未审核申请医师执业许可者的申请材料和对卫生室进行实地考察便给予执业许可的行为应当予以撤销

【关键字】原告资格  诉讼期限  合法

【案情简介】

原告：井书真

被告：宁津县卫生局

第三人：赵忠恒

原告丈夫郑全刚因身体不适于2005年6月找第三人赵忠恒治疗，在6月27日赵忠恒给其输液时出现紧急症状，经抢救无效死亡。后原告对第三人提起民事诉讼，要求第三人赔偿致其丈夫死亡的损失，并于2005年7月27日第一次开庭审理。庭审时，第三人提供了医疗机构执业许可证复印件。2005年10月9日德州市医学会做出了医疗事故技术鉴定书，载明“医方提供的有关材料1、医疗机构执业许可证、用药许可证、卫生许可证复印件各一份。……医方承担主要责任。”2、国务院《乡村医生从业管理条例》颁布实施后，被告按规定对宁津县范围内的乡村医生进行有关培训，并根据省卫生厅确定的考试内容、考试范围，并由省卫生厅布署、市卫生局组织进行了考试，第三人赵忠恒在该次考试中考得65分，成绩合格，2000年7月10日第三人赵忠恒向宁津县卫生局申请设置村卫生室，并填写行政村卫生室申请执业登记注册书，但未填写负责人受训或学习情况、其他人员基本情况、卫生室基本情况、设备器械情况、上年度业务情况、提供证件情况。2000年7月10日所在村宁津县宁津镇南关东村民委员会及所在乡镇卫生院宁津镇卫生院出具了“同意”的意见并盖章。但发证机关宁津县卫生局未写明注册核准登记事项、核批主管领导意见，未加盖卫生局公章。2000年7月20日宁津县卫生局向第三人颁发了医疗机构执业许可证，2005年6月8日宁津县卫生局为赵忠恒换发了医疗机构执业许可证，但换证时未对该卫生室是否具备执业条件进行核实。

原告诉称，被告宁津县卫生局于2005年3月15日给第三人赵忠恒颁发了乡村医生执业证书。经原告事后了解，第三人根本不具备法定的执业资格，但被告却疏于审查，违背法定程序，给第三人颁发了以上证件，为第三人非法行医创造了条件。2005年6月27日下午，第三人在给原告丈夫郑全刚输液时，因出现过敏反应，被告未能采取任何的抢救措施，致原告丈夫郑全刚死亡。为维护原告方的合法权益，诉至法院，请求依法撤销被告给第三人颁发的乡村医生执业证书。

被告宁津县卫生局辩称，一、原告不具备诉讼主体资格。被告为第三人赵忠恒颁发乡村医生执业证书的行为没有侵犯原告的合法权益。二、原告诉讼已超过法定受理期限。三、被告给第三人赵忠恒颁发乡村医生执业证书符合法律规定，且颁证程序合法。

【裁判要点】

法院认为：原告之夫在第三人为其诊疗过程中死亡，经德州医学会鉴定，第三人负主要责任。被告向第三人颁发医疗机构执业许可证的具体行政行为是否合法，将对原告请求民事赔偿在适用法律上产生实际影响，故对本案原告的诉讼主体资格予以确认。被告主张原告方在郑全刚死亡后就知道被告作出的具体行政行为没有提供相应证据，且主张适用《行政诉讼法》第三十九条3个月的起诉期限，本院不予支持。庭审中被告未能提供法律规定第三人申请执业登记时应提交的相关材料，第三人在填写《医疗机构申请执业登记注册书》时未填报有关人员、设备、业务等相关情况，第三人在申请报告中注明“卫生室面积30平方米”不符合《医疗机构基本准标（试行）》第五部分的规定。被告也未按规定对第三人的卫生室进行审查和实地考察，且没有注明核准登记的事项及是否核准登记。对2005年6月8日为第三人换发医疗机构执业许可证这一行政行为没有任何证据。因此，被告宁津县卫生局给第三人赵忠恒颁发372431016535号医疗机构执业许可证的行政行为证据不足且违反法定程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项一目、三目之规定判决如下：

撤销被告宁津县卫生局于2005年6月8日给第三人赵忠恒颁发的372431016535号医疗机构执业许可证。

案件受理费50元，其他诉讼费用450元，由被告宁津县卫生局承担。

【争议焦点】

1、原告是否具备本案的诉讼主体资格？

2、被告对第三人颁发医疗机构执业许可证的行为是否合法？

【法理评析】

本案系第三人在执业过程中发生医疗事故导致他人伤亡，受害人的妻子诉至法院请求作出医师执业许可的行政部门撤销该许可而引起的纠纷，法庭审理主要围绕着原告是否具备本案的诉讼主体资格、被告对第三人颁发医疗机构执业许可证的行为是否合法的判断而展开，因此在分析该案件时也需要从这几个方面来梳理线索：

首先，对于“原告是否具备本案的诉讼主体资格”的判定，此处主要涉及行政诉讼的原告资格和诉讼期限方面的内容。

在行政诉讼中，可以依法提起行政诉讼的原告必须是与具体行政行为有法律上的利害关系且对该行为不服的公民、法人或者其他组织。同时法律还明确规定，所谓与具体行政行为存在法律上的利害关系是指与具体行政行为有直接的利害关系，一般来说就是具体行政行为的相对人才是。但是，实践中利害关系人的范围却不仅仅限于此，本案就是一个特例。

