2010年1月29日，国务院法制办公室全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，征求社会各界意见。现提出以下修改建议：

一、建议将《国有土地上房屋征收与补偿条例》名称修改为《中华人民共和国国有土地上房屋征收暂行条例》

修改理由：

1．根据国务院2001年公布、2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》第四条规定，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”，因此，拟定的本条例应称为“暂行条例”为妥。

2．《国有土地上房屋征收与补偿条例》名称应修改为《国有土地上房屋征收暂行条例》，理由：（1）为防止征收权的滥用，世界各国和地区大都在宪法和（或）其他法律中规定了征收的三个基本条件：基于公共利益需要，遵循正当法律程序，给予被征收人以公正（公平或合理）补偿。如，法国1789年《人权与市民权宣言》第17条规定，“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺”；《法国民法典》第 545 条规定，“ 任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限 ”。《德国基本法》第 14 条第 3 款规定，“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。剥夺所有权只有依照法律或者根据法律的原因进行，而且该法律对损害赔偿的方式和措施有所规定。该损害赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平地衡量之后确定。对损害赔偿额的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。”《意大利宪法》第24条规定:“为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征收之”。《意大利民法典》第 834 条规定：“不得全部或部分地使任何人丧失其所有权，但是，为了公共利益的需要，依法宣告征用并给予补偿的情况不在此限”；第838条（对涉及国民生产利益或者公共利益的财产实行的征收）规定，“在所有权人放弃保存、耕种或者使用涉及国民生产利益的财产，严重损害了国民生产的情况下，可以由行政机构支付合理补偿后,对上述财产实行征收。……以上规定准用于因财产的残损而使城市的形象、艺术、历史和公共卫生利益遭受严重损害的情况。”《日本国宪法》第29条规定：“财产权的内容，应当符合公共福祉，以法律规定之。私有财产在正当补偿下得收为公用。”《美国宪法第五修正案》规定：“未经正当法律程序（due process of law），不得剥夺任何人的生命、自由和财产；非有公正补偿（just compensation），不得将私有财产充作公用（for public use）。因此，在法律逻辑上，“征收”和“补偿”这两个概念并非并列关系，而是从属关系，补偿是征收的必要条件之一，补偿本身就包含在征收内容之中。正因如此，德国学者将征收条款中的征收和补偿称为“串联条款”，我国台湾地区学者陈新民教授称之为“唇齿条款”，形容征收与补偿的不可分割性，故将“征收”和“补偿”这两个具有从属关系的概念并列表述不合逻辑。（2）大陆法系国家和地区征收立法多冠以“征收法”或“征收条例”名称，并未冠以“征收与补偿法”或“征收与补偿条例”之名称，如《法国公用征收法》、《日本土地征收法》、我国台湾《土地征收法》和《土地征收条例》、香港《土地征用(管有业权)条例》和《收回土地条例》等。（3）将条例名称改为房屋征收条例，但条例结构具体安排基于立法技术需要，仍可将征收决定程序和补偿程序分章规定，二者并不矛盾。

二、建议将第一条修改为：“为了规范国有土地上房屋征收行为（以下简称房屋征收或征收房屋），促进公共利益，维护对对被征收房屋的所有权人（以下简称被征收人）及与房屋征收决定有关的利害关系人（以下简称利害关系人）的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，制定本条例。

本条例所称利害关系人，是指对拟征收的房屋享有承租权、抵押权等权利及因房屋征收而使其利益受损除被征收人之外的其他自然人、法人或其他组织。”

建议将第二条相应修改为：“为了公共利益的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及被征收人给予补偿的，适用本条例。”

修改理由：

1.补偿属于征收之应有内容，“行为”概念比“活动”概念更为严谨，因此将“征收与补偿活动”修改为“征收行为”。

2. 征收中，与房屋征收决定有关的利害关系人的权益同样需要保护，而且原稿第十五条也规定了利害关系人对房屋征收决定的行政复议申请权和行政诉权。明确有权提起行政复议或者行政诉讼的利害关系人范围，可以避免征收实践中引起不必要的争议。因此，本条需要增加规定“利害关系人”的合法利益保护及其范围界定问题。从逻辑上分析，与房屋征收决定有关的利害关系人，主要包括两类：一类是指对拟征收的房屋享有承租权、抵押权等权利的其他自然人、法人或其他组织，另一类是因房屋征收而使其利益受损除被征收人之外的其他自然人、法人或其他组织，如因房屋征收导致邻接地价格下跌，土地征收人应当对邻接被征收房屋的土地使用权人的损失给予补偿，我国台湾地区《土地法》第216条对此就做了规定。

3.将“维护公共利益”修改为“促进公共利益”，“保障被征收人及利害关系人的合法权益”修改为“维护被征收人及利害关系人的合法权益”，更能体现征收法律关系中对处于主动地位的政府征收权予以依法限制，对被征收人及利害关系人合法权益的维护。

4.从立法技术上看，房屋征收或征收房屋、被征收人、利害关系人的界定及简称放在原稿第一条规定比放在后面条款中规定更为妥当。

5. 征收房屋的前提条件之一是所要进行的建设项目必须是为了公共利益的需要，而公益性建设项目所在区域必须符合当地的城市规划要求。《城乡规划法》第四条亦规定，“制定和实施城乡规划，应当遵循——先规划后建设的原则”。因此，征收房屋之前，必须考虑审查认定征收后的公益项目建设是否必须符合该区域的城市规划要求；不符合的，一律不得征收。故，增设《城乡规划法》为本条例制定的法律依据之一。

