【关键词】公共利益 公益法律服务 制度 保障
近年来，随着经济的快速发展，我国社会出现了“倒二八”现象，20%的人占有80%的社会资源和财富，80%的人却仅仅占有20%的社会资源和财富，贫富分化越来越严重，由此导致社会矛盾尖锐，群体性事件时有发生。忧国忧民之士纷纷开出药方。经济学家认为，发展是硬道理；社会学家呼吁加快培养中产阶级，安居乐业的人多了，社会才能稳定；而在我们法律人看来，群体性事件的增加表明，一定区域内多数人的利益被长期漠视甚至被随意侵害了，而这些被侵害的群体相对加害人而言处于弱势，他们不知、不愿或不敢以法律手段来维护自己的权利，一旦不满累积到忍无可忍的程度，就不可避免地爆发群体性事件。因此，为了社会和谐和长治久安，我们必须加快完善公益法律服务体系，使广大人民群众在利益受到损害的时候，知道、愿意也敢于走上法庭，而不是走上街头、拥塞道路，用言辞而不是用暴力来主张权利。
一、何谓公益法律服务体系
公益法律服务现在已经成了一个时髦的名词，论者纷纭，众口不一。有人认为，公益法律服务是为经济困难当事人和社会弱势群体提供的法律帮助，这是从服务对象所作的界定。还有人认为，公益法律服务是维护公共利益的、无偿的，这是从法益的特点和服务的对价所作的区分。但是，在具体谈到公益法律服务的现实形式的时候，该部分论者仍然把法律援助作为公益法律服务的主要载体。也有论者从公益法律服务的表现形式出发，认为公益法律服务是通过法律援助、律师参与普法、咨询以及公民诉讼，保障社会弱势群体的利益。考诸目前的上述各种观点，要而言之，公益法律服务还只是在司法行政系统内部受到了相当程度的关注，关注者大多从自己单位职责的某个角度来审视公益法律服务问题，并提出相应的完善公益法律服务体系的措施。这样思考的结果，必然是构建出一个看似圆满、完美，但却是自足、封闭的体系，无法实现社会公益对法律服务体系的期待。因此，跳出部门的框框，从社会整体的全方位视角出发，挖掘公益法律服务的本质，才能勾勒出一幅在司法体制内有效运作、与社会大背景和谐相处、与国家其他体制顺畅对接的公益法律服务体系的蓝图。
那么，什么是公益法律服务呢？笔者认为，它应该是指为了维护不特定多数人的民事利益而提供的法律咨询、法律论证、诉讼代理等服务。对于这个定义，有必要阐明几点：1.这里所说的不特定多数人是相对的，即：法益被侵害的人客观上是特定的，但在是否加入到纠纷或诉讼的原告一方则是不特定的；在纠纷形成或诉讼开始后，作为当事人一方，其成员又是特定的。之所以强调不特定，是因为这类纠纷往往一方人数众多，客观上难以统计全部主体；同时，民事权利是可以放弃的，是否加入到团体诉讼或纠纷之中来，有的主体可能犹豫观望。因此，处理这类纠纷切不可眼光局限于具体的已知的当事人，而应当对案件的复杂性和广泛性有充分的认识。2.强调多数人，是因为法益受损害的一方人数众多，在一个相对的地域里成为公共利益。3.笔者强调是民事权利和利益受损，行政权利和刑事权利受损不在其中。一批人没有被提拔为正科级，或者不少监狱囚犯被关了禁闭，这不能被认为是事涉公益的。但是，如果大批公务员的工资被克扣、相当多囚犯没有给予基本生活条件，则可能成为公益法律服务的事项。也就是说，在行政案件和刑事案件中，如果存有民事法益被侵犯，仍然可以成为公益法律服务的案由。4.公益诉讼的案由，多数表现为民事权利被侵害，或者说多数是侵权案件，但并不表明合同纠纷之中不存在公益服务的可能，违约责任和侵权责任往往有重合的情况。比如，某粮食加工企业违反向某乡农民购粮的协议，导致农民粮食烂在家里，就是违约导致合同一方权益受损的情形。5.笔者不强调服务的无偿性。