论改进管辖制度与克服地方保护主义
发布日期：2003-11-26 文章来源： 互联网
近年来，地方保护主义引起的裁判不公一直是我国经济审判工作中的沉重话题。立法、司法等方面已采取的种种治理措施虽然收到了一定的效果，但尚不足以从根本上防范和遏制这一对社会主义市场经济法制危害极大的现象，在一些地方，经济审判中的地方保护主义仍在蔓延升级。有鉴于此，最近法学界有人提出一种引人注目的治理方案──通过改革现行的民事诉讼管辖制度，切断受诉法院与一方当事人之间的特殊地缘关系，以谋求从根本上解决地方保护主义问题。这无疑是一种新颖而大胆的构想，也是一帖“猛药”，它或许能根治地方保护主义的顽症，但同时也由于同管辖制度的原理相冲突而不可避免会产生一些严重的副作用。本文试剖析这一方案的利与弊，并在此基础上提出既能有效地防范和克服地方保护主义，又不致于引起现行管辖制度剧烈变动的改进方案。
一、问题的提出
经济审判中的地方保护主义，是指法院审理本地当事人和外地当事人之间的经济纠纷案件时，在地方利益的驱动下，不顾事实和法律，从立案、财产保全、审理、调解、裁判、执行等方面，偏袒本地当事人，损害外地当事人合法权益的行为与现象。
地方保护主义固然可能产生于诉讼过程的各个阶段，但管辖是其首要的和基础性的环节。因为，无论是当事人欲寻求本地法院的“特殊保护”，还是法院欲对本地当事人提供这种“特殊保护”，都以本地法院受理当事人一方为本地单位或个人的诉讼为前提条件。由于管辖对地方保护主义所具有的特殊意义，诉讼实践中，原告为了得到本地法院的特殊照顾，或者仅仅是出于对外地法院可能搞地方保护主义的担心，在可以选择管辖的情形下，几乎总是向本地法院提起诉讼，尽管由被告所在的外地法院受理此案要方便和经济得多。甚至在本地法院明显没有管辖权的情况下，原告也照样向本地法院起诉。被告则往往提出缺乏依据的管辖权异议，甚至在得知原告已起诉的情况下向本地法院重复起诉。出于地方保护主义的考虑，一些法院在明知无管辖权的情况下受理了本地当事人提出的诉讼，甚至在得知外地法院已立案的情况下，仍重复立案，争夺管辖权。
管辖问题上存在的上述混乱和无序状态部分归因于原先法律规定得不够完善，民诉法（试行）对某些诉讼的地域管辖富于弹性的规定为当事人之间、法院之间在管辖问题上的明争暗斗留下了隐患。针对这一问题，我国立法机关和最高审判机关已采取了一系列完善管辖制度的措施。例如，1991年对民诉法（试行）进行修订时，对合同诉讼的管辖作了重大修改，取消了签订地法院的管辖权，规定了主要由被告住所地法院管辖，同时保留了履行地法院的管辖权。〔1〕此外， 还增补了协议管辖和管辖异议的规定。1994年12月，最高人民法院发布了《关于在经济审判工作中严格执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》，该规定用8个条文规定了管辖问题， 其目的亦在于通过进一步细化管辖方面的规定，制止一些法院为保护本地当事人而争抢管辖、重复立案。
立法和司法方面采取的上述措施对预防和克服因违法受理案件而产生的地方保护主义起到了积极的作用，但问题在于，在法院依法行使管辖权的情况下同样可能产生地方保护主义。从实践看，大部分地方保护主义行为恰恰是在受诉法院对案件依法享有管辖权的情况下发生的。按照民诉法关于地域管辖的规定，经济纠纷案件主要由被告住所地法院管辖，部分案件亦可实际上由原告住所地法院管辖（如合同履行地或者作为合同标的物的不动产位于原告住所地时）。在经济纠纷的双方当事人分属不同行政区域时，无论是由被告住所地还是由原告住所地法院管辖，受诉法院同一方当事人之间都存在着特殊的地缘关系，都存在着出现地方保护主义的可能，或者说都难以摆脱地方保护主义的嫌疑。
