【摘要】20世纪以来，随着国际贸易、旅游的发展和人们交往的增加以及全球环境的变化，生物种类在全球扩散的机会也大大增加，外来物种入侵已成为一个全球性的问题。外来物种的入侵破坏一国的生物多样性，改变种群结构，威胁生态安全，最终将影响全球的生态环境和经济发展。因此，应对外来物种的入侵，保护生物多样性就是保护生态安全重要内容。目前，我国在防止外来物种入侵和保护生物多样性方面存在不足，这必然导致我国的生态安全受到威胁。因此，完善我国的生物安全的法律制度，对于我国的生物多样性保护和生态安全的保护极为重要。
【英文摘要】Since 20th century, with the developments of the international trades, travels and people’s communications as well as the changing of the global environments, the chance of species proliferation has increased a lot all over the world. The alien species’ invasion has already been a global problem. The alien species’ invasion will damage a country’s biodiversity conservation, change the population structure, threat the ecological security and finally impact the global ecological environments and the developments of economics. Therefore, handling off the alien species’ invasion and protecting the biodiversity conservation have become the most important things about the ecological security. Since then, there are so many shortcomings in our country’s defending from alien species’ invasion and protecting the biodiversity conservation. And these will make our country’s ecological security fall in a terrible situation. So that, consummating our country’s Legal system of ecological security is more important for our biodiversity conservation and ecological security’s protection.
【关键词】生态安全；外来物种；入侵；生物多样性保护；法律制度
【英文关键词】ecological security; alien species; invasion; protection of biodiversity conservation; Legal system
【写作年份】2009年


【正文】
20世纪以来，随着国际贸易、旅游的发展和人们交往的增加以及全球环境的变化，生物种类在全球扩散的机会也大大增加。尤其是近几年，全球贸易额的不断增加和国际运输的集装箱化，以及车、船、飞机速度的加快，促进了鲜活动植物产品贸易，增加了生物存活的可能性，提高了生物在国际间的传播机会。外来物种入侵的速度和数量也以前所未有的趋势发展。[1]因此，外来物种入侵是一个全球性的问题，它不仅是导致生物多样性丧失的主要原因之一，威胁着各国的生态安全，而且更威胁着全球的生态环境和经济发展。

一、外来物种入侵与生态安全

根据世界自然保护联盟（IUCN）定义，外来物种入侵又称生物入侵（Biological Invasion），是指在自然、半自然生态系统或生态环境中，外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程[2]。当外来物种即那些区别于本土生长的物种，因人类的活动有意或无意地由外地引入到本地，并快速生长繁衍，将对本地生态系统的结构和功能产生不良影响，危及本地物种特别是珍稀濒危物种的生存，造成生物多样性的丧失。

生态安全(ecological safety)是近年来新提出的概念，尚未有普遍的定义。一般有广义和狭义两种解释。前者以国际应用系统分析研究所（IASA，1989）提出的定义为代表：生态安全是指人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会次序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括由自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全组成的一个复合人工生态安全系统。狭义的生态安全是指自然和半自然生态系统的安全，即生态系统完整性和健康的整体水平反映[3]。它包含两重含义，一是生态系统自身是否安全；二是生态系统对人类是否安全，即生态系统所提供的服务是否满足人类生存需要。生态安全问题可以从纵向即可能造成生物危害的主体—— (转基因)生物体、病原体和入侵型外来生物角度，也可以从横向即可能受到生物危害的对象—— 人体健康和生态环境两个角度来研究[4]。因此，外来生物入侵是生态安全的一个重要研究领域。

外来入侵物种对一国生态系统的健康构成严重威胁，其一旦入侵成功，要彻底根除极为困难，而且用于控制其危害、扩散蔓延的代价极大，费用极为昂贵。因此，应当从源头上防止外来生物的入侵，保护一国之生态安全。

二、国际社会应对外来物种入侵的措施

自20世纪50年代开始，外来物种入侵及其危害问题就引起了人类社会的注意。外来物种入侵的主要是伴随贸易、运输、旅行、旅游等活动无意引入，或者直接通过农牧渔业生产、景观美化、生态环境改造与恢复、观赏等活动有意引入。结合有关国际环境条约的规定分析，在目前大约50多个重要国际和区域环境法律文件中，都或多或少地涉及防治外来物种入侵问题。

1992年里约热内卢的联合国环境与发展大会签署《生物多样性公约》之后，外来入侵物种的危害开始在全球范围内引起广泛关注，各国开始采取有计划的行动。1996年7月联合国与挪威环境部合作，共同在挪威特拉赫姆召开了有80个国家和地区代表出席的国际外来物种大会。根据《生物多样性公约》第8条“就地保护”第h款“成员国必须对那些威胁生态系统、栖息地或物种的外来物种进行预防引入、控制或根除”的规定，这次大会倡导将“污染者负担原则”适用于防治外来物种入侵的各个领域，将过去由国家或者政府承担的因进出口贸易而有意或无意引入外来物种导致本国环境和生态系统损害的责任确定为由进口人或者贸易上的受益人承担。

