一、问题之复杂
从1987年起人民法院开始受理行政案件，1990年10月1日《行政诉讼法》正式颁布实施，也就是说从那时起，“民告官”诉讼使行政执法走上法治化的轨道。然而至今已近二十年的时间里，作为行政机关的行政首长到法院出庭应诉的非常少，几乎微乎其微。曾有媒体报道，在我国以往的行政诉讼案中，行政主要领导作为法定代表人出庭应诉的仅为千分之一。如在我们牡丹江市两级法院二十年的行政审判中，无一例行政机关首长出庭应诉的案例。这样看来“告官不见官”仍是行政诉讼中一个普遍的不合理现象,在某种程度上也一直潜在地阻碍着行政法治化的进程。
另外，从一些资料显示，我国行政诉讼案件中原告的胜诉率为30%，这似乎是一个可以让人感到满意的数字，因为这表明有相当一部分老百姓开始懂得用法律维护自己的合法权益，用法律“告官治官”，这无疑是一个巨大的进步。然而这单纯的胜诉率只能代表行政诉讼案件的数量而说明不了质量问题。据分析，在30%的胜诉率中，一部分确属法院判决行政机关败诉、公民胜诉的案子；但更多的情况是公民提起诉讼后，行政机关在诉讼过程中检查并改变了自己的行为，公民达到目的后便向法院申请撤回起诉，因而实际上行政执法质量还存在较多问题，“民告官”在实际中的情况远不容乐观。
综观行政机关法定代表人行政诉讼不出庭应诉的背后，有着诸多深层次的因素，并可窥其本质原因。
1、历史原因。“刑不上大夫”、“官贵民贱”等封建残余思想观念长期积淀于官场，挥之不去。因而几千年来使百姓养成了“民不与官斗”的奴性心理，百姓一直处于劣势， 自古便有“屈死不告官”的草根阶层与“刑不上大夫”、“官尊民卑”传统势力的博弈与较量。民告官，这个话题，在我国长期以来是个忌讳。不是逼得没法子，谁也不愿与政府打官司。
2、国情原因。“官本位”的传统心理并非轻而易举就能够被打破。“官本位”在某些人脑子中长期存在，“权比法大”的观念仍在作祟。长期以来，一些政府领导认为官与民的关系就是官管民，官为民，思想上很难接受被推上被告席的现实，觉得“民告官”破坏了自己的声誉，降低了政府的威信。同时在中国这样一个官本位的国度里，行政首长出庭应诉是很没面子的事。官不与民争，案件诉讼过程中，行政机关作为被告，其行政负责人基本上不出庭，而是委托律师或下属出庭。因此，许多行政长官都忌讳“民告官”，而漠视“民告官”，出现百姓“告官见不到官”的现象也就不足为奇了。
3、根本原因。有些地方官的行政执法水平还比较低，有待提高。长官怕当被告、怕出庭、怕应诉的怪现象，除了“官不应诉”这个官场潜规则外，最主要的还有两点：一方面，一些行政机关执法水平还比较低，在履行职责过程中，屡有失误，这从行政机关的败诉率上可以看出一斑；另一方面，有些领导干部法治观念淡薄，缺少法律知识，到了法庭上容易出洋相。与老百姓面对面地质询争讼，生怕偶有闪失说错话，或者当庭被人驳倒败下阵来，怕献丑，丢颜面，还不如不去或派个下属、律师应付一下诉讼，反正输赢伤不了“行政长官”半根毫毛。为此，在行政审判的法庭上，只要是政府和行政部门成了被告，被告席上就常常不见人影，法院很多时候也只能缺席审判。
二、意义之深远
从1990年10月1日《行政诉讼法》实施颁布以来，已有近20年的时间了，这20年中，虽然法律已明确规定，官民平等诉讼，但实际上并未做到这一点，这不能不说是一种遗憾和无奈。历史已进入到21世纪，社会形势发生了巨大的变化，面对“民告官”中存在的问题，我们还要这样继续下去吗？我想回答是否定的。现在很多省市如浙江、江西、四川、吉林、广西和青岛、沈阳等省市均对各级行政机关出庭应诉问题做了有益的尝试，而且取得了较为明显的效果。现在看，行政机关法定代表人在行政诉讼中出庭应诉已是大势所趋，也是法治发展的必然。
一是从依法治国、尊重法律和尊重人权的层面上看，这是社会进步的必然。行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉，这既是法治文明的表现，又是落实依法治国基本方略的必然要求。行政主要领导必须出庭应诉，是行政诉讼实践中的一个重大突破，既是对人们知情权的尊重，也是对群众的尊重；既体现了“官”对“法”的尊重，也是法治政府良好形象的展示。同时行政首长出庭作为被告，在社会上将造成震撼，产生一种效应，对社会法制教育能起到表率作用，推进依法行政。