强调无偿，或可拔高体系的道德形象和社会公信力，但是，我们必须清醒地认识到，过于强调无偿，也有可能使尚未蓬勃开展的事业陷于缺乏经济基础的境地，也可能比较难于吸引行业内最优秀人才的参与。以国外法律援助制度为例，在英国和美国，法律援助由独立的法律援助公司或委员会负责经营管理；为受援的个人提供法律援助的律师，由法律援助公司或委员会按照通常的标准支付费用，如果受援人胜诉，则法律援助公司或委员会有权从败诉方那里获得律师费赔偿，这两个国家的法律援助制度运作相对比较成功。相反，在希腊，如果法院同意给予法律援助，则律师也应当提供慈善性法律援助，该国的法律援助制度运作不佳。因此，如果讲无偿，只能是对法益相对较小的当事人而言，他不需要支付法律服务费用，而不是说，法律服务提供者无权获得报酬。如果法益较大，就可以采取胜诉酬金制的风险代理方式，吸引更多的专业人士参与，实现服务提供者和服务对象之间的双赢。在他们实现双赢的同时，普遍的社会公益也得以实现。
由此可知，笔者所说的公益法律服务，是指在不特定多数人的民事权利受到侵害时，法律专业人士为纠正这种广泛的违法侵权行为，代表在经济地位上处于弱势的受害一方，阐明规范、表达主张、争取权利的专业行为。它与法律援助制度具有一定的交叉性，但绝不是法律援助制度的深化和发展。法律援助的对象主要是经济困难的人，公益法律服务的对象则不一定经济困难；法律援助一般来说是针对特定的个人，而公益法律服务则关注一定区域内不特定的多数人。如果我们把二者混为一谈，就会抹杀公益法律服务的特点，使公共利益的维护、群体性事件的解决失去落脚点和着力点。
明白了公益法律服务内涵，何谓公益法律服务体系就迎刃而解了。然而，一般论者只是注重于公益法律服务的提供者，好像只要构建了层层叠叠的服务提供者网络，整个体系就完美无缺了。这实在令人有管中窥豹之憾。笔者以为，要构建公益法律服务体系，就必须勾勒并审视服务链的全貌，搞清楚谁是服务的受益者、谁是服务的提供者、谁是服务的协助者、谁是服务的监督引导者，以及他们之间如何实现良性互动。如果只是局限于既有的法律服务提供系统，就会把公益法律服务体系的构建，演化成司法行政系统自拉自唱的独角戏。也就是说，公益法律服务体系是由服务受益者、服务提供者、服务协助者、服务监督引导者组成，按照国家法律、法规等规则运作，信息沟通顺畅，灵活高效的有机整体。
二、我国公益法律服务体系建设存在的几个问题
客观地说，近几年来，我国有公益法律实践，也有公益法律服务，但是，这些活动的主体是孤零零的，活动的形式是支离破碎的，活动的趋势是对现有不合理现象的迁就，基本上没有形成公益法律服务的完整体系，没有达到公益法律服务的目的。
下面就根据公益法律服务体系的构成要素，试析一二。
（一）从公益法律服务的受益者角度看，目前的法律服务制度存在着受益者缺位的弊端
由于公益法律服务的显著特点，是为利益受到侵害的不特定多数人服务，那么，在一定条件下，特别是在单个法益比较微小的情况下，谁有权主张权利就是一个问题。比如，经媒体广泛曝光的北京某律师状告郑州火车站厕所违法收费案件，该律师为了获得民事诉讼的原告主体资格，特地去郑州火车站上一趟厕所并按照该站规定交费0.5元人民币，可是如此一来，该律师的行为虽然仍然是公益诉讼，可是却不再是公益法律服务了。如果该律师找一个在该站上过厕所的人出来做原告，由该律师提供法律服务，那么，谁愿意为了五毛钱站出来？而且，即便有人愿意为了公益披挂上阵，公益诉讼的目的还是难以达到。该案就是以该律师千辛万苦获得火车站厕所当局退还五毛钱收场的。以郑州火车站的每天数万甚至数十万客流量计，假定每天上厕所的人数为一万人，该火车站厕所一年下来就会违规收取180万元。区区五毛钱的判决，能够矫正扭曲的公益吗？
