【关键词】农村 公益法律服务制度 建设
构建以维护农村公共利益为宗旨、以农民和农民工为服务对象的非经营性农村公益法律服务体系，全面推进农村的经济、政治、社会工作，建设和谐美好的社会主义新农村，是当前司法行政工作的重大历史任务。笔者结合实际工作情况，对构建农村公益法律服务体系问题做一些探讨。
一、构建农村公益法律服务体系的意义
我国农村迄今所进行的改革，是在一种制度、特别是作为正式制度的法律供给严重不足的情况下推进的【1】，这一方面导致农村的改革、发展与稳定尚缺乏系统、全面而又强有力的制度支撑，另一方面也造成广大农村地区的法律服务资源短缺、法律服务质量偏低等问题【2】。所以目前，如何以社会主义新农村建设为契机，通过法律服务的力量，解决农村的法治供给，满足广大农民的法律需求，巩固农村既有的改革成果，推动农村改革的进一步深化，真正建立起保障和促进农村改革、发展与稳定的法律服务机制，推进社会主义新农村建设，已成为改革开放的先行区广州加强农村法治建设必须面对和解决的重大课题。
（一）构建农村公益法律服务体系有利于推进农村法治建设。作为一个13亿人口其中9亿农民的农业大国，城乡差距十分巨大，即使广州这样发达的城市农村地区也占十分之七八。从这个意义上可以说，我国现代化建设仍然主要是农村的问题，即在这种城乡差异、地区差异巨大却又实行单一制政府结构形式的国家，推进农村基层民主法制建设，涉及到大量的法律问题，迫切需要法律服务工作者为广大农民提供符合其经济、文化层次需求的有效法律服务，引导和帮助农民群众正确行使民主选举、民主管理、民主监督的权利【3】，引导和协助农村基层干部运用法律手段管理基层事务、解决基层矛盾。特别是广州有能力加强农村公益法律服务，加快农村地区法治建设，推进加快农村现代化建设步伐。
（二）构建农村公益法律服务体系有利于推进新农村全面建设。农村经济的发展，必然促进农村法律服务需求的增长，对传统的法律服务制度和方式提出了严峻挑战【4】。在农村，小到婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、财产纠纷，大到土地承包、开发，农产品种植加工、销售，乃至申领许可证、工商登记等多种形式的非诉讼法律事务，都迫切需要法律的指导和帮助。特别是农村招商引资、土地承包经营、土地征用补偿安置、基础设施建设和建立农村社会保障制度过程中出现的法律需求，也正在向市场化、多样化、法制化的方向发展。因而，完善农村公益法律服务体系，组建农村公益法律服务队伍，建设农村法律服务市场，已是当务之急。
（三）构建农村公益法律服务体系有利于打牢司法行政的根基。随着社会结构的调整和农村普法工作的深入，广大农村地区特别是经济比较发达的农村地区开始从封闭、半封闭型社会向开放型社会转化，农民的视野逐渐扩大，权利意识逐渐树立，依法维权的自觉性和主动性也随之增强【5】，特别是基层司法所人员参与化解了大量的农村矛盾纠纷，有效维护了农民的合法权益，推进了农村经济社会的发展。农村对基层司法行政工作的认识在逐步提高，司法行政工作的地位在不断牢固。当前，由司法行政部门主导，在占我国三分之二以上人口和占百分八十以上地域面积的广大农村推广公益法律服务，既是参与新农村建设的需要，又是拓展基层司法行政工作，有利于巩固和提高农村司法行政工作的地位，打牢司法行政工作的农村根基。
二、农村公益法律服务体系现状堪忧
随着农村改革发展，农村法律服务需求急剧增长，法律服务资源供给明显不足，呈现出极其矛盾的态势。农村地区相对城市，比较偏远封闭，交通不便，经济欠发达，人才也相对缺乏，在农村法律服务的供给资源也相对不足。
