无论是一个社会内部整体结构的转变，还是当今中国由传统计划经济向社会主义市场经济的过渡，制度的实际供给不足问题都是一个非常现实的问题。”[19]地方保护主义就是在这种制度短缺的背景下生长的。
2. 1978年改革开放以来，中国处于由传统社会向现代社会的社会转型期，进入了体制和模式的选择时期，市场经济的发展、民主法治社会的建设，需要建立与之相适应的法律和制度，但这显然不是短时间内所能做到的。
尽管我国这十几年来十分重视法律制定工作和制度建设，制定和修改了《宪法》、《刑法》、《刑事诉论法》、《民法通则》、《民事诉论法》、《行政诉讼法》、《审计法》、《劳动法》、《法官法》、《检察官法》、《律师法》等法律法规，但所提供的法律、制度的数量低于社会正常的制度需求量，于是就形成了制度短缺，社会生活的许多领域没有国家的法律规范进行调整。这就为地方保护主义这种非正式规则的生长和发挥作用提供了空间。个人、团体、地方对制度短缺现象普遍不满意，并且它们预期到变革制度可能带来的好处，于是大规模的自下而上的以包括地方保护主义在内的非正式规则形式表现制度创新就应运而生了。
在社会生活中，国家法律等正式规则与非正式规则都在发挥作用，正式规则只是整个制度、规则的一部而不是全部，社会生活的很大空间，社会关系的许多领域仍要由非正式规则来调整，非正式规则是正式规则的不可或缺的和有益的补充，在国家法律缺乏的情况下，地方保护主义作为一种非正式规则是个人、团体、地方与其环境达成协议的一种节约费用的工具，它有助于避免行为的不确定性，降低变易费用。凯尔森在分析习惯法等非正式规则时就指出：“习惯法的创造，也就是通过从属法律的同一些人的一致的持续的行为的那种创造，由于就象民主程序一样的理由，具有分权的性质；它事实上是一种民主的创造法律形式，因为它是以一种实在的虽然是不自觉的自治为基础的”。[20]
因此，地方保护主义是一种自组织行为，是地方政府、执法机构、司法机构、个人在国家法律、正式制度缺乏下的一种自发性制度安排，是满足地方利益、团体利益、个人利益的一种自我服务，国家的正式规则中只有对地方政府、执法机构、司法机构、个人的职责、责任的要求，而相应的权利提供和资源保障则不足甚至缺乏。实现国家法律的要求的职责、义务，责任必须以一定的制度、资源为基础，而在中央提供短缺的情况下，地方政府、执法机构、司法机构只能夹缝里求生存，空白点中寻发展，只能更依靠地方力量以满足需要，从地方利益中获取资源支持，因而自然而然地保护地方利益，自发地形成地方保护主义这种非正式规则。[21]
在当今中国，“正式的法制在中国的管理中正在成为一个更重要的因素，但是它的作用仍旧受到力量更强大的政治组织和传统做法的约束和支配。[22]
3. 当今中国的制度短缺与制度供给主体的能力不足有密切关系。我国这十几年制定的法律法规的数量有了较大的增长，但质量方面离科学性还有一定的差距，由于社会历史发展阶段的制约、法治传统的欠缺、立法人员素质的限制等因素的存在，法律制定机关所制定的法律还有许多问题，主要表现为法律的政治色彩太浓、法律过于抽象和原则、法律远远滞后于社会生活现实、法律之间的矛盾和冲突等。