鉴于由一方当事人所在地的法院审理分属不同行政区域的当事人的案件使地方保护主义成为可能，而民诉法关于地域管辖的规定又造成了绝大多数不同行政区域当事人之间的经济纠纷案件均由一方当事人所在地的法院管辖，有人提出了改革现行管辖制度的主张。1995年2月， 曹思源先生针对破产诉讼中存在的严重地方保护主义，建议“改革现行的法院管辖制度，凡诉讼当事人分属不同行政区域的一审案件，由诉讼当事人共同所在地区的人民法院受理。”〔2〕在同年3月召开的八届全国人大第三次会议上，全国人大代表、江西省政法委副书记全文甫也提出，为使人民法院摆脱地方保护主义的干扰，需要下决心对法院管辖制度进行改革，以消除现行地域管辖中存在的由一方当事人所在地法院受理双方分属不同行政区域的案件的缺陷。〔3〕这就提出了两个问题：其一，现行管辖制度果真不合理吗？它是否应当对经济审判中久治不愈的地方保护主义顽症负责？其二，如果必须对现行管辖制度进行改革，应当采取什么样的改革方案？以上问题并非是由研究民诉法的学者提出的，但值得民诉法学者从理论上作认真的思考和分析。
二、现行管辖制度与地方保护主义──兼析曹思源先生的改革方案
按照一定的行政区域设置法院和案件一般由被告住所地的法院管辖，是各国民事诉讼法的通例，也是管辖制度中符合诉讼规律的现象。应当指出，在通常情况下，由哪个地区的法院受理案件与案件能否得到公正处理之间并无联系，因为“管辖之规定，乃系法院互相间事务分配之事项，不论由何一法院裁判，均适用相同之法律，就理论上言，裁判结果应无不同……。”〔4〕因此，在决定地域管辖时， 怎样才有利于案件的公正处理并不是立法者需要关心和考虑的问题。在立法者看来，无论哪个地区的法院都能平等地保护来自不同地区的当事人，都能够公正地审理案件，是司法的本质属性所要求的，也是每一地区的法院应当而且必须做到的。审判的公正性是通过司法独立、审判公开、回避等制度加以保障，而不是由地域管辖来解决的。也就是说，立法者一般是在所有的法院均能公正地审理案件这一前提下考虑地域管辖问题的，所以，如何才能防止被告因原告滥行诉讼而受到侵扰？如何才便于当事人进行诉讼？如何才便于法院审理案件，才是立法者确定地域管辖时需要考虑的问题。以上分析表明，从诉讼机理看，我国民诉法以既方便人民群众诉讼、又便于人民法院办案为基本出发点，以被告住所地为基本依据而建立的地域管辖制度本身并无不当，它并不会自动地引发地方保护主义。
现行管辖制度并非是产生地方保护主义的真正原因。从现实情况看，致使经济审判中地方保护主义的发展、蔓延有多方面的原因，但概括起来主要是两个方面：一是由于少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为替本地区的经济建设服务，或者由于接受本地当事人请吃送礼而未能做到严肃执法、秉公裁判；二是一些地方的党政领导出于维护本地区利益的考虑，干预经济审判，要求法院照顾本地一方当事人，法院则难以抵御本地党政领导的压力。对属于法院自身的问题，应当通过提高法院干警的素质、规范法官的行为、落实公开审判、改革庭审制度、实行错案追究等措施来解决，对于外部干预引起的地方保护主义，则需要通过采取从人、财、物等方面保障法院的独立地位，制止党政领导非法干预审判，保障审判独立的具体措施来解决。