（一）农村法律服务资源匮乏，广大农民普遍不能就近获取法律服务。法律服务机构和人员集中在城市，城乡法律服务资源配置不均衡。我国城乡经济长期呈现二元结构，在法律服务方面这种现象尤为突出。以广州市为例，截至2009年6月底，广州市律师事务所310多家，律师5800多人【6】，居全国城市第三位。但是绝大多数律师在老城区执业，只有96名律师在6个新区县执业，仅占全市律师总数的1.65%.而且远郊区县的律师也基本集中在区县政府所在地，真正在农村乡镇执业的律师可以说是屈指可数。
（二）农村经济发展相对落后，广大农民普遍承受不起市场化的法律服务。目前我国公布的城乡收入差是12.6倍【7】，在广州这个数字还会更大一些。多数农民遇到维权纠纷只能忍气吞声，之所以不愿意通过法律服务的途径解决纠纷，法制观念和依法维权的意识不强可能是其中的原因之一，但并不是根本原因。法律服务费用高、农民经济承受能力低才是问题的主要症结，当维权成本高于权益收益时，农村不得不选择放弃维权。
（三）农村大多偏远交通不便，法律服务成本高、收益低影响律师为农村服务。农村法律服务市场一般以低端、小额、非诉占大多数，且农村地区大多偏远交通不便，律师服务成本较城市高，收益明显偏低，因此一般律师不愿到农村为农业、农民服务，广大农村地区特别是偏远地区成了法律服务被遗忘的角落。
三、构建农村公益法律服务体系的理论探析
农村法律服务需求与供给突出矛盾的解决，关系到农村经济、政治、社会持续发展，更关系到农村社会的和谐稳定。
（一）我国农村落后和城市发达的二元结构冲击，新农村建设发展需要公益法律服务。广大农村边缘地区，消费者对法律服务需求的巨大市场和律师供给的严重不足，亟需公益法律服务来满足“三农”需求。农村公益法律服务体系的提出源于政府提供基本公共服务的责任【8】。当前，农村法律服务需求日益增大与农村法律服务资源匮乏、农民对市场化的法律服务承受能力差的矛盾十分突出。解决这个问题的一个有效途径，就是按照推进基本公共服务均等化的要求，政府为农村法律服务供给与需要提供公益服务达到平衡【9】，坚持以政府为主导，广泛动员和组织社会力量，积极构建农村公益法律服务体系。建立农村公益法律服务体系，将政府的公共政策和基本公共服务产品向农村倾斜，既是推进社会主义新农村建设的内在要求，也是政府应尽的责任和义务。但是，现代化法律服务体系在农村的建立，归根结底取决于农村市场经济的完善和农民收入的大幅提升，而这并不是短期内能够实现的。
（二）我国多元社会与单一行政管理模式的冲突，解决农村纠纷需要公益法律服务等多样性法律服务。现代西方美国、德国、俄罗斯等国家，采取联邦制缓解了地区性差异而产生的强烈冲突。我国地域辽阔，人口和民族众多，经济文化差异极大，单一制国家结构司法要求统一，从基层到市级采取完全相同的诉讼程序制度【10】，且法官、当事人代理人等方面专业化要求较高，不可避免地带来多元需求与机制单一的冲突。当基层社会的经济、文化、法律服务层次都没有达到司法专业化目标的相应要求时，农村公益法律工作者相对基层百姓而言，他们的专业知识和在法的空间内实现沟通的能力，可减少许多解决纠纷的成本。特别是社会纠纷的层出不穷与司法资源的力不从心，在诉讼爆炸的时代，民事纠纷解决对于社会救济和自力救济的依赖程度正在不断加深，审判外的纠纷解决机制已成为我国解决纠纷机制建设的发展趋势。农村公益法律服务将随着多元纠纷解决机制的健全而成为社会多层次法律需求解决纠纷的一种选择。