二是从立党为公、执政为民和执法为民的层面上看，这是我党优良作风的体现。实行行政负责人出庭应诉制度，体现了这一优良传统。党的执政地位是在长期的革命、建设和改革的实践中形成的，在法律和《党章》中都有明确的规定和要求。而党的执政要靠依法治国来体现，这就必然要求依法行政，这就要求我们的行政机关工作人员必须牢固树立“权力是人民赋予”的观念，法律面前人人平等，“民告官”或“官应诉”，也都是法律赋予的权利，每个行政人员都应自觉而坚定地遵守法律、维护法律，决不允许任何组织和个人谋求凌驾于法律之上和超越法律之外的特权。
三是从依法行政、提高素质和提升形象的层面上看，这是执政方式发展变化的需要。首先是倾听呼声，拉近官群距离的有效途径。大胆地在庭上接受质询，有理摆理、有错认错，直接听取民意，有助于强化政府以及各部门的亲民、勤政和服务意识，促进“官与民”之间的良性互动和平等交流。其次是加强学习，树立执法权威的强大动力。领导干部自身要学法、懂法和学好依法行政的本领，才能敢于出庭应诉。提高行政执法水平，理应包括应诉意识和应诉能力，尤其是行政领导的应诉意识和应诉能力。只有公正、公平、有序地运行行政权力，才能践行依法行政理念，真正做到执法为民。这对增强社会主义法治理念，改善执法形象，进而提升行政机关形象，具有重要的意义。最后是发现漏洞，纠正执法偏差的有利之举。行政机关负责人出庭应诉，可以及时发现本机关在依法行政中存在的问题，吸取教训，为今后的工作总结经验。如在制定相关政策措施时，有哪些不足之处；在政策贯彻中，有无走样跑调的；在政策执行中，有无违规违法行为等问题，从而有的放矢地采取改进和补救措施，及时纠正失误，保护人民群众的利益，推进依法行政。
四是从监督权力、整肃作风和整肃纪律的层面上看，这是强化法律责任意识之必需。一方面，出庭应诉制度的出台，从程序上保证了行政机关首长应该负的行政法律责任。在依法治国的条件下，这项制度的实施能够促使行政首长懂法守法，也可以作为衡量法定代表人是否称职的一个重要条件。另一方面，警示行政机关工作人员慎用行政权力，强化追责制度。这能够增强行政机关内部工作人员责任意识，让他们时时有压力，如违法行使了权力，领导出庭败诉之后要追究其责任，确实保证权力严格依法行使，自觉养成接受社会监督、舆论监督、群众监督和司法监督的习惯。
三、要求之急迫
适应法治社会的发展，强力推进依法行政，强化对行政行为的监督，是构建和谐社会的总方向。一个地区的发展要顺应时代和形势的要求，才能更快更好地前进。
一是地区社会发展形势之亟须。当前，我国正面临着难得的发展机遇，为此亟须营造一个良好的社会环境和法制环境。现在依法行政的观念已深入人心，这是实行行政机关负责人出庭应诉制度最好的前提条件。这一制度将使我们深切地感受到，对行政机关依法行政产生深远的影响和强大的推动力；其产生的政治效应是无法估量的，政治意义是深远的；是人民政府推进依法行政、打造法治政府所采取的一项重大举措，在全省法制发展史上将有里程碑的意义，也将在全省开历史先河。
二是提升行政执法水平之亟须。首先，行政领导人法律意识淡薄，行为方式陈旧还存在于我们的行政执法中。有些行政机关的案件败诉是由同一种原因造成的，10年前是由于这个原因败诉的，10年后仍然犯同样的错误，这不能不说明一定的问题。现在行政执法量日益加大，执法水平亟须提高。其次，政府及其工作人员的观念应转变。行政机关在行政诉讼中作为被告出庭应诉，其实质是一种公务活动。实际上，行政机关负责人如果能放下架子以平等的心态坦然面对“民告官”，更能提高政府的社会声誉和群众由衷的拥戴。最后，行政机关负责人出庭应诉会起到很好的示范作用。“民告官不见官”，使老百姓对法律和法庭的尊严产生怀疑，不利于化解官民矛盾。行政机关负责人出庭应诉将宣示行政机关更加尊重法律，更加尊重公众，彰显公平、公开、公正地与百姓进行司法对话的态度。同时，对于行政机关内部人员提高法律意识、依法行使权力起到带动作用。
三是促进经济建设发展之亟须。经济发展了，法治发展也必须紧紧跟上。好的经济发展环境，往往依靠好的法治环境作保障。行政首长出庭应诉是法治化进步的一个重要标志，也是一个地区法治环境优良、政府行政执行能力强的信号弹，这样能够吸引更多的外商和客户来投资、落户，从而达到发展经济的根本目的。
黑龙江省牡丹江市爱民区人民法院 陶学仁 卢文丽 吴钝