6.由于《中华人民共和国房地产管理法》已经修订，因此应当依据该法本条例，而非《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》。

三、建议将第三条修改为：

1.删除第（四）项规定【即“（四）为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；”】

修改理由：建设廉租住房、经济适用住房，受益的只是社会上一部分人，其实质上是通过牺牲一部分人利益来满足另一部分人的利益。允许为改善低收入住房困难家庭居住条件而由政府组织建设廉租住房、经济适用住房，有可能发生通过征收自然人的住房或企业的厂房来建设廉租住房、经济适用住房的情况，这对被征收的一方来说是不公平的。解决廉租住房、经济适用住房属于社会保障范畴，可采取多种方式：尽量征收空地来建设廉租住房、经济适用住房；利用社会保障资金购买一部分价格较低的商品房作为廉租住房、经济适用住房房源，政府对廉租住房享有单独所有权，对经济适用房与购房户享有共同所有权，这样亦可解决低收入住房困难家庭居住条件。因此，尽管廉租住房、经济适用住房等建设带有一定的公益色彩，但没有必要通过征收个人住房或企业用房来解决低收入住房困难家庭居住条件。故廉租住房、经济适用住房等建设不应被列入公共利益范围。

2. 将第（五）项及本条例所有条款中 的“危旧房”修改为“危房”，将第（五）项修改为：“（五）为改善危房居住条件，由政府组织实施的危房改造的需要；”

修改理由：（1）危房因危及人民的生命和财产安全，需要政府干预，可在征求危房所有人意愿的前提下纳入征收之公共利益范围予以改造。而旧房并非危房，并不危及人民的生命和财产安全，对旧房是否改造及如何改造应由业主自己决定，属于民事主体对自身财产的自由处分权限范畴，国家不应强行干预，更不应以改善旧房居民居住条件为理由，将旧房改造纳入公共利益范围而征收旧房，强制改造旧房。（2）危房改造的目的是改善危房居民的居住条件，因此需将原稿“为改善城市居民居住条件”中的“城市居民”改为“危房居民”。

3. 删除第（七）项规定 的“国务院”，即修改为“（七）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

修改理由：公共利益范围界定涉及征收条件，属于基本法律内容，应属法律的制定事项。虽然全国人民代表大会常务委员会根据《中华人民共和国立法法》第九条规定（即“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”），通过《中华人民共和国城市房地产管理法》授权国务院对国有土地上房屋征收制定行政法规。因此，国务院对公共利益范围的界定，只能采取行政法规形式，不能采取文件、通知等形式，故需将“国务院非以行政法规形式规定的公共利益”排除在公共利益的兜底条款之外。

四、建议将第七条中的“接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理，并将处理结果向举报人通报”修改为：“接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时受理并组织核查、处理，并将处理结果向举报人通报。”

修改理由：

1.规定接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门应当及时受理举报，在于避免有关部门推诿受理举报。

2.受理举报的有关部门对举报需要调查、核实，因此将“核实”修改为“核查”。

五、建议将第二章章名“征收程序”修改为“征收决定程序”、第三章章名“补偿”修改为“征收补偿程序”。

修改理由：如上所析，征收包括公共利益目的、正当法律程序和公正补偿三个前提条件；公共利益目的体现在征收决定环节，公正补偿需单独规定其程序及标准。因此，征收程序主要包括征收决定程序和征收补偿程序两个环节，将第二章章名“征收程序”修改为“征收决定程序”，则与第三章“征收补偿程序”相对应，共同组成征收程序。否则，第二章章名规定为“征收程序”，似有将“征收补偿”排除在“征收程序”之外之嫌，极易产生误导。

六、建议将第九条修改为：“县级以上地方人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、文物保护、建设等有关部门就房屋征收的必要性及可行性进行论证，房屋征收的可行性应当围绕拟征收目的是否符合公共利益的需要，房屋拟征收后的项目建设是否符合城市规划、环境保护、文物保护等法律规定要求，以及房屋拟征收范围、征收拟实施时间、拟补偿安置方案等事项进行论证。”

修改理由：

1.明确县级以上地方人民政府在作出房屋征收决定前组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、文物保护、建设等有关部门论证征收房屋是否必要及是否可行，使论证会的目的性、操作性更强。若经论证后认为征收确有必要，应进一步就征收的可行性予以论证。由于符合公共利益的征收项目，尚需要符合城市规划、环境保护、文物保护等法律规定要求。因此，征收的可行性论证，应围绕房屋征收目的是否符合公共利益需要，公共利益征收项目是否符合城市规划、环境保护、文物保护等法律规定要求，房屋拟征收范围、拟实施时间、拟补偿安置方式等事项展开。

2. 补偿安置方案是征收能否成功的关键因素，是被征收人最关心的内容之一，应将其纳入论证范围。

3.县级以上地方人民政府在作出房屋征收决定前所进行的征收论证工作，只是拟征收行为，并非实际征收行为；而且在征收论证后，征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项还有可能调整。因此，将本条中的“房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项”分别修改为“拟征收目的、房屋拟征收范围、拟实施时间等事项”。