（三）我国社会自治分权对中央集权模式的冲击，农村社会矛盾纠纷需要公益法律服务者参与化解。中国社会面临由计划经济下高度集权的管理模式向市场经济下权力分化与自治模式的转型。政府权力在社会基层由全面扩张到悄然撤退，社会、个人的自治权利、责任及能力都在逐渐增加；中央政权对地方政权的控制力衰退，取而代之的是条块分割模式下的相互摩擦或合作模式【11】。建国以来，公有制政府收缴一切私权、包揽一切私人事务，基层社会对于政府权力的依赖程度日益加深，社会自治能力渐渐萎缩【12】。当国家的资源和力量无力支撑社会发生的每一个琐屑的纠纷，社会冲突也失去了自我疗治和自我复元的能力，当事人的情绪就无处宣泄。但是这些小的矛盾纠纷必须有一个解决的渠道，农村公益法律服务即成为农民、居民解决矛盾纠纷别无选择的法律服务群体。发展壮大这一支队伍，可以达到“小事不出村，大事不出镇”的理想世界。特别是当今社会经济发展的情况下，当资金不再成为发展的障碍时，应该不断优化社会控制和社会保障机制。如果我们把法律服务和咨询比作法律防疫站，各种纠纷解决机制好比医院，那么公安和监狱就是法律冲突的火葬场。如果政府在预防上增加投资，其收效和价值虽然不能像数字和指标那样立竿见影，却能避免恶性循环，并保障社会控制的长治久安。
四、构建农村公益法律服务体系的基本设想
构建以维护农村公共利益为宗旨、以农民和农民工为服务对象的非经营性的农村公益法律服务体系，单一的主体难以解决复杂、多样、动态的公共问题，因此，积极培育由政府部门、企业、中介组织和公民构成的多元化的服务主体，是构建农村公益法律服务体系的首要任务。在区县组建乡镇公益法律服务中心和村法律服务室为主体，法律援助机构、民间公益法律服务机构和其他法律服务机构（基层法律服务所）为补充的多元化的农村公益法律服务体系。
（一）政府主导的农村公益法律服务组织——乡镇公益法律服务中心和村公益法律服务室。当今世界许多国家不断完善市场化法律服务体系建设，同时积极扶持专事公益法律服务的组织。英国的“公民咨询局”、法国的“司法和法律之家”、日本的“邻接法律服务机构”等都属于这类机构【13】。目前，我国的法律服务中介组织还不够发达和成熟，单靠扶持和资助那些数量小、影响弱的民间公益法律服务组织远远满足不了广大农民群众对公益法律服务的需求，必须建立一批由政府主导和扶持的公益性农村法律服务组织，并促使其发展成为农村公益法律服务的骨干力量。广州以政府购买服务的方式在乡镇建立公益法律服务中心，在村建立法律服务室，中心由2至3名（室1至2名）向社会公开招聘的公益法律服务工作者组成，招聘人员以具有大专以上法律专业学历的社会待业人员为主，以公检法司退休人员为辅，中心或法律服务室在农村公益法律服务体系建设中发挥主导作用。其主要职责是：为农村组织和农民群众提供免费法律咨询服务，调解农村矛盾纠纷，担任乡镇和村集体的法律顾问，免费代理乡镇政府、村集体和农村经济合作组织的诉讼业务及非诉讼业务，免费代理特定范围的农民民事和经济纠纷案件等。
（二）政府扶持的农村公益法律服务自治性组织——人民调解委员会。一些国家的经验表明，社区自治组织以服务自我为宗旨而开展的公益法律活动，对推动整个社会公益法律服务事业的发展起着重要的作用。在我国，人民调解组织这一群众自治性组织在调解矛盾纠纷、维护基层稳定方面做了大量的工作，发挥了十分重要的作用。如何把握新时期人民调解工作涉法性强的特点，充分发挥农村基层人民调解组织在法律服务和法制宣传方面的作用，是推进农村公益法律服务体系建设的重要内容。广州依托村级调解组织建立法律服务室，由乡镇司法所指导管理、人民调解员和社会法律工作志愿者共同参与的综合法律服务机构，将司法行政职能向基层延伸。其主要职责：一是开展人民调解、法制宣传和法律咨询，二是搜集和传递农村群众的法律服务需求信息，不定期组织专业法律服务工作者到村里为农民群众提供法律服务。法律服务室工作人员由固定服务人员和流动服务人员组成。固定服务人员是村人民调解骨干，为1至2人；流动服务人员由律师、离退休法官和法律工作志愿者组成，定期深入村中开展工作。