2000年初，由联合国环境规划署和世界环境科学委员会等共同发起成立的“全球入侵物种项目”，项目的法律与制度框架项目工作组于同年完成了《关于设计外来人侵物种立法和制度框架的指南》[5]。这份指南虽不具有约束力，但它对完善防治外来物种入侵的国际和国内立法具有非常重要的参考价值。

2002年4月，在荷兰海牙召开的《生物多样性公约》缔约方大会第六次会议上通过了《关于预防引入对生态系统、生境或物种构成威胁的外来物种并减轻其影响的指导原则》。该指导原则的目的是协助各国政府共同采取措施抵御外来物种入侵，并分别就外来物种入侵的预防与分级处理，国家的作用，监视、边境控制与检疫，情报交流与合作，有意引人与无意引入，减轻影响及其根除、围堵、遏制等确立了十五项对策措施。

目前，国际社会已经通过了50多项涉及外来物种入侵防治的国际文件，它们所确立并推荐的防治外来物种入侵的措施和方法主要有如下三个方面：

第一，对生态系统实行保护管理。包括将管理分散到适当的最低层次、考虑管理活动对邻近和其他生态系统的影响、生态系统管理的经济背景、生态系统结构和功能的保护、承认生态系统过程所特有的不同的时间范围和滞后效应、所有相关部门和学科参与等。

第二，建立国际和跨界合作的框架机制。在防治外来物种入侵方面，外来物种被引人时可能跨越国家边境运动，这使得双边或区域合作特别重要。因此在对付产生有害引入的大多数途径和活动中，合作是必不可少的。

第三，采取预防措施。主要手段包括对有意引入行为进行环境影响评价和风险分析，并实行许可制等。

《生物多样性公约》与上述履约执行文件以及国际文件，为各国制定防治外来物种入侵奠定了国内立法和确立行政规制模式的基础。

三、我国防治外来物种入侵的立法现状及不足

从目前情况看，我国针对外来物种入侵方面的规定零散分布于《进出境检验检疫法》、《海洋环境保护法》、《进出口货物管理条例》、《进出境动植物检疫法》、《野生动物保护法》等国内法，和《生物多样性公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》三部国际公约中。其中，1992年我国批准加入《生物多样性公约》，后又制定并发布了《生物多样性保护行动计划》、《生物多样性国情研究报告》、《中国履行生物多样性公约国家报告》。虽然我国积极加入各种保护生物多样性和防治外来生物入侵的国际公约，并根据公约要求履行缔约国的责任，致力于防治外来生物入侵并保护本国的生物多样性。但我们应看到，在防治外来物种入侵方面，目前，我国还存在着许多不足，具体表现在：

（一）现有法律法规不健全。

作为相关国际公约的缔约国，我国目前还没有制定出足够的与国际公约和相关项目相一致的法律法规。

（二）现有法律责任追究制度不健全。

对于有意引进外来物种的，现有立法只规定了行政罚款；对无意引人外来物种造成损害的，没有建立起责任追究制度，致使损害发生后无法得到赔偿。

（三）没有与国际公约相接轨的一些先进的防范制度。

目前，根据系列保护生物多样性的国际公约，发达国家已经总结出如风险防范等系列有效的制度来防止外来生物的入侵，这些制度的实施对于保护本国生物多样性起到了明显的作用。

（四）宣传教育方面的不足。

我国外来物种入侵主要原因是人为无意引进的，这与我国宣传教育不足有极大的关系，当人们不知道外来物种是什么以及未来物种会造成什么样的危害后果时，往往无意中就通过日常生活中的交通、旅游等进出境方式带入外来物种。

（五）国内的监管机构多头工作，难以协调工作。

这必然导致监管不严，使得大量外来物种进入我国并造成了严重的损害。

四、防治外来物种入侵的对策

面对日益严重的外来物种入侵状况，我国必须采取一系列措施，行动起来，保障我国的生态安全。

(一)借鉴国外关于防治外来物种入侵的先进经验。

目前世界上许多发达国家都制订了比较完备的防治外来物种入侵的法律法规。如澳大利亚1996年制定了《澳大利亚生物多样性保护国家策略》，1997年颁布《国家杂草策略》，1999年重新修订；美国则通过了很多控制外来生物入侵的法律，如《植物检疫法》、《动物损害控制法》、《联邦植物害虫法》、《国家环境政策》、《濒危物种保护法》和《联邦杂草治法》等。一系列完备的法律能够更为有效地防止外来物种的入侵。同时，在经济方面，对防治外来物种入侵给予较大力度的财政支持。例如，克林顿总统的2000年财政年度预算中建议给抗击外来物种的基金增拨2880万美元，其中包括对抵抗外来害虫和疾病的基金以及加速对恢复栖息地和生物综合治理害虫策略的研究基金。