七、建议将第十条第一款修改为两款规定：“县级以上地方人民政府在组织有关部门论证后，认为没有征收房屋必要的，或者房屋拟征收目的不符合公共利益的需要，或者房屋拟征收后的项目建设不符合城市规划、公共利益、环境保护、文物保护等法律规定要求的，不得作出房屋征收决定。

县级以上地方人民政府在组织有关部门论证后，认为有必要征收房屋的，且房屋拟征收目的符合公共利益的需要，房屋拟征收后的项目建设符合城市规划、环境保护、文物保护等法律规定要求的，应当召开听证会就房屋征收的必要性及可行性征求拟被征收人、公众和专家意见，并将房屋拟征收目的、房屋拟征收范围、拟实施时间、拟补偿安置方案、听证会召开时间和地点、听证会代表人数及产生办法等事项在当地报纸、电视、网络及拟被征收地予以公告。公告时间不得少于60日。参与听证会的拟被征收人代表名额不得少于拟被征收人总数的百分之五，不得少于与会代表人数的百分之七十。拟被征收人代表，由报名参会的拟被征收人推举产生；无法推举产生的，抽签确定。

听证应当公开举行，由县级以上地方人民政府规定的房屋征收部门指定的非听证参加人员主持，房屋征收部门应当陈述拟征收房屋的必要性及可行性理由，提交拟征收房屋的依据，接受拟被征收人、公众和专家的询问，拟被征收人、公众和专家发表是否同意征收的意见及理由；听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字。”

修改理由：

1.将房屋征收确有必要，房屋拟征收目的符合公共利益的需要，房屋拟征收后的项目建设符合城市规划、环境保护、文物保护等法律规定要求明确规定为作出房屋征收决定的具体前提条件，可从制度上有效预防政府作出房屋征收决定的随意性。

2.将征求拟被征收人、公众和专家意见的方式限定在听证会方式，排除论证会或者其他方式，增加规定公告听证程序的具体内容（包括听证时间、地点、听证代表人数及产生办法、公告方式）和听证会具体程序，有利于征收决定程序的决策民主、程序公开，保障拟被征收人的知情权。

3.由于征收事关人民财产权益强制剥夺，关系重大，公告时间不宜太短，加之征求意见稿将“房屋征收范围较大的”规定公告时间为60日，而“房屋征收范围较大”难以界定，极易引起法律适用上的争议。故统一规定听证公告时间不得少于60日。

八、建议将第十条第三款内容并入第十二条第一款之中，将第十二条第二款放入第十四条作为第一款，将第十二条修改为：“经公开征求并充分考虑拟被征收人、公众和专家意见后,县级以上地方人民政府应当就是否征收房屋作出决定。”

修改理由：

1.明晰征收决定作出程序，公告房屋征收决定作出的理由，便于征收程序接受社会尤其是被征收人的监督和制约，保障被征收人行使复议申请权和诉权。（1）原稿第十二条规定（即“经征求被征收人、公众和专家意见，无重大争议的，由县级以上地方人民政府作出房屋征收决定；存在重大争议的，由县级以上地方人民政府报请上一级人民政府裁决后，作出房屋征收决定。”）存在诸多问题：“重大争议”的判断标准是什么？县级以上地方人民政府在上一级政府裁决后作出房屋征收决定,被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的难度是否会因两级政府的共同决定而加大? 各级政府都是行政决策主体,有权在考虑征求意见基础上自行决定是否征收房屋，没必要设置报请上级政府裁决程序。因此，删除原有的征收决定报请上级政府裁决程序设计。（2）征收房屋决定需要阐明其理由，有利于决策民主和群众监督。（3）原稿第十条要求政府在公告期内把采纳意见、不采纳意见的情况及理由公布,这种程序设计不合理。因为，公布听证会征求意见采纳情况及理由说明,只有政府在征收决定作出后公开征收决定的理由时存在是否采纳听证会征求意见的明确标准，这样的持续设计才是合理安排。因此，将原稿第十条第三款内容并入第十四条第二款之中。

2.我国现行房地产法律规定房地产权实行房地一致原则。因此，政府应在征收决定中同时载明决定收回相应的国有土地使用权，做到语言简洁、内容明确。

3.因危房改造而实行的征收也存在收回国有土地使用权的问题，基于立法技术上的需要，需将第十二条第二款放入第十四条作为第一款，以便统一调整所有情形的房屋征收。

九、建议将第十三条修改为：“因危房改造的需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，书面征求拟被征收人的意见。县级以上地方人民政府应当将征求意见的情况及时在当地报纸、电视、网络及拟被征收地予以公告，公布同意危房改造的拟被征收人名单及不同意危房改造的拟被征收人名单，告知拟被征收人提出异议的权利及期限。公告期为三十日，异议期限为。拟被征收人在公告期满之日起十五日内可以对公告内容提出异议，异议理由不成立的，县级以上地方人民政府征收部门应当在接到异议之日起三日内向拟被征收人予以解释说明；异议理由成立的，县级以上地方人民政府征收部门应当及时更正公告内容。

异议期满无人提出异议或异议处理完毕的，90%以上拟被征收人书面同意进行危房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到90%拟被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。 ”