该案判决的错误和案件体现公益的不了了之，就与受益者缺位有关。如果我们在集团诉讼的基础上，构建代表诉讼，由少数人代表多数人、或者由群众团体（比如旅客联盟）代表诉讼，核查侵犯公益者因侵犯公益而获得的收益，将其收益全部判决赔偿，事情的结果将会完全不一样。也就是说，目前的制度所看到的只是一个、两个受益者，而没有看到公益案件中利益受到损害的全体，这就造成现在的制度耗费了大量的司法资源，结果只是纠正了单个的利益，广大人民群众的利益并没有得到维护，众多人的不满情绪并没有得到释放，群体性事件的因由已然深埋。如果公益服务受益者总是缺位，加上单个个体维权成本太高，必然导致理性的个体不会为利益争取说法，也必然导致公共利益长期被侵害，一旦公众不满情绪达到临界点，公众就会谋求体制外的解决方式，这与法治社会、和谐社会的愿景背道而驰。
在这方面，审视公益诉讼发达国家的经验，或许会对我们有所助益。公益诉讼最早产生于罗马法，在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家。《美国地区法院民事诉讼法规》第17条规定：在法定情况下，个人或社会团体在保护别人利益的案件中也可以以美利坚合众国国家的名义提起诉讼。美国《联邦采购法》规定：任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损于美国公众利益的行为提起诉讼，诉讼获胜之后，可以在诉讼收益中获取相应的比例作为回报。德国、法国、日本也都有群众团体代表诉讼的规定。只有建立代表诉讼制度，并对维护公共利益的行为给予鼓励，公共利益才不会陷入只有人说、没有人管的尴尬境地。
（二）政府应该找准自己在公益法律服务体系中的定位
笔者认为，政府应该是公益法律服务的监督引导者，而不该是公益法律服务的提供者。有不少论者把政府定位为公益法律服务的主导者，是公益法律服务的主要提供者，把公安、法院、检察院、司法行政机关的司法、行政行为看成是公益法律服务，这实在不妥。从一个方面看，政府的司法、行政行为是不是服务，要看政府的特点。在一个小政府大社会的国家，政府专政职能少一点，服务民生多一点，政府的司法、行政行为当中就包含了较多的服务。但在我国，政府权力十分强势，公民社会发育不全，我们不能把现阶段政府行为看成是提供公益法律服务。政府的司法、行政服务是权力者为相对人提供方便，比如为排队等待审批的人提供座位，这种方便不可能涉及相对人行政、司法权利义务的内容，这与平等主体之间的法律服务显然是两个概念，法律服务的内容直接涉及当事人的权利义务。从另一个方面看，政府的司法、行政行为，是为了实现社会平等、自由、正义，实现的方法是通过个案达成的，个案之中的绝大部分是单个主体的纠纷，政府通过个案正义来实现社会正义。只有当不特定多数人面对强势主体的侵权行为时，才涉及公益。那么，政府的司法、行政行为在公益案件中是不是提供的就是公益法律服务呢？也不是。笔者认为，所谓公益法律服务，应该是一个市场行为，政府可以管理市场，但绝不能参与市场交易。如果政府在公益案件中对弱势群体提供了公益法律服务，那么，可能基于政府的权力特性，对另一相对方造成不公平。因此，政府提供的只是一种纠纷解决机制，而绝不是法律服务。