法律制定的质量不高，供给的制度在质量上存在问题，因而地方政府可以根据自己的需要“灵活地解释中央的指示，因此，中央的决策不是整个决策过程的定论”。[23]这样，法律、制度就不能实现预定的立法宗旨，影响在社会生活中应有作用的发挥，从而使“有法不依”、“执法不严”、“违法不究”成为社会生活中的突出现象。
改革从本质上是一种违反现行制度和秩序的行为，我国的改革首先是从农材由农民自发进行而后由中央自上而下进行的，改革主要是中央通过行政决策推进，缺乏强有力和明确的法律依据，因此合理不合法的矛盾一直存在，地方从发展的角度出发往往是追求实质合理而违反不合时宜的法律。在违法中进行改革就成为当代中国社会的一个特点。
在这种背景下，地方保护主义这种非正式规则就代替法律而调整某些社会关系，因而原告是外地企业，并明显有胜诉可能的案件，法院就故意拖延审理，并千方面计迫使外地当事人接受不公正的“调解”，无法向上级法院上诉吃“哑巴亏”的情况的发生也就很自然；于是一些检察机关以本地当事人在经济纠纷中使本地蒙受重大损失、构成玩忽职守罪为由抢先立案，名为追究有关人员的刑事责任，实为抢先追缴“赃款”的现象的出现也就不足为怪。
从这一角度认识，地方保护主义是中国法治之路的伴生现象，有其必然性和一定合理性。
4. 在社会生活中，还有一种制度短缺情况是由于制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力意愿不足而引起的。由于受法制实际运作的复杂性的影响，我国的法制环境正处于建设阶段，法律信仰和法律意识缺乏厚实的基础，再加上法制实践运作时间不长，经验并不丰富，法律技术尚未成熟，法律的惩处力度有限，这就为地方保护主义的产生和和存在提供了较为广阔的空间，对此，美国的政治学家阿尔蒙德和小鲍威尔就认为：“在中国，正式的法律制度在社会控制方面起的作是不大的。中国共产党对于法律的执行和载决的处理，从依靠法令以及应用解释这些法令的制度化程序的意义上来说，不是高度格守法规的。倒不如说，党是从它的思想和中国法律传统的角度来看待社会控制的，这样就削弱了法律手段，并使一些执法机关失去执法的功能”。[24]这一看法虽有失偏颇，当代中国的实际状况也有了很大的变化，但从一个方面指出了形成这一现象的某些原因。
由于没有正式的、公开的、法定的与中央平等协商、讨价还价的途径和梁道，地方无法在法律制定中发挥影响，便采用隐蔽手法在法的执行和适用中寻找机会，采取变通手段，非正式甚至是违反国家法律来维护自身利益，从社会利益、国家利益的维护者变成为地方利益的维护者，于是对制售伪劣产品、走私贩私等能给地方带来一时利益的行为，地方就明惩暗保；于是，地方怂勇法院袒护当地企业的经济违约行为；于是，一些当事人单位和有关人员从党政领导机关到执法机关，从基层到上级直至中央机关，托关系，找门路，四处活动，寻求保护。这种情况由于“造福一方”为标榜，集体承担责任更得于强化。
在中国的改革实践中，似乎存在这样一个规律：哪个地方不执行国家法律、中央政策，那个地方就得利；谁胆子大早不执行，就早得利；因此“期望这个阶段各地在执法上有明显改观是不现实的”[25] .