当前，最为突出的问题是法院抵御本地党政领导干预的能力较弱，而造成这一问题的根本原因又在于法院的宪法地位未能真正落实。正如王保树先生所指出的：“法院的地位、规格宪法早有明确规定，应当与政府一样对人大负责。可是目前法院并没有享有所规定的地位，不能保证其发挥应有的作用。法官的待遇、法院的经费也应当有保障。否则吃地方饭、拿地方钱，就不得不为地方办事，这就难有司法统一和公正。”〔5〕司法权受地方的干预乃至控制所蕴含的是一种体制性弊端，只有进行相应的政治体制改革才能消除这一弊端，而政治体制改革势必会涉及到许多复杂而敏感的问题，只能分阶段逐步进行，不可能在短时期内完成。此外，解决法院审判中自身存在的问题也需要时间，不可能一蹴而就。
然而，经济审判中的地方保护主义问题已到了非迅速解决不可的时候了。不断蔓延升级的地方保护主义正日益严重地破坏法制的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的依赖。如果不能迅速有效地解决这一问题，经济审判工作就无法真正负担起服务于建立社会主义市场经济体制的任务，统一的全国性的大市场的建立也会因此而延宕。
那么，如何才能迅速、有效地遏制和克服地方保护主义呢？笔者认为，改进管辖制度，分离一方当事人与本地法院之间存在的特殊地缘关系，在目前情况下不失为一种行之有效的办法。在正常情况下，受诉法院同一方当事人之间存在的特殊地缘关系并不会产生地方保护主义，但是在司法制度的其他方面尚不够健全时，特别是法院因受制于地方难以真正做到依法独立审判时，这种特殊的地缘关系又确实为地方保护主义的滋生蔓延创造了条件。既然地方保护主义赖以产生的必要前提条件是由一方当事人所在地的法院审理不同行政区域的当事人之间的经济纠纷案件，那么，只要切断这种特殊地缘关系，使诉讼不再由被告所在地或者原告所在地的法院受理，而由双方共同所在行政区域的法院受理，法院审理时就既不会受到来自任何一方当事人所在地区的党、政领导的压力，又不会产生为维护本地区利益而给予本地一方当事人特殊关照的冲动。因此，剥离一方当事人与受诉法院的特殊地缘关系后，就能够彻底铲除滋生地方保护主义的土壤，这一久治不愈的顽症便会不治而愈。从这个意义上说，由双方当事人共同所在行政区域的法院受理的改革建议的确有其合理性和吸引力。
以上改革建议的合理性还可以从比较法中得到印证。在美国民事诉讼中，当诉讼当事人分属不同的州并且诉讼标的金额超过1万美元时，就可以由联邦地区法院行使初审管辖权。按照美国学者的解释，“授予联邦法对涉及不同州当事人的案件的管辖权，不是出于联邦法律的要求，而是为了向不同州的诉讼当事人提供一个不偏不倚的管辖法院。”〔6〕联邦地区法院对不同州籍当事人案件有管辖权的理由之一， 就是为了避免可能发生的地方偏袒。“但是，如果按照这一建议进行改革，将所有异地当事人间的经济纠纷案件均改为由双方共同所在地的法院管辖，也会引起一系列新的问题，产生另外一些负面效应。这从对曹思源先生提出的具体改革方案的分析中可以得知。曹先生的具体方案是：两个企业如果分别位于不同的乡镇，其诉讼由县人民法院受理；如果它们仅仅分属不同的县，则由地区中级人民法院受理；如果它们分属不同的专区，则由省高级人民法院受理；如果它们是跨省、直辖市、自治区的，那就由最高人民法院直接受理。〔7〕不难看出，如果按此方案进行改革，势必引起现行管辖制度的剧烈变动。首先，它将提高相当一部分经济纠纷案件的级别管辖，使原先那些属下级法院管辖的案件变为由上级法院管辖，特别将会使最高人民法院较多地受理一审案件。其次，它也改变了相当一部分案件的地域管辖。当诉讼当事人分属不同行政区域时，不再以被告的住所地、诉讼标的或诉讼标的物的所在地为标准确定其地域管辖，而是将双方当事人共同所在的行政区域作为确定管辖的唯一标准。