因此，政府一定要找准自己在公益法律服务体系中的定位，政府的归政府，市场的归市场，不能一切包办代替。同时，政府要放手让法律服务提供者大有作为，而不能时刻提防，好像律师自觉不自觉就站到了政府的对立面。比如，三鹿奶粉作为一个全国性事件，政府应该鼓励和支持中华全国律师协会主动站出来，为事件受害者提供统一的法律指导和帮助，协助受害者或受害者家属与三鹿善后小组、全国乳制品协会谈判，促成事件的早日顺利解决。可是，事件的最后演变却成了几个地方的消费者分别委托当地的律师，政府阻止律师提起诉讼，政府撇开受害者直接与乳制品协会达成解决方案，虽然政府在这里强制性地提供了父爱般的服务，结果却是相当多的消费者对政府不满……如果政府不直接跳进场，而是让全国律协代理受害者与乳制品协会谈判，政府扮演协调仲裁角色，事件的结果必是受害者满意，而丝毫不会归咎政府。
正像仆人应当忠实于主人，却常常损害主人利益一样，政府不能成为公益法律服务的提供者，不仅仅因为它必须居中持平，而且，事实上，行使行政权力的一些政府职能部门也常常成为公共利益的破坏者，或者成为破坏者的同盟。在浙江某县，某化工企业常年违规排污，导致下游农民庄稼减产、人畜患病，可是当地环保局却出具证明说该企业排污达标，内幕是环保局收取了高额排污费。在众多城市拆迁和房地产开发纠纷中，政府的利益卷入其中，不可能站在公正的立场上保护人民群众的利益。
因此，政府只能在公益法律服务体系中扮演监督者和引导者的角色。政府的职责，只是按照市场规律，制定完善的规范，监督、引导公益法律服务行为。律师和律师协会作为公益法律服务的提供者，应该大胆服务。解决社会矛盾，就是为政府分忧解难。让群体性事件回归司法体制内解决，就是为和谐社会做出贡献。
（三）现有体制下，服务提供者缺乏积极性，服务协助者缺乏自主性和主动性
在现有体制下，律师提供公益法律服务，往往因为委托人一方人数众多，需要按照规定报告司法行政机关和地方政府，在某些事件中，比如一些涉及敏感性问题的案件中，律师需要按照政府的意见和要求进行代理和处理，律师办理这样的案件，不仅经济效益不高，还承受较大的政治压力，因此缺乏服务积极性。而涉及群体性事件的案件，在我国司法体制下，作为服务协助者的承办法官也没有权力依法处理，需要等待政府的意见。这样就使政府成了群体性事件的焦点和核心，也导致一发生群体性事件，即表现为上访，更严重的甚至会导致冲击政府。司法体制在这里缺乏应有的反应能力和处理能力，司法作为社会正义的最后一道防线的力量没能发挥和体现出来。
（四）现有体制缺乏明晰的有关公益法律服务体系的思想和方法
笔者界定的公益法律服务体系，相对于其他论者，不是体系参与者的累积叠加，更强调体系内信息沟通的流畅、软件运作的高效，强调体系参与者的有机结合，注重体系的软实力。从某种程度上讲，公益法律服务体系至今仍然不完善，是我们对公益法律服务及其所对应的社会关系、社会矛盾认识不清、思想不解放、思维太保守的结果。如果把对公共利益的破坏视为洪水，我们就必须为公众情绪的宣泄、公共利益的纠正预备渠道，而不应该一味强调围堵压制和严防死守。当发生群体性事件时，应该调动公益法律服务主体的积极性，及时有效予以解决。群体性事件并不危害社会的稳定，相反，正是导致群体性事件发生的背后原因，侵害了公共利益，破坏了社会和谐，撬动了稳定基石。不去消灭原因，而去掩盖现象，这绝不是解决问题的正确方法。
思想决定高度，思维决定方法，只要思想解放了，办法就会很多。有人建议建立一个公益法律服务协会，这种叠床架屋设置机构的想法只会导致机构越来越多，而事情却仍然得不到有效的解决。我们已经有比较完备的律师服务体系，闲置现有的体系不用，何必另起炉灶？现在不是机构太少了，而是机构太多了。就像七个部委也没管住一袋奶粉一样，不是机构不多，而是协同不够，运作不畅。我们有庞大的律师队伍，却担心律师不会踢球，一定要政府自己跳下场去踢，结果被人喝倒彩。