5. 在正式制度短缺的情况下，地方保护主义作为一种非正式规则担负着一定的利益，资源与分配和再分配的功能。在这一分配系统中，相当部分的个人利益、团体利益、地方利益的获得不是依据国家法律的明确规定，而是根据为地方、团体所作的贡献的大小分配利益。
地方保护主义的存在，促使地方政府及其工作人员、地方执法机构司法机构及其工作人员通过各种努力、尽心尽力主要为地方服务，并从这种服务中得到相应的酬劳。罚没返还费、办案活动费等已成为超过正常财政拔款的数额而在成为执法机构、司法机构的主要运作经费来源；回扣、礼物、礼金等“灰色收入”正超过正式制度分配工资，成为执法机构、司法机构工作人员主要的生活费用来源。
地方保护主义作为一种非正式的规则，不是由哪几个人或某些地区为规定的，而是在经济生活、执法司法过程中通过地方政府行为、执法机构司法机构的行为、法官检察官警察的行为等逐渐汇集、磨合、选择而成的，它是约定俗成的。地方保护主义是一种身边的制度，这种身边的规则比国家的正式规则更有约束力，一经产生就对有关机构和人员形成严格的拘束力，违反这种规则就会承担相应的后果，就会在团体中感受到相当大的压力。在当今中国，遵从这种身边的规则比遵从国家法律更少心理障碍、更多利益所得。
四、地方保护主义与制度创新
1. 由于地方保护主义有着复杂的利益因素、深厚的社会基础和制度短缺问题，因此，仅仅采取表层的措施是不可能解决地方保护主义问题的[26]，必须通过长期的努力，改变其赖以产生和发展的制度环境，通过制度创新来实现。从制度上根除地方保护主义产生和存在的温床，是解决地方保护主义的治本之术。
制度创新是要建立现代民主政治制度、现代市场经济制度，公开的、合理的调整中央与地方的利益关系，法制化的、客观的分配的中央与地方的权力资源，通过渐进的制度变革解决产生地方保护主义的制度根源和制度缺陷，逐步消弱其社会基础，控制和消除腐败产生的根源，维护中央权威，尊重地方利益，从而促进经济发展，实现司法公正，推动社会进步。
制度创新既要发挥中央的主导作用，也应尊重地方的自发创造。总结和吸收地方的合理做法。制度创新既要解决现行制度的缺陷，又要承认非正式规则的有价值部分，为其“正名”，使之成为正式制度，具有法律效力。
地方保护主义是当代中国社会转型过程中的突出现象，社会转型、社会变迁是一个长期而复杂的过程，制度创新也有自身的客观过程，因此，地方保护主义问题的解决不可能毕其功于一役“。同时，解决地方保护主义问题也不能通过群众运动或政治运动，在全国范围内通过行政指令集中开展专项治理这样的非常规工作，效果既短期又限且易产生负面影响。[27]制度创新只能过法律程序的、民主的进行，采用非常手段不符合现代民主政治和法治社会的要求。
在以制度创新解决地方保护主义问题时，我们应针对人的行为而不是人。当然，解决地方保护主度问题需要制度创新并不否认和排斥思想教育、道义力量的重要性，制度创新需要充分运用道德手段、教育手段。制度毕竟是外在的，提高人的素质才具有恒久意义。
2. 解决地方保护主义问题，最关键的是要推进经济体制改革的力度，真正建立市场经济体制，因此，通过改革形成合理的价格机制，建立合理的价格体系；开放利率，向市场利率并轨；降低关税税率，取消非关税贸易壁垒和外贸专营；严格限制垄断，保证各类企业和各地方自由竞争、公平竞争，[28]形成统一市场，由市场进行资源配置，通过市场进行经济利益分配，控制和消除权力“寻租”的基础。
在市场经济体制下，地方政府的职能主要是提供公共服务，不再成为直接组织国民经济的实体，不再拥有直接的经济利益；彻底实现政企分开。通过改革和市场体制的建立，明晰产权关系，确立现代产权制度，使企业享有完全的自主权，成为真正的依法自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的市场行为主体，按照市场规则进行运作，从而建立新型的政府与企业关系，消除地方政府对企业干预的诱因和基础，使地方保护主义失去存在的前提。
3. 解决地方保护主义问题，还必须进行政治体制改革，建构合理的中央与地方关系。
中国古代社会，基本上实行高度的时中央集权制度。建国后，与计划经济体制相适应，我国实行高度的中央集权制，“地方政府只是中央为便利行动而分设的派出机关，地方不能有自已的决定，各事必须听命于中央”，[29]地方利益在“国家利益为重”的名义下被漠视。