（三）民间自发农村公益法律服务组织——民间公益法律服务机构和志愿者。在一些发达国家，民间公益法律服务机构是公益法律服务的主要提供者。近年来，随着市场经济的不断发展，我国社会结构发生了深刻变化，各种民间组织大量涌现，一些民间公益性法律服务机构也应运而生。据不完全统计，目前广州市有农民工法律援助工作站、免费法律咨询热线、“流动人口之家”网站、妇女维权热线等十几家民间公益法律服务机构，此外，还有一大批热心公益法制宣传和法律服务的社会志愿者。这些机构和志愿者中有相当一部分的服务对象主要是农民和农民工，在构建农村公益法律服务体系中发挥着不可忽视的重要作用。
（四）社会法律服务专业组织——律师事务所和律师、基层法律服务所和基层法律服务工作者。律师是法律服务的主要提供者，基层法律服务工作者是农村法律服务的主要提供者。律师业和基层法律服务工作者既具有有偿性、竞争性的特点，也具有公益性的特征。律师的职业属性决定了律师有责任和义务承担公益法律服务。近几年，律师积极投身公益法律服务，取得了良好的社会效益。在农村公益法律服务体系建设中，在乡镇公益法律服务中心、村法律服务室，聘请律师和基层法律服务工作者，以及民间公益法律服务机构也大多由律师组成，引导社会律师和基层法律服务工作者投身农村公益法律服务，让律师和基层法律服务工作者回馈社会的同时，业务也向农村延伸。
（五）政府农村公益法律服务职能部门——政府部门及相关事业单位。政府部门及相关事业单位也是农村公益法律服务的重要主体之一。政府除了以购买服务的方式间接为农村提供基本法律服务之外，还通过实施法律援助和送法下乡，直接为广大农民提供公益法律服务。
以上列举的五类主体，在服务功能上互有区分，在服务内容上互相补充，在服务方式上各具特色，共同构成广州农村公益法律服务的组织体系。
五、构建农村公益法律服务体系的几点思考
广州地处改革开放的前沿，经济也较为发达，有必要积极探索农村公益法律服务的新路，为社会主义新农村建设服好务。
（一）构建农村公益法律服务体系应建立政府主导、服务多元的协调机制。公益法律服务的性质决定了政府必须承担对社会提供基本法律服务的责任，按照“政府购买服务”和“支持社会力量参与公共服务”理念，切实做好公益法律服务体系的规划、指导和管理工作，积极引导社会力量提供公益法律服务，努力实现公益法律服务体系组织形式的多样化和服务主体的多元化。积极构建以政府为主导、政府部门和非政府部门相互协调、社会各方面力量积极参与的公益法律服务运行机制，努力形成以乡镇公益法律服务中心为主体、上联下延、横向沟通、相互配合的工作运行机制。为保护弱势群体利益构建一个畅通渠道，进而为“法律面前人人平等”等宪法原则的实现探索新的路径，为建立和谐稳定的社会秩序提供保障。
（二）构建农村公益法律服务体系应把握四个指导原则。建立以政府为主导，以农村公益法律服务组织为骨干，广泛动员社会力量参与，建设结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、覆盖整个农村地区的公益法律服务体系，应注重把握以下四项原则：一是政府主导原则。政府是基本社会公共服务的提供者，公益法律服务的性质决定了政府必须承担对农村提供基本法律服务的责任。二是满足基本需求原则。公益法律服务毕竟是市场化法律服务的补充，应定位在满足广大农民群众最基本的法律需求上，集中有限的资金和力量着重解决农村组织和农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。三是社会力量广泛参与原则。在推进农村公益法律服务体系建设的过程中，政府一方面要切实发挥主导作用，另一方面要组织动员社会力量积极参与公益法律服务，努力实现农村公益法律服务体系组织形式的多样化和服务主体的多元化。四是因地制宜原则。推进农村公益法律服务体系建设要坚持因地制宜、分类指导，不能搞“一刀切”、“齐步走”。