按此设定管辖将不可避免地产生四个方面的问题：第一，打破了各级法院工作量的平衡。按照现行的管辖制度，各级法院的工作量基本上处于平衡状态。立法机关在设定级别管辖时，考虑到中级以上的法院负担着对下级法院实行审判监督和业务指导的职能，所以法院的级别越高，分配给它的一审案件就越少，从而达到了各级法院之间工作总量的平衡。以双方当事人共同所在地作为设定管辖的标准，基层法院管辖的经济纠纷案件将大幅度减少，中级、高级、甚至最高人民法院管辖的案件将大量增加，从而使各级法院的工作量处于失衡状态；第二，给当事人和其他诉讼参与人参加诉讼和人民法院审理案件带来不便。现行管辖制度将大部分经济纠纷案件划归基层法院管辖，并将其中一部分划给诉讼标的或诉讼标的物所在地的基层法院管辖，确实起到了便于当事人参加诉讼，便于证人出庭作证，便于法院审理案件和执行裁判的作用。若改为由双方当事人共同所在地的法院管辖，当事人与受诉法院地理上的距离会明显拉大，双方当事人均不得不到离他们很远甚至极其遥远的某个法院参加诉讼，法院也不得不审理发生在离它很远的某个地点的案件，其不便利是显而易见的；第三，使诉讼成本大为增加。双方当事人和其他诉讼参与人到外地参与诉讼，法院到外地调查、核实证据，用于诉讼的费用和时间必然会增多，诉讼成本必然会因此而增大。这与现代诉讼制度对效率的要求肯定是背道而驰的；第四，将会损害两审终审制。两审终审制是我国诉讼法的一项基本制度，现行管辖制度虽然规定最高人民法院管辖在全国有重大影响和认为应当由本院审理的一审民事案件，但由于这两类案件在全部案件中实为凤毛麟角，两审终审制并未因此而受到实质性影响。如果实行由双方当事人共同所在地的法院管辖，双方当事人分属不同高级人民法院辖区的经济纠纷案件就要由最高人民法院管辖。当前，这类跨省、自治区、直辖市的经济纠纷案件甚多。最高人民法院受理大量的一审案件，既与其性质相悖，也会使两审终审制部分发生动摇。
因此，曹思源先生提出的改革现行管辖制度的方案尽管对地方保护主义可起到釜底抽薪的效果，但由于会引起多方面的负面效应，其合理性和可行性均存在着疑问。
三、改进管辖制度的具体构想
显然，在对现行管辖制度进行调整时，必须处理好审判公正和诉讼效率的关系，在优先考虑确保审判公正的同时，应当兼顾诉讼经济对管辖制度设计的要求。为了消除地方保护主义引起的裁判不公，增加一些诉讼投入是必要的，但若以牺牲诉讼经济来换取审判公正则是不可取的。
所以，对现行管辖制度进行改进时，必须寻找一种既能够迅速有效地抑制和克服地方保护主义，又不致于付出过于高昂代价的方案。根据以上构想，笔者建议按照在一二审层面上为分属不同区域的当事人提供一个不会具有任何地方保护主义因素的法院的思想改进现行的管辖制度。具体设想是：双方当事人的住所属同一中级人民法院辖区而分属不同基层人民法院辖区时，仍按现行民诉法的有关规定确定管辖；双方当事人的住所地属同一高级人民法院辖区而分属不同中级人民法院辖区，且诉讼标的较大，超过一定数额（如超过5万元）， 按现行管辖制度属基层人民法院管辖时，赋予双方当事人改变级别管辖的权利，即原告既可以向被告住所地的基层人民法院提起诉讼，也可以直接向被告住所地的中级人民法院提起诉讼；在原告住所地的基层人民法院有管辖权且原告已向该院提起诉讼的情况下，被告则有权要求已受理诉讼的原告住所地的基层法院将案件移送其上一级法院；双方当事人的住所分属不同高级人民法院辖区，且诉讼标的超过一定数额时（如超过30万元），赋予双方当事人请求由被告或者原告所在区域的高级人民法院管辖其诉讼的权利。
这一方案的优点在于：