修改理由：

1.危房改造不同于其他公益事业项目，应遵从危房业主的意思自治，规定不采取听证会形式，而是增列采用书面征求是否同意危房改造意见的方式，以业主的书面确认作为其意见表达方式，将是否达到90%拟被征收人同意征收作为是否可以作出房屋征收决定的标准，便于证据固定和票数统计，避免以后出现不必要的争议。

2．增列公告书面征求意见程序、拟被征收人对公告书面征求意见的异议程序，便于危房改造的程序公开，接受业主的监督，既有利于业主的合法利益保护，也有助于后期危房改造的顺利进行。

十、建议将第十四条第一款修改为两款：“县级以上地方人民政府作出房屋征收决定的，应当同时载明决定收回相应的国有土地使用权。

县级以上地方人民政府应当将房屋征收决定在当地报纸、电视、网络及拟被征收地同时予以公告，公告期为三十日。公告应当载明征收房屋决定及理由，包括房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间，被征收人、公众和专家意见的采纳情况、不采纳情况及理由，危房居民同意征收的比例，行政复议、行政诉讼权利等事项。县级以上地方人民政府征收部门应当公开作出征收房屋决定所依据的必要文件、资料，供公众查阅。”

修改理由：

1.将第十二条第二款调整为第十四条第一款内容，修改理由见第十二条修改意见3；

2. 将原稿第十条第三款内容并入第十四条第二款之中，修改理由见第十二条修改意见1；

3.公开作出房屋征收决定所依据的必要文件、资料，供公众查阅，有助于促使政府依法行政，也便于不服征收决定的被征收人及利害关系人收集、固定证据，以有效保护被征收人及利害关系人的合法权益。

十一、建议在第十五条第一款最后增加：“行政诉讼终审裁决效力及于全体被征收人以及利害关系人。”

修改理由：由于被征收人及利害关系人众多，明确行政诉讼终审裁决效力及于全体被征收人以及利害关系人，有助于解决不熟悉相关法律的被征收人及利害关系人滥诉和缠访的问题。

十二、建议将第十八条修改为：“作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府，应当依照本条例的规定对被征收人给予补偿；建设用地使用权期间未届满的，退还相应的土地出让金。”

修改理由：我国2004年 8月28日修改的《土地管理法》第五十八条和2007年 3月通过的《物权法》第一百四十八条均对因公共利益需要而提前收回国有土地使用权时的土地补偿问题做了规定，但二者规定不一致。《土地管理法》第五十八条对提前收回的土地使用权的适当补偿未区分土地使用权是出让取得还是划拨取得，即，政府土地管理部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，为公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。《物权法》第一百四十八条规定对提前收回的土地使用权的补偿限于出让发生取得的土地使用权，即“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。” 按照“后法优于前法”的法律适用原则，应适用《物权法》的规定。由于原稿第十八条规定只补偿房屋征收款，提前收回的土地使用权是否补偿的问题未予明确，既不符合《物权法》第一百四十八条规定，也势必给房屋征收的补偿问题埋下纠纷的隐患。如《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十七条规定对土地使用权的补偿按其面积是否超出被拆迁房屋按标准容积率占有的土地来决定是否给予补偿，即，“按照本章规定对被拆迁人进行补偿后，其被拆迁房屋按标准容积率占有的土地，不再按照《浙江省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第二十九条规定予以补偿。被拆迁人依法享有使用权的土地，其面积超过被拆迁房屋按标准容积率占有的土地面积的，超过部分的土地按照《浙江省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第二十九条规定予以补偿。”

由于划拨土地使用权系无偿获得，加之《物权法》第一百四十八条未规定划拨土地使用权提前收回的补偿问题，故只增加规定因公共利益需要而提前收回出让方式获得国有土地使用权时的土地补偿问题。因此，为统一提前收回国有土地使用权的补偿标准，避免实践中可能出现的理解偏差，有必要依据《物权法》第一百四十八条规定将土地使用权的征收补偿问题在第十八条中予以明确。

十三、建议在第二十条第一款规定的房屋价格评估考虑因素中增加“装修投入”因素。

建议将第二十条第二款和第三款修改为：“被征收房屋的房地产市场评估价格，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产估价规范和有关规定确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似区位、用途、新旧程度、装修投入程度、建筑面积房地产的市场交易价格。

房地产价格评估机构由被征收人委托评估，由被征收人以投票、抽签等方式确定，评估费用由被征收人垫付；被征收人垫付评估费后十日内，征收人应当在将该评估费支付给被征收人。”

修改理由：

1.无论是住宅房屋还是非住宅房屋，往往存在一些装修投入，甚至有的装修投入较大，将“装修投入”因素纳入房屋价格评估考虑因素之中，更能体现补偿的公正性。当然,被征收人需要为装修投入举证。

2.将“房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”限定在类似区位、用途、新旧程度、装修投入程度、建筑面积房地产范围，有助于更准确评估被征收房屋的市场交易价格。

3. 我国房地产评估机构业务及房地产估价师受各级房地产管理部门管理，如由征收人委托评估，则更难保障被征收房屋的市场交易价格的评估中立性和公正性。因此，规定由被征收人委托房地产价格评估机构，可在一定程度上减少征收方对被征收房屋的市场交易价格评估的不当影响。