由此可见，厘清公共利益的本质，认清公共利益的重要性，找准政府自己的位置，才能为建立完善的公益法律服务体系创造良好的思想基础和政治基础。
三、建设公益法律服务体系的几点建议
关于公益法律服务的概念及其体制问题，前文已作了充分阐述，如何建设公益法律服务体系，根据前文的认识和思考，笔者提出几点建议：
（一）各地方、各部门应该解放思想，就如何完善公益法律服务体系的问题，加快理论研究，使公益法律服务体系的完善处于不断进步的动态过程中，逐步达到完美。司法行政机关应该放开相关话语权，使这个问题成为全社会的议题，倾听群众呼声，关注社会舆论，在此基础上群策群力，主导公益法律服务体系的建议。
（二）设立相关基金，为公益法律服务体系的高效运作提供物质保障。基金经费的来源，应该由政府财政为主要支持，加上社会捐助，以及代表诉讼中胜诉的利益组成。不仅要让公益法律服务吸引更多的律师参与进来，还要让公益法律服务具有坚实的基础办得下去。基金的使用绝不能暗箱操作，而应该向社会作出公开的交待，让社会了解基金运作的成绩，信任基金和公益法律服务事业，为公益法律服务事业提供更多的支持。公益法律服务基金会可以设在律师协会，由司法行政部门监督检察，基金的运作定期向社会公开公布，接受全社会的监督。
（三）律师责无旁贷是公益法律服务的提供主体，同时也要开放体系让其他专业人士加入进来做一些辅助性的工作。比如法学院学生、志愿者等等。体系参与者之间要保持顺畅的信息沟通，及时了解和掌握一定区域内公共利益存在的状况，一旦发现可能出现公益被扭曲的苗头，就应当启动应急机制，及时进行法律宣传、咨询、代理调解并直至将纠纷送入司法体制内运作。司法机关作为利益纠纷解决机制的提供者，应当积极协助法律服务提供者的工作，将公益诉讼纳入快速通道，优先立案、主动调解，及时排期审理。地方政府应该找准自己的位置，不能以体制外的主导解决作为常规，更不能如三鹿事件中石家庄市政府那样与公益破坏者成立攻守同盟。只要发挥公益法律服务体系各方参与者的积极性和主动性，政府自然可以居中裁断而游刃有余。
（四）对有关法律法规作出修改完善，也是完善公益法律服务体系软件的重要方面。要建立公益纠纷的代表制，容许比较自由地设立群众性团体并容许这些团体代表其背后的公民介入解决纠纷。对侵犯公共利益获得的收益，应该全数剥夺。数额的核实可以通过核查侵权人账目的办法，如果侵权人隐匿、损毁账册的，可以从宽估算其获利。也就是通过举证责任倒置的办法，迫使侵权人吐出非法获利。对于单个法益微小的案件，将赔偿款退还利益受损者不经济时，可以在扣除适当的维权费用后，划拨给公益法律服务基金。
发展经济只会增加财富总量，而不可能带来分配公平，也不可能消灭利益冲突；中产阶级人数增加到一个适当的比例，只是一个应然状态，而不是一个应对措施。完善公益法律服务体系，就可以让公共利益的纠偏机制有效运作，将社会矛盾的缓冲机制纳入正途。有矛盾不可怕，怕就怕思想混乱，怕就怕认识模糊，怕就怕消极懈怠，怕就怕束手无策。笔者相信，只要我们认识到位，措施得力，我国公益法律服务的体系会不断臻于完善，也必将为社会和谐和社会进步做出更大的贡献。
参考文献：
[1]阿德里安A.S.朱克曼主编，傅郁林译：《危机中的民事司法》，中国政法大学出版社2005年版。
[2]孙笑侠：“论法律与社会利益”，载《中国法学》1995年第4期。
[3]王超莹、蔡俊敏：“公益法律服务体系构建”，载《中国司法》2009年第1期。
[4]宫晓冰：《外国法律援助制度简介》，中国法制出版社2006年版。
[5]赵慧：“国外公益诉讼制度比较与启示”，载《政法论丛》2002年第10期。
广州市司法局·罗燕