(二)对我国构建外来物种入侵法律制度的几点思考。

1.加强风险预防的制度。风险预防原则指“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”[6]在《生物多样性公约》法律框架内确立的《卡塔赫纳生物安全议定书》，是关于国际生物安全法律保护的专门性国际法律文件，在其序言中指出，缔约国明确表达了在国际法中建立规范外来物种入侵的国际法律框架的共同意愿，并提出将外来物种入侵生物安全的国际法律保护，建立在风险预防法律原则基础之上。风险预防原则主要针对那些在科学上尚未获得确凿证据的环境风险。该原则的其意义在于，不应当以尚未获得确凿的科学证据为理由而推迟采取预防环境风险发生的措施，因为如果等到获得环境风险的确凿科学证据后再采取行动，那么环境风险一旦发生，将造成重大或者不可逆转的环境灾难。风险预防原则的确立，发展了传统法律思想。现在世界各国对保护本国生物多样性防止外来物种入侵方面都实行了风险预防原则，将环境灾难最大限度地扼杀在未然状态。如美国、澳大利亚、新西兰、欧盟等都非常重视风险分析工作。20世纪90年代开始，美国的风险评估体系就开始运行，其建立了外来有害生物风险评估管理机构，由农业部管辖农业局和动植物检疫局共同进行风险评估，同时，建立了北美危险性林业外来有害生物信息数据库，有效地遏制了森林外来病虫害的入侵。

2.建立许可证制度及备案制度。许可证制度即引种许可证制度，指欲引进外来物种单位或部门必须向有关主管部门提交拟引进外来物种的详细资料，包括生物学和生态学特性、引种历史、原产地环境条件、经济损益分析，以及风险评价等有关资料，由管理部门会同技术咨询机构对这些资料进行综合评审之后决定是否引进该物种，以及是否需要附加保障措施，对不产生危害或只产生可接受危害的物种的引进颁发引进许可证，杜绝外来物种的非法引进。引种备案制度是指对所有有意引进的物种实行备案制度。引种单位或部门必须将外来物种引进的情况在环保部门进行备案，若发现问题，可及时采取相应措施进行补救。

3.在国内确立管理机构及监督部门。由于我国现在造成外来物种入侵的绝大部分原因都是由于监管不严，因此，如何有效监管，是将防治外来物种入侵保护生物多样性的工作落到实处的重要保证。面对外来物种入侵，我国的多个部门在不同的领域都有监管的权利。为了能更有效地进行监管工作，更好地做好预防物种入侵的工作，我国的各相关行政部门必须协调工作。笔者认为，在当前我国现有的机构设置条件下，应从法律上确立进出口检验检疫部门为牵头部门，由包括农业、林业、环保、渔业、海洋、贸易、海关、工商、科技和财政等国家主管部门在内的多部门形成综合管理与合作体系，来进行管理和监督。由于防治外来物种入侵是一项综合工程，它涉及了多个部门，且分工繁杂，基于提高工作效率、合理分工管理以及各部门权责明确的原则考虑，设立一个牵头部门并赋予其协调、组织工作职能是目前来说比较行之有效，且行政成本较低的科学的方式。

4.建立生物多样性信息数据库。环境保护部门组织相关科研人员收集我国生物种类，特别是珍稀濒危物种的状况，并收集世界各地危险性病虫害资料进行风险评估，划分风险等级，为引种、防治外来物种造成危害提供科学依据。

5.争取与全球入侵种类项目(GISP)合作，制定出我国相关法律法规，以提高国家和各省处理这一问题的能力。制定出外来物种风险预警等方面的法规在目前很重要，主要包括有效的植物控制、生态系统监测和风险评估等。目前，我们应积极修订相关法律法规确保与所有相关的国际公约和项目保持一致。例如立法禁止在自然保护区内和邻近地区种植外来物种；禁止有意引入，除非有证明引入对人类健康和环境是安全的证据及证明资料。


【作者简介】
张一芡吗，昆明理工大学法学院，昆明。


【注释】
[1]潘建明．国家生态安全与外来物种入侵 [J]．生物学通报，2003，38（4）：14－15．
[2]史学瀛．生物多样性法律问题研究[M]．北京：人民出版社，2007：334．
[3]焦学军．生态安全的监测与评价[J]．防护林科技，2003（4）：32－34．
[4]郭传友，王中生，方炎明．外来种入侵与生态安全[J]．南京林业大学学报，自然科学版，2003．
[5]Clare Shine，Nattley Williams，Lothar Gundling．全球侵袭物种项目：法律与制度框架部分[J]．易鸿祥，李文凯译．王曦．国际环境法与比较环境法评论：2002（1）．北京：法律出版社，2002，198．