4. 美国金融危机发生的根源之一是，信用评级机构对次级抵押贷款资产支持证券的评级过高，评级过高则是信用评级机构因其评估费由委托方即资产证券化发起人支付而存在利益冲突导致的，即评级费用由委托人支付，评级很难做到绝对中立、公正。而我国房地产评估机构业务及房地产估价师受各级房地产管理部门管理，虽然规定由被征收人委托房地产价格评估机构，但评估费用如由征收人直接支付给房地产价格评估机构，难免会出现征收方对被征收房屋的市场交易价格评估实施不当影响的现象，产生类似美国次贷危机中评级机构利益冲突的问题，为此需要切断征收人与房地产价格评估机构之间的利益关联关系。而且，征收人始终处于强势地位，征收系因征收人启动。因此，规定被征收人垫付评估费给房地产价格评估机构，而由征收人最终承担该评估费，可在一定程度上减少房地产价格评估机构受征收人不当影响而损害被征收人利益的现象发生。

十四、建议在第二十一条和第二十二条之间增加一条：“被征收房屋的房地产市场评估价格应当进行公示。房地产价格评估机构应当将被征收人的姓名、被征收房屋的门牌号、评估因素、评估依据、评估价格等主要情况在征收区域范围内公示，接受社会监督。公示时间不得少于十五日。

征收当事人对被征收房屋的房地产市场评估价格有异议的，可以要求房地产价格评估机构作出解释。房地产价格评估机构应当自接到解释要求之日起三日内予以书面解释，并送达给提出异议的征收当事人。房地产价格评估机构认为异议理由成立的，应当对被征收房屋的房地产市场评估价格评估报告予以及时补正。”

修改理由：增设被征收房屋的房地产市场评估价格公示、异议、解释、补正程序，有助于提前化解征收矛盾，解决征收当事人对被征收房屋的房地产市场评估价格的异议问题。我国有的地方法规对此规定，如《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十五条规定，“被拆迁房屋的市场评估价格实行公示制。房地产评估机构应当将被拆迁人的姓名、被拆迁房屋的门牌号、评估因素、评估依据、评估价格等主要情况在拆迁范围内公示，接受社会监督。公示时间不得少于十日。拆迁当事人对评估结果有异议的，可以要求房地产评估机构作出解释。房地产评估机构应当自接到解释要求之日起三日内予以解释。”

十五、建议将原第二十九条关于“租赁房屋征收补偿”的规定和第三十一条关于“征收非住宅房屋的停产停业补偿”规定移至原第二十二条关于“产权调换”规定之后【理由：此两条均为征收补偿范围规定，需要在补偿方案中予以明确，因而应当放在补偿方案确定之前规定，不宜放在补偿方案之后规定】，并建议将该两条内容修改为：

1、建议将原第二十九条内容修改为：“征收租赁房屋，被征收人与房屋承租人解除租赁关系的，对被征收人给予补偿，被征收人有权选择补偿方式。租赁关系未解除，且房屋承租人需要继续租赁被征收人的产权调换房屋的，对被征收人实行房屋产权调换，被征收人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。产权调换后的房屋，依约由原房屋承租人承租。

房屋承租人对租赁房屋有装修投入的,应当在补偿协议或补偿决定中明确对房屋承租人的货币补偿金额。”

修改理由:（1）原稿规定，“征收租赁房屋，被征收人与房屋承租人解除租赁关系，对被征收人给予补偿”，但未明确被征收人是否有权选择补偿方式。为避免歧义，尊重被征收人对补偿方式的选择权，增加规定“被征收人有权选择补偿方式”。（2）征收不同于民法上的买卖，是法律规定的所有权取得方式，属于所有权的原始取得。征收行为生效，原房屋所有权人的所有权消灭，原房屋所有权人选择产权调换补偿方式而取得的房屋已不同于被征收的房屋。从实践上讲，由于征收实行产权调换的房屋到位时间比较长，产权调换后的房屋区位并不一定满足承租人租赁的要求，承租人不一定均需要被征收人安置租赁用房。此时，如果以“被征收人与房屋承租人是否解除租赁关系”作为决定被征收人补偿方式的标准，承租人有可能以不解除租赁关系为要挟，胁迫被征收人给予更多补偿而获得不正当利益，达到以限制被征收人对补偿方式的选择权。一般来讲，需要继续租赁被征收人的产权调换房屋的承租人，往往是一些住房货币化改革没有完成的一些单位职工仍然承租单位住房，承租单位住房本身带有一定福利性质，且单位职工又无其他房屋可住，因而需要被征收人安置租赁用房。从法理上看，租赁关系标的物因征收而消灭，租赁关系应自行终止。因此，“买卖不破租赁”原则应不适用于征收情形。因此，应对被征收人与承租人之间的利益保护进行平衡，不能对被征收人的补偿方式选择权予以过多限制，对于承租人不需要继续租赁被征收人的产权调换房屋的，无论是否解除租赁关系，被征收人均有权选择补偿方式；对于需要继续租赁被征收人的产权调换房屋的，对被征收人实行房屋产权调换。由于租赁标的物发生变化，被征收人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。（3）房屋承租人对租赁房屋尤其是营业性房屋往往进行装修,而房屋征收补偿仅针对作为所有权人的被征收人,会引起被征收人与承租人之间的纠纷。因此增加规定，政府作出补偿决定或与被征收人签订补偿协议时,应当明确装修投入相对应的货币补偿金额。