此外，被告在抗辩过程中提到诉讼时效的问题，所谓诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，人民法院对权利人的权利不再进行保护的制度。在法律规定的诉讼时效期间内，权利人提出请求的，人民法院就强制义务人履行所承担的义务。而在法定的诉讼时效期间届满之后，权利人行使请求权的，人民法院就不再予以保护。值得注意的是，诉讼时效届满后，义务人虽可拒绝履行其义务，权利人请求权的行使仅发生障碍，权利本身及请求权并不消灭。当事人超过诉讼时效后起诉的，人民法院应当受理。受理后查明无中止，中断，延长事由的，判决驳回其诉讼请求。

在行政诉讼中，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过两年。而被告认为原告起诉超过法定期限的，需由被告承担举证责任。

在本案中，被告主张原告方在郑全刚死亡后就知道被告作出的具体行政行为没有提供相应证据，且主张适用《行政诉讼法》第三十九条3个月的起诉期限，是适用法律错误的。

其次，对于“被告对第三人颁发医疗机构执业许可证的行为是否合法”的判定，此处主要涉及具体行政许可行为的合法要件方面的内容。

所谓行政许可是指行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。

行政许可合法需满足以下要件：1．行政许可是依法申请的行政行为。行政相对方针对特定的事项向行政主体提出申请，是行政主体实施行政许可行为的前提条件。无申请则无许可。2．行政许可的内容是国家一般禁止的活动。行政许可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。即在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方解除禁止使其享有特定的资格或权利，能够实施某项特定的行为。3．行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为。行政许可是针对特定的人、特定的事作出的具有授益性的一种具体行政行为。4．行政许可是一种外部行政行为。行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为，是行政机关依法管理经济和社会事务的一种外部行为。行政机关审批其他行政机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的内部管理行为不属于行政许可。5．行政许可是一种要式行政行为。行政许可必须遵循一定的法定形式，即应当是明示的书面许可，应当有正规的文书、印章等予以认可和证明。实践中最常见的行政许可的形式就是许可证和执照。

在本案中，第三人在申请医师执业许可时并未能提供所需的设置申请书、可行性研究报告、《医疗机构批准书》、医疗机构用房产权证明或使用证明等材料，办理登记时未填写必备信息，也未对第三人的办公场地进行必要的审核，对于给第三人换发执业许可的行为并不具备任何法律和事实上的依据，该卫生行政许可行为内容明显违法。由此可知，被告对第三人颁发医疗机构执业许可证的行为不符合行政行为的合法要件，属于违法行为。

【法律风险提示及防范】

 提示：首先，提起行政诉讼，要具备“法律意义上的利益相关人”的资格。这种资格是作为原告的基本条件。否则就不能够提起行政诉讼，比如一个行政处罚决定，只有处罚的相对人才能够提起行政诉讼。本案是比较特殊的，是这种相对人的扩大化，本案涉及的行政许可相对人是第三人，而原告是第三人相对的受害者，从这个意义上来讲，本案的原告可以作为法律意义上该具体行政行为的利益相关人。但是，这种定位不可以宽泛的用于其他行政行为，具体到个案还需要根据法律规定来辨别。其次，提起行政诉讼，看时效。

一般说来，现实生活中但凡提起行政诉讼，被告行政机关都都要提出时效作为辩护事由的，所以，时效问题是行政诉讼中的一个比较重要的问题，也是一个相对复杂的问题。具体以法条为准。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条、第四十二条、第四十三条之规定，行政诉讼时效应当分为以下两种：第一，一般诉讼时效。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第二，特殊诉讼时效。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

【法条链接】

1.《中华人民共和国医疗事故处理条例》

第2条‌  本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。

第61条  非法行医，造成患者人身损害，不属于医疗事故，触犯刑律的，依法追究刑事责任；有关赔偿，由受害人直接向人民法院提起诉讼。

2.《医疗机构管理条例》

第9条  单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续。

第10条  申请设置医疗机构，应当提交下列文件：

　　（一）设置申请书；
　　（二）设置可行性研究报告；
　　（三）选址报告和建筑设计平面图。

3. 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第41条  行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
　　复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

4.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》

第4条  公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
　　在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
　　（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
　　（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
　　被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。

5.《医疗机构管理条例实施细则》

第25条‌  申请医疗机构执业登记必须填写《医疗机构申请执业登记注册书》，并向登记机关提交下列材料：
　　（一）《设置医疗机构批准书》或者《设置医疗机构备案回执》；
　　（二）医疗机构用房产权证明或者使用证明；
　　（三）医疗机构建筑设计平面图；
　　（四）验资证明、资产评估报告；
　　（五）医疗机构规章制度；
　　（六）医疗机构法定代表人或者主要负责人以及各科室负责人名录和有关资格证书、执业证书复印件；
　　（七）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定提交的其他材料。
　　申请门诊部、诊所、卫生所、医务室、卫生保健所和卫生站登记的，还应当提交附设药房（柜）的药品种类清单、卫生技术人员名录及其有关资格证书、执业证书复印件以及省、自治区、直辖市卫生行政部门规定提交的其他材料。

6.《中华人民共和国行政诉讼法》

第39条  公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

第41条  提起诉讼应当符合下列条件：

　　（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；

　　（二）有明确的被告；

　　（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

　　（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第54条  人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

　　（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

　　（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：

　　１、主要证据不足的；

　　２、适用法律、法规错误的；

　　３、违反法定程序的；

　　４、超越职权的；

　　５、滥用职权的。

　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

　　（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。