改革开放后，我国由中央高度集权向中央集权与地方分权相结合的政治体制过渡。1982所修订的现行宪法第3条第4款就规定：“中央与地方应有职权划分，中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。十几年来，中央下放了某些经济管理权和财权，赋予地方一定的立法权，扩大了地方的事权，这些放权让利措施对调动地方的积极性、促进经济发展是起了一定作用的，但这种放权让利基本上由中央决定，中央与地方的权限不清，中央的“收”和“放”过于随意，地方对中央的不合理干预缺乏进行抵制的合法手段。在市场经济改革中某些权力以行政命全而非法律形式下放，缺乏程序性的、客观的、公开的规则的限制。利益、权力与市场结合而生出地方保护主义。地方保护主义就是在这样的背景下发展的。因此，目前的这种分权只能是一种过渡形式，而不是最佳选择。
关于中央与地方关系的理性构架，有学者提出实行中央集权-地方分权的混合体制[30]，也有学者提实行地方自治，[31]也有学者提出制定《中央与地方关系法》，实行法律分权制[32].这些观点虽具体提法有所不同，但基本点都是中央集权为主辅以一定的地方分权，这些见解有其一定价值，但都是在原有的体制内作些修改、补充和完善，没有作实质性的变革，正如凯尔森所指出的，“在地方自治的情况下，分权原则上只限于行政”，“自治省通常并没有司法机关。法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院”[33].因此中央集权下的地方分权，无法解决当今中国的地方保护主义这样的问题。
我认为，采用联邦制国家结构形式能从制度上根本解决地方保护主义问题，联邦制的特点在于它除了在中央建有统一的政权机关以外，各成员国也建有自己独立的政权机关，并且在很大的程度和范围上自主地管理本成员国的事务，两者的权限明确地规定在宪法中。“对于那些想保存地方自治权和保护地方利益，又建立切实可行的政治联合体的政治实体来说，联邦制不失为一个不得已的，甚至是较理想的政治选择”[34]，因此，世界上除中国以外的大国如加拿大、美国、巴西、俄罗斯、印度、尼日利亚、澳大利亚等都是联邦制国家。
从历史看，中国基本上是一个单一制因家，一般认为是由以下因素决定的：封闭的地理环境，自给自足的自然经济，宗法思想和制度，政治大一统观念和专制政体，民族的融合和中华民族的认同等[35].近代革命的结果也是选择了单一制国家结构形。“它维护了国家的统一，增强了内聚力，避免了国家可能出现的分裂”[36].但漠视幅员广大和不均衡的经济社会发展的结果便是民族问题、地方诸候割据问题周期性地发展，周期性地改朝换代，社会文明的发展周期性地进行，可以说，中国的中央与地方关系一直没有通过良好的制度进行理顺。
今天，市场经济体制的建立和逐步完善，民主政治体制的建设，香港的回归和澳门的即将回归，为我国实行联邦制国家，彻底顺中央与地方关系创造了条件、奠定了良好的基础。实行联邦制，除了有利于香港、澳门的稳定和解决台湾问题外，能够适应当今中因的现实和未来发展，建构理性的稳定的法制的中央与地方关系，使地方成一个独立的权利义务实体，而非中央的附属机构、派出机构，使地方权力、地方利益合法化、公开化、从根本上解决地方保护主义问题；使中央与地方关系建立在平等的基础上、法治的框架内，地方能与中央平等协商、讨价还价，避免中央权力体系的过分强大、中央的行政干预随意管理和地方的自组织行为，走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”的怪圈；有利于中央权力与地方权力的相互制约。
中国实行联邦制应是中央集权的联邦制，把地方的权限在宪法上以列举形式明确确定下来，部分权力由中央和地方共同拥有，把其余的权力交给联邦中央政府行使。
中国实行联邦制的最大障碍在于观念因素，我们不应僵化、机械地认识国家结构问题，应该从社会实际出发，面向未来的进行制度创新。
4. 进行执法司法体制改革也是为解决地方保护主义问题而进行的制度创新的重要方面。改革的目标是建立独立、公正、有效率的，符合中国国情的，适应市场经济体制和民主政治体制的现代执法司法体制。