2、建议将原第三十一条内容修改为：“征收用于生产、经营的非住宅房屋造成停产、停业的，应当给予适当补偿。被征收人可以通过提供纳税资料等证据证明其盈利水平的，根据被征收人盈利水平和停产停业时间计算具体的补偿数额。被征收人无法证明其盈利水平的，由各省、自治区、直辖市规定具体的补偿标准。”

修改理由：关于非住宅房屋的补偿问题，我国《城市房屋拆迁管理条例》第33条没有明确规定其补偿范围和标准。目前一些地方性法规、政府规章或者其他规范性文件对征收非住宅房屋导致的停产停业损失的补偿范围和标准已经有了明确规定，但适用范围和补偿标准不一。如，北京市政府2001年批复同意的《北京市城市房屋拆迁补助费有关规定》第5条规定，按照每平方米建筑面积500元至1500元给予一次性停产停业综合补助费；上海市房屋土地资源局2001年发布的《关于贯彻执行<上海市城市房屋拆迁管理实施细则>若干意见的通知》第14条规定，补偿标准按被拆除房屋建筑面积每平方米300～400元，由拆迁当事人协商确定；武汉市政府2002年发布的《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》第40条第3款规定，按被拆迁人上年度的平均工资水平，对被拆迁范围内直接从事生产经营的在册人员给予6个月的停产停业补偿费用。而停产停业损失的公正补偿标准应当是被征收人停产停业期间应获得的纯利润，具体数额可根据被征收人的具体盈利水平和停产停业时间来计算，确定盈利水平的可信依据则是被征收人的纳税资料。同时鉴于我国目前税收征收管理现状，难以完全适用纳税额确定停产停业损失补偿标准，有必要授权各省根据实际情况制定本地的具体补偿标准。

十六、建议在原第二十三条前增加两条关于“残余房屋损失补偿”与“邻接房屋损失补偿”的规定，内容为：

“第 条　因房屋征收致使被征收人不能正常利用其与被征收房屋相毗连的房屋或土地使用权，被征收人有权要求征收人将该残余房屋一并征收或该土地使用权一并收回并给予补偿，征收人对被征收人因此而受损的可得利益应当同时给予相应补偿。

第 条 因房屋征收而导致邻接被征收房屋的其他房屋或土地使用权效用减损的，邻接房屋所有权人或土地使用权人可以请求给予相应补偿，补偿金的数额以邻接房屋或土地使用权受到征收影响而受到的损失为准。”

修改理由：

1. 因征收行为致使被征收人经营生活环境发生改变，导致被征收人残存房屋或土地使用权不能为原来相当之使用时而产生的损失，是客观存在的。同样，因征收行为致使被征收人经营生活环境发生改变，致使未被征收的邻接房屋或土地使用权受损，也是客观存在的。基于合法的财产权益受法律保护和体现法律的公平原则，要求征收人对这两类损失予以补偿具有合理性。

2.目前，我国大陆地区立法尚未规定这两类因征收而遭受损害的补偿救济问题。但我国台湾地区已有相关立法例可资参考借鉴。我国台湾地区《土地法》第216条规定，“征收之土地，因其使用影响于接连土地，致不能为从来之利用，或减低其从来利用之效能时，该接连土地所有权人得要求需用土地人为相当补偿。前项补偿金，以不超过接连地因受征收地使用影响而减低之地价额为准”；第217条规定，“征收土地之残余部分，面积过小或形势不整，致不能为相当之使用时，所有权人得于征收公告期满六个月内，向直辖巿或县(巿) 地政机关要求一并征收之。”

十七、建议将原稿第三十条关于“搬迁费和安置补助费”的规定移至第二十三条关于“违法建筑补偿”规定之后

修改理由：“搬迁费和安置补助费”需要在补偿方案中予以明确，因而应当放在补偿方案确定之前规定，不宜放在补偿方案之后规定。

十八、建议将第二十三条修改为：“对房屋征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，无法依法采取改正措施消除对规划实施的影响的，不予补偿，并依法拆除；对未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。

依法应当拆除的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，在其应当被拆除之日起二年内未被发现的，应当给予适当补偿。”

修改理由：

1、违法建筑的产生原因多样，对其处理应区分不同性质，不宜一刀切：有的违法建筑年代久远，当时没有规划而现在有规划，缺少规划许可；个别地方政府部门监管不作为，知道违法建筑的存在并默许其存续；有的违法建筑完全是由业主自身责任造成的。政府部门对违法建筑的形成有过错的，应该承担相应的责任，我国《行政处罚法》第六十四条和《城市规划法》第二十九条做了相应规定。因此，建议对违法建筑的处理，应区分情形予以征收补偿。

2.《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，如何处理违法建筑是关键。违法建筑只有属于“无法采取改正措施消除影响的”情形，才能无偿拆除；违法建筑如属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，则可以通过补办规划手续使其合法化。成都拆迁户唐福珍自焚悲剧的关键问题在于，唐福珍的违法建筑不仅存在10余年，而且其主张其违法建筑是可以补办规划手续的，但拆迁部门则拒绝承认其有权补办规划手续。因此，与《城乡规划法》第六十四条规定进行衔接，人性化规定违法建筑的处理方式，有助于合理解决违法建筑拆迁引发的社会矛盾。