1.不会引起现行管辖制度过于剧烈的变动。按此方案，双方当事人属同一中级人民法院辖区的不必作任何变动，其他情形也只是在诉讼标的超过一定数额，并且在一方当事人作出变动选择后，才引起管辖变动。这只是在诉讼标的超过一定数额，并且在一方当事人作出变动选择后，才引起管辖变动。这样，从总体上看，只会引起部分案件管辖的变动，对现行管辖制度冲击较小，而那些管辖不变的案件，仍保留着便于当事人诉讼、便于法院审理的优点。
2.兼顾到了诉讼经济的要求。出于诉讼成本方面的考虑；该方案将超过一定的诉讼标的额作为改变管辖的必要条件之一，从而可以避免那些争议数额小的案件因改变管辖造成当事人的诉讼支出超过胜诉带来的经济利益。同时，也保证了将有限的司法资源优先用于那些相对来说更为重要的案件。
3.尊重当事人的选择和增强当事人抵御地方保护主义的能力。目前，地方保护主义虽然相当严重，但多数法院还是能够自觉地克服和抵制的，许多地方的党政领导也能够旗帜鲜明地支持本地法院依法独立办案。这些秉公办案、不袒护本地当事人的法院必然会赢得外地当事人的依赖，外地当事人也就不会舍近求远地要求改变现行管辖。另一方面，对那些地方保护主义严重的法院，外地当事人具有改变管辖权利后，便获得了自我保护的手段，就能够在管辖这一至关重要的环节上采取预防性措施。
4.能够有效地抑制和克服地方保护主义。以往一些地方的一审法院之所以敢毫无顾忌地搞地方保护主义，其中一个很重要的原因是二审法院也是本地一方当事人所在行政区域的法院，外地当事人即使提出上诉，二审法院也常常会出于维护本地区利益的考虑，维持偏袒本地当事人的裁判。按此方案改进管辖制度后，二审法院将是双方当事人共同所在行政区域的法院，同当事人不存在地缘上的亲疏关系，从理论上说，这样的二审法院是不会为维护地方利益而故意偏袒一方当事人的。一个不可能产生任何地方保护主义的二审法院和上诉制度相结合，对一审法院的地方保护主义行为无疑会产生强大的抑制作用。在当前的审判制度改革中，一些法院已实行了错案追究制，有的法院甚至规定本院法官一年内办错两个案件将被取消法官资格。暂未实行这一制度的法院也早已将办案质量作为考核法官的标准，把办案质量的高低与主审法官的个人利益直接挂钩。如果一审法官坚持搞地方保护主义，其裁判就会由于当事人上诉而被二审法院撤销或变更，这将对他本人的经济利益和今后的升迁晋级产生严重的不利影响。因此，二审法院改为双方当事人共同所在地区的法院后，一审法院的法官便不敢轻易地搞地方保护主义，即使因这样或那样的原因仍有一些偏袒本地当事人的行为，也可望在二审这一层面上迅速得到纠正。
这一方案能够有效地抑制和克服地方保护主义的原因还在于它提高了部分案件的级别管辖。目前，地方保护主义大多发生在基层法院，这主要是因为“基层法院人权、财权均属地方，人员的进出、职务的升降、装备的优劣、待遇的厚薄，都掌握在地方，因此国家赋予基层法院审判权很难完全独立行使。”〔8 〕提高部分经济纠纷案件的级别管辖后，一审法院至少是中级人民法院。由受地方干扰较小的法院和具有较高执法水平的法官审理本地当事人与外地当事人之间的经济纠纷，地方保护主义在一审中就可以较少发生。
5.不会影响两审终审制。按此方案，即使是不同省、自治区、直辖市当事人之间的经济纠纷案件，仍然由被告住所地的高级人民法院管辖，最高人民法院管辖的一审案件的范围无任何改变，因此对两审终审制不会造成任何损害。
总之，通过对管辖制度作上述改进是能够相当有力地防范和克服经济审判中的地方保护主义的。不过，对管辖制度的调整是件复杂而困难的工作，是需要付出代价的，但是，如果我们确实下决心从改进管辖制度入手解决地方保护主义问题的话，以上方案的确是一种现实而稳妥的选择。