（三）构建农村公益法律服务体系需要建立资金保障机制。按照“花钱买服务，养事不养人”的思路，通过区县级市的财政支出，增列财政预算，解决了公益法律服务工作者的基础工资问题。同时利用社会多方筹资，建立广州市律师公益法律服务基金会、广州市法律援助基金会等途径，利用募集资金支持经济欠发达的农村地区开展公益法律服务。鼓励相关机构和个人为公益法律服务提供赞助，用于支付公益法律服务工作者的办案补贴等开支。形成政府承担基本责任、提供有力的资金支持，社会各界踊跃提供资金帮助公益法律服务经费保障机制，确保公益法律服务的长效运行，为农村经济社会发展服务。
（四）构建农村公益法律服务体系需要建立服务工作考核评估体系。首先，各级政府应将农村法律顾问工作纳入年度工作目标考核内容，同时在有关专项考核评比活动中，增大该工作的考查内容和力度，如新农村建设考核、文明村（单位）考核、法治县、镇的创建活动等。其次，各级司法行政机关应将农村法律顾问工作自上对下建立考评细则。最后，司法行政机关应将农村法律顾问工作纳入各法律服务机构和执业律师、执业基层法律服务工作者年度考核内容。引导更多的律师提供优质高效的农村法律服务，培育拓展农村法律服务市场，维护农村社会的公平正义，推进农村经济社会发展，以健全的考核机制推动农村公益法律服务工作。
建设社会主义新农村是全社会的共同任务，司法行政部门有责任积极开展农村公益法律服务，构建功能完备、秩序规范、管理科学的农村公益法律服务体系，为农村提供优质高效的法律服务，维护农村社会的公平正义，维护农村基层社会秩序的稳定，推进农村经济社会全面发展。
参考文献：
[1]李林主编：《中国法治发展报告》，社会科学文献出版社2008年版。
[2]傅郁林：《农村基层法律服务研究》，中国政法大学出版社2005年版。
[3]张玉敏：《走过法律》，法律出版社2006年版。
[4]梁治平：《法苑随笔丛书——书斋与社会之间》，法律出版社2002年版。
[5]徐昕主编：《纠纷解决与社会和谐》，法律出版社2006年版。
[6]苏力主编：《法律和社会科学》，法律出版社2006年版。
[7]游劝荣：《法治成本分析》，法律出版社2005年版。构建公益法律服务体系专题广州市白云区公职律师事务所关于建立健全广州市白云区公益法律服务体系的探索
注释：
【1】游劝荣：《法治成本分析》，法律出版社2005年版，第38页。
【2】李昌麒、许明月：“农村法治建设若干基本问题的思考”，载《现代法学》2001年第2期。
【3】苏力主编：《法律和社会科学》，法律出版社2006年版，第128页。
【4】徐昕主编：《纠纷解决与社会和谐》，法律出版社2006年版，第98页。
【5】傅郁林：《农村基层法律服务研究》，中国政法大学出版社2005年版，第56页。
【6】《广州市律师协会2009年度工作报告》。
【7】李林主编：《中国法治发展报告》，社会科学文献出版社2008年版，第256页。
【8】游劝荣：《法治成本分析》，法律出版社2005年版，第231页。
【9】苏力主编：《法律和社会科学》，法律出版社2006年版，第36页。
【10】李林主编：《中国法治发展报告》，社会科学文献出版社2008年版，第106页。
【11】李林主编：《中国法治发展报告》，社会科学文献出版社2008年版，第162页。
【12】傅郁林：《农村基层法律服务研究》，中国政法大学出版社2005年版，第86页。
【13】苏力主编：《法律和社会科学》，法律出版社2006年版，第36页。
广州市萝岗区司法局·白继洲