中国共产党是我国的执政党，应该在总结以往经验和教训的基础上改善执政方式，通过把自己的路线、方针、政策变成国家意志的力法来实现对国家事务的领导。党应该领导司法工作，但不应直接领导和干预司法机关的具体工作。党的活动应由《政党法》等法律予以明确规定。
改革现行司法体制，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制、法官制度、诉讼制度、监督制约机构等方面进行力度较大的创新和完善，实行法院体制独立制、法院财政单立制等，[37]从制度上确立司法机关的客观、中立地位，保证司法机关依法独立行使职权，消除地方保护主义的基础，防止司法腐败。
改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官终身制等，保障法官依据法律独立审判，不受任何干涉；使法官超出党派之外，处于超然的地位，客观、公正的审判案件。
改革和完善行政执法制度。立法确立国家行政机构的体制、组织、职能、编制、工作程序、公务员制度等，根据精简、统一、效率的原则建立办事高故、运转协调、行为规范的行政机构体系，保障行政执法的分正性。
注释：
[1] 本文所指的地方保护主义包括部门保护主义。地方保护主义的涵义并不十分明确，通常是指下列行为：经济生活方面：不顾宏观供给与需求平衡的需要，拼命争项目、铺摊子、上速度；无视产业结构现状和产业结构合理化的要求，只要是价高利大、短平快的项目就抢着上；大搞地区封锁、地区割据，处处设卡，层层收费，不许外地产品进来，本地资源出去；对可以为本地带来利益的经济活动、经济行为不加区别地一概予以保护；等。执法司法方面：少数党政领导机关和领导干部指令、支持、纵容有关部门和人员采用不正当手段保护本地本部门利益；一些执法机关之间相互争夺办案权，其目的大多是为了本地当事人的利益，有的还为了获取更多的诉讼费和财政返还；少数审判机关在案件审判中钻法律的空子，甚至公然违反法律，保护本地利益；异地办案、协查特别是执行判决困难重重；一些公、检、法机关为了达到保护本地部门的利益，违反法律滥用强制措施；有的律师及公证机关违反职业道德，提供不公正的法律服务；一些金融、行政执法部门和执法人员受地方和部门利益驱使，阻碍司法机关公正执法，一些当事人单位和有关人员为获取自身利益，千方百计干扰甚至对抗执法人员执行公务；等。参见马传景：《论“地方保护主义”》，载《求是》1996年第16期；本刊特约记者：《执法中的地方和部门保护主义必须坚决清除》，载《嘹望》1997年第7期。
[2] 中共中央总书记江泽民在中共十四届六中全会的讲话。
[3] 《中国大百科全书·哲学I》，中国大百科全书出版社，1987年10月，第483页。
[4] 《马克思、恩格斯全集》第1卷，第82页。
[5] 《马克思、恩格斯选集》第2卷，第537页。
[6] 《列宁选集》第4卷，第572页。
[7] 这是就一般情况而言的，并不否认有些地方及工作人员拒绝、抵制地方保护主义，也不排斥有些地方及工作人员被动、消极的进行地方保护。
[8] 王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年第11页。
[9] 参见马传景：《论“地方保护主义”》，载《求是》1996年第16期。
[10] 本文所指的政府是广义的，不仅仅指行政机构。由于我国的司法机构不是垂直设置的，它们的经费，人员的工资福利是依赖于地方的，因此将地方司法机构及其工作人员划入地方政府及其工作人员之列是合适的。
[11] 根据1993年12月的《国务院关于实行分税制财管理体制的决定》中规定，公安局、检察院、法院的支出由地方财政承担。
[12] 1993年湖北监利县100多位农民被湖南省益阳县某公司骗去人民币62万余元，农民们告到益阳法院，法院不管，要他们自己去讨，农民们找到公安局，公安局的警察回答说：“这是市政府办的公司，我们吃的是市政府的饭，怎能搞你们的案子呢？”参见《法制与新闻》1995年1期。益阳警察的活虽直接却颇有代表性。
[13] 参见鲁品越编译：《社会组织学》，中国人民大学出版社，1989年第307—308页。
[14] 波斯乃：《法理学问题》，中国政法大学出版社，1994年，第159页。
[15] 费孝通：《乡土中国》，生活、读书、新知三联书店，1985年6月，第27—28页。