3.《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”即，违法建筑和超过批准期限的临时建筑在其违法行为发生之日起二年内未被发现的，不再给予行政处罚，民事主体因而对其享有民事权益，对其予以征收当然要给予补偿。因此，应当界定违章建筑的范围，不宜一刀切。有些建筑由于历史原因，在规划法出台前建设的，建房时还没有要求进行审批，执行审批手续后又没有补办手续，应属于历史遗留问题，不宜纳入违章建筑范围，而且一些地方拆迁管理办法将其视为“非违建筑”给予适当补偿；一些本来是合法的建筑因一些地方政府部门不作为，没有及时办理规划、建设等手续，进而没法办理产权手续而成为 “违法建筑”，也应与真正的违法建筑有所区别。与依据《行政处罚法》第二十九条规定相衔接并规定，依法应当拆除的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，在其应当被拆除之日起二年内未被发现的，应当给予适当补偿，既有利于保护被征收人的合法利益，也有助于促使政府部门依法行政。

十九、建议将原第二十四条第一款修改为：“在拟房屋征收论证后、房屋拟征收范围公告前，房屋征收部门应当对房屋拟征收范围内房屋及附属设施的权属、区位、用途、建筑面积以及租赁、用益物权和担保物权等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查人员和被征收人应当对调查结果予以确认，未经调查人员和被征收人或其代理人签字的调查登记结果无效。调查结果应当书面通知被征收人。

被征收人对调查结果有异议的，调查人员应当解释说明。被征收人仍有异议的，应当将双方分歧意见记录在调查登记册，并由调查人员和被征收人双方签字确认。调查人员不予记录的，被征收人有权拒绝签名，并可以委托有资质的测绘机构进行测绘，调查结果确有错误的，测绘后的数据可作为征收补偿方案的依据，被征收人因调查人员过错而支出的费用由作出房屋征收决定的政府承担。”

修改理由：

1.合法的房屋附属设施属于被征收人的财产，应纳入征收补偿范围。

2.增设征收房屋的担保物权调查情况，与本条例第十六条关于保护抵押权人合法权益规定相对照。

3.增设调查人员调查过错时被征收人权利保护规定，更为合理。

二十、建议将原第二十四条第二款、第三款修改为：“房屋征收部门应当依照本条例的规定，依据调查结果、房地产市场评估价格，拟定包含补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、签约期限、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项的补偿方案，并征求被征收人的意见。

房屋征收部门根据被征收人的意见，对补偿方案予以修改完善，报作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府批准后予以公告。公告应当载明补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、签约期限、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。”

修改理由：补偿方案不仅需要征求被征收人的意见，而且属于签订补偿协议的基础和依据，必须明确其具体事项，以便在签订补偿协议前就补偿方案与被征收人达成共识，为顺利签订补偿协议奠定基础。

二十一、建议将第二十五条修改为：“房屋征收部门应当按照经批准的补偿方案，与被征收人就补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，代表作出征收房屋决定的县级以上地方人民政府订立补偿协议；其中，危房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效。”

修改理由：征收人是作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府，而不是房屋征收部门，房屋征收部门不是征收当事人，只是征收人的具体办事部门，无法承担征收的后果和责任。因此，本条增加房屋征收部门“代表作出征收房屋决定的县级以上地方人民政府”的内容。

二十二、建议将第二十六条中的“提供适当房源”修改为：“提供周转用房一年或发放一年的租房费用”。

修改理由：“提供适当房源”用语模糊，实际中不易操作。

二十三、建议将第二十八条第二款修改为：“被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。在行政复议、行政诉讼期间，停止强制搬迁的执行，但确因公共利益的紧急需要的除外；逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的，由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁，或者依法申请人民法院强制搬迁。补偿决定被复议机关或者人民法院确认为违法的，作出房屋补偿决定的县级以上地方人民政府应当按照本条例规定重新作出补偿决定，同时按照《国家赔偿法》的有关规定给予被征收人赔偿，并承担其他相应的法律责任。”

修改理由：

1.删除原稿第28条第2款中的“在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行”的规定，规定在行政复议、行政诉讼期间一般停止强制搬迁的执行，有利于保护被征收人的利益，因为：（1）在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行，可能发生被征收人未获得公正征收补偿的情况下房屋就被强制实施搬迁的现象，不利于被征收人的权益保障。根据原稿第二十五条规定（即“房屋征收部门应当按照经批准的补偿方案，与被征收人就补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”），补偿协议涵盖搬迁期限、搬迁过渡方式等搬迁内容，补偿决定无疑也涵盖搬迁期限、搬迁过渡方式等搬迁内容。因此，“在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行”，即表明，行政复议、行政诉讼期间，征收人可以强制实施搬迁。尽管该条第三款规定，“实施强制搬迁前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房”，但是被征收人在未得到公正征收补偿前房屋就被强制搬迁了，只有靠以后漫长的维权之路来维护其合理诉求，这对被征收人明显不公平。因此，建议本款规定在行政复议、行政诉讼期间一般停止强制搬迁的执行，除非确因公共利益的紧急需要，才可以不停止强制搬迁的执行。（2）在征收决定作出的程序环节，由于作出的征收决定不涉及房屋征收补偿的具体数额，被征收人的房屋被征收补偿的权利无法在该环节得到保护；在征收补偿程序环节，原稿对被征收房屋的房地产市场评估价格不合理而侵犯被征收人合法利益的情形缺乏程序救济手段，而且政府的补偿决定也不一定完全公正合理，也需要程序救济手段。被征收人最后的权利保障防线，只有在房屋实施强制搬迁前确保补偿公正且补偿到位，才体现法律的公正。因此，需要规定在行政复议、行政诉讼期间停止强制搬迁的执行，但确因公共利益的紧急需要的除外。（3）原稿规定的“在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行”，违反了《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第44条规定。根据《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第44条规定，作出具体行政行为的行政机关在必要时，可以自行决定在复议、诉讼期间停止具体行政行为的执行，行政复议机关必要时可以决定停止执行具体行政行为，法院有权裁定停止具体行政行为的执行。但本条例作为国务院法规，无权否定上述法律的效力，而一刀切地规定“在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行”，属违法条款。

2.作出征收决定的县级以上地方人民政府仅仅按照《国家赔偿法》规定赔偿被征收人经济损失和承担其他相应法律责任，是不能完全弥补被征收人的损失的。由于行政复议或行政诉讼不停止补偿决定的执行，被征收人的财产可能已被强制执行予以搬迁了，此时被征收人最关心的还是补偿的公正合理问题。因此，此条需要增加作出房屋补偿决定的县级以上地方人民政府应当按照本条例规定重新作出补偿决定的规定。

二十四、建议删除第三十四条第（六）项“违反法定条件强制搬迁的”，将其增列为第三十五条第（六）项规定；同时在第三十四条中增加一项:“违法将被征收房屋所对应的国有土地用于房屋征收目的以外的其它用途的”。

修改理由：

1.“违反法定条件强制搬迁的”的行为过错程度、损害程度比第三十四条规定的其他各项违法行为情节都要严重，将其增加为第三十五条第（六）项比较合适，对情节严重的直接负责的主管人员和其他直接责任人员可依法追究其刑事责任，能在一定程度上遏制违反法定条件的强制搬迁行为的发生。

2.为防止地方政府以公共利益为名先征、后用于非公共利益项目建设情形的发生，增加相应的法律责任条款,追究政府相关人员的责任。

二十五、建议将第四十条修改为：“非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动且符合城乡规划、土地利用总体规划的，在建设单位与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立房屋买卖或置换协议并履行完毕后，依法办理有关建设审批手续。”

修改理由：

1.基于非公益需要而房屋拆迁，不属于征收调整对象，不应将其纳入属于行政法性质之本条例的调整范围，应回归自愿、平等协商的民法调整。但是，可以在本条例附则中设置非公益需要而房屋拆迁由建设单位与房屋所有权人自愿协商解决条款，进一步明了非公益项目建设使用国有土地而需要拆迁房屋的，不能采取征收方式、只能采取自愿协商方式，不仅可从反面彰显征收之公益目的性，而且能够更好地提高民众的征收法律认知水平，有利于民众依法保护自身合法财产。

2. 征求意见稿原第四十条规定旨在解决本条例出台后“非公共利益需要的房屋转移和土地开发利用”工作面临“无法可依”的困境,但是该条规定明显存在侵犯房屋所有权人之房屋所有权的问题：（1）既然非公益项目建设需要使用国有土地而拆迁单位和个人的房屋，由建设单位与房屋所有权人自行协商解决，协议签订并履行完毕后，拆迁属于建设单位自主决定事项，还需要“建设单位编制拆迁实施方案,报房屋征收管理部门批准”吗？这种批准是否属于“变相的”拆迁许可呢?（2）建设单位与房屋所有权人尚未订立房屋买卖或置换协议并履行完毕，房屋所有权人对房屋仍然享有所有权,房屋征收部门怎能有权批准建设单位编制的拆迁具体实施方案并依法办理规划、建设等有关审批手续呢？ （3）非因公共利益需要而发生的房屋买卖价款或置换补偿标准,是由建设单位与房屋所有权人自愿协商而定的,并非一定要参照本条例关于货币补偿、房屋产权调换、补偿协议内容的规定。（4）建设单位与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立房屋买卖或置换协议并履行完毕后，是对房屋予以拆毁，而不是拆迁，不存在搬迁的问题，因而属于建设单位对自身财产的事实处分，不存在强制拆迁的问题。如若房屋买卖或置换协议并履行完毕后，原房屋所有权人仍未搬迁的，建设单位无权强制拆迁，只能向法院起诉要求原房屋所有权人腾退房屋，也不存在强制拆迁的问题。因此，“建设单位、受委托实施拆迁的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式或者以暴力、胁迫以及其他非法手段实施拆迁”的规定，纯属多余。（5）本条例起草部门担心本条例出台后“非公共利益需要的房屋转移和土地开发利用”工作“无法可依”，这种担心纯属多余，不存在无法可依局面，因为：非公益项目建设需要使用他人房屋所在土地只能通过民法、合同法和物权法之自愿、公平、自由协商方式解决，属于私法自治调整范畴；建设单位从房屋所有权人手中获得所有权后，可依照规划、土地、建设等法律办理相关建设审批手续予以建设。

 【作者简介】
伍治良，中南财经政法大学法学院民商法学副教授，法学博士、博士后，美国波士顿大学法学院访问学者，上海精诚申衡律师事务所兼职律师。