[16] 道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩论》，上海三联书店，1994年1月第1页。
[17] 舒尔茨：《制度与人的经济价值的不断提高》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，199年第253页。
[18] 亚诺什·科尔奈：《短缺经济学》上卷，经济科学出版社，1986年第11页。
[19] 唐兴霖：“《制度资源。制度短缺。制度创新》，载《学术研究》1996年11期。
[20] 凯尔森：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社，1996年1月，第342-343页。
[21] 下例可作一证：北方某地一法院在审理某案件时，法院向作为审判对象的单位请示，当有人提出疑问时，法院的承办人员理直气壮地说：“我们的经济来源全靠该单位，办案岂能不与该单位商量？”转引自《法学》1996年第3期，蒋德海文。
[22] 阿尔蒙德·小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆，1993年10月，第618页。
[23] 阿尔蒙德·小鲍威尔：《当代比较政治学》，第612页。
[24] 阿尔蒙德·小鲍威尔：《当代比较政治学》，第616页。
[25] 沈国明：《执法中的地方保护主义探因》，载《法学》1995年第7期。文中有一事例颇有代表性：1992年有的省市违反土地管理的规定下放了土地使用权出让的审批权限，造成各级政府竞相协议出让土地使用权，城市面貌因此发生了较大变化，并且有效地利用外资，因而受到了普遍的赞誉。
[26] 中共中央法委员会在1997年对清除司法执法中的地方保护主义提出了八项对策：从政治思想教育入手，切实提高各级党政领导和执法司法人员的思想认识，从政治上、思想上、行动上始终与党中央保持一致，维护中央权威；从党委、政府和党政主要领导做起，带头维护法律的权威；把执法司法中的地方保护主义作为执法司法机关反腐倡廉的突出问题，重点加以解决；严肃执法司法纪律，加大惩处力度；认真解决跨地区争议案件，及时纠正地方保护主义问题，切实解决拒不执行法院判决载定和折人讨债问题；金融和行政执法部门要认真履行法定义务；今年将集中一段时间在全国开展一次专项治理活动，参见郑研：《清除地方和部保护主义的八项对策》，载《半月谈》1997年第2期。这些措施是有一定作用的，但都属于治标之策。
[27] 中共中央政法委员会书记、最高人民法院院长任建新认为1997年的专项治理地方保护主义的工作“发展很不平衡，有些地方迟迟不动，有的地方走了过场。”参见《嘹望》1998年第2期。
[28] 参见胡鞍钢、康晓光：《以制度创新根除腐败》，中国人民大学复印报刊资料《体制改革》1994年第5期。
[29] 左潞生：《比较宪法》，正中书局，1985年4月，第24页。
[30] 杨小云：《对我国改革开放新形势下中央与地方关系的几点思考》，载《湖南师范大学社会科学学报》1996年第3期。
[31] 吴卫生、李广平：《论地方自治是中国地方政府体制改革的必由之路》，载《上海理论内刊》1994年第2期。
[32] 刘小兵：《中央与地方关的法律思考》，载《中国法学》1995年第2期。
[33] 凯尔森：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社，1996年1月，第34页。
[34] 张庆福主编：《宪法学基本理论》，社会科学文献出版社，1994年3月，第337页。
[35] 参见冯天瑜等：《中华文化史》（上），上海人民出版社，1990年8月，第20—261页；张庆福主编：《宪法学基本理论》，第338—355页。
[36] 黄子毅：“《中央地方权力配置与地方立法》，载《中国法学》1994年第4期。
[37] 关于我国法院的现状，贺卫方的分析有一定深度，参见《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会科学》1997年第6期；《通过司法实现社会正义》，载《走向权利的时代》，中国政法大学出版社，1995年4月，第209—184页。此外，沈德泳的《为中国司法体制问诊切脉》也颇有启发性，参见《中国律师》1997年第7期。
