论文摘要：随着社会经济的发展，环境污染问题日益严重，生态危机愈益加剧，我们正处于一个复杂多变的时代。在这样的时代背景下，传统行政法的价值取向在经济基础、政治思想基础及法理基础等方面表现出明显的缺陷。传统行政法价值取向必须进行变革才能适应时代发展的需要，而变革的出路在于实现行政法价值取向的生态化。

　　一、行政法价值取向生态化的时代背景

　　随着当代科技和经济的迅猛发展，全球性的生态形势急剧恶化，生态破坏，资源枯竭，环境污染，物种灭绝等生态危机已成为笼罩在世界各国人们心头上的阴影，尤其是当生态环境的破坏已经转化为沉重经济负担时，人们不得不自觉地对生态自然的行为，乃至价值观念做出反思。人类在解决生态危机的措施中，除加强环境保护的基础设施建设外，也加强了上层建筑的法制建设，在这个过程中生态危机逐渐演变成了一个伴生问题，各种法律活动与环境保护有着或多或少的联系，几乎所有的传统法律部门都包含与环境有关的规则，造成了环境法与其他法律部门法交叉重叠，难以划分的局面，有人称这种局面为法律的“生态化”[1]。行政法价值取向的生态化，就是在这样的大背景下应运而生。具体说来，行政法价值取向的时代背景可以概述如下：

　　（一）环境时代的到来。由于生态危机的加剧，生态危机已经超出国界成为全球性生态危机，正如美国物理学家费·卡普拉在《转折点·科学·社会·兴起中的新文化》一书中所指出的那样：“当前的危机不只是个人的危机，不只是政府的危机，也不只是社会组织的危机，而是全球性的变迁。无论是作为个人，作为社会，作为一种文化，还是作为全球的生态系统，我们都正在达到一个转折点。”美国哲学家拉兹洛认为，我们的社会正走在一个十字路口上，世界系统面临分叉，在这个分叉口上，“人类作为一个整体”仍然“在文化上落后”。这是占主导地位的价值观念和认识落后于客观条件造成的。“这种文化滞后现象对西方是这样：现在西方已经发展到后工业社会，但他们的价值观还停留在工业社会（即传统工业文明），因而需要一次价值观的革命。”[2]而正是这场价值观的革命必将把人类带向一种新的文明时代——环境文明时代。行政法价值取向的生态化正是适应环境时代到来的要求，对传统行政法价值取向进行修正；行政法价值取向进行修正，必将促进行政法在协调经济发展和环境保护方面发挥更大的作用。

　　（二）可持续发展战略观的确立。20世纪60年代以来，在震惊世界的公害事件频发不断，生态资源遭到严重破坏，“生态危机”成为威胁人类生存，制约经济发展和影响社会稳定的直接因素时，人类开始认真思考人与自然的关系。1980年3月5日，联合国向全世界发出呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球持续发展。”[3](p33)1983年4月，联合国成立了世界环境与发展委员会，挪威首相希伦特兰夫人任主席。成员有在科学、教育、经济、社会及政治方面的22位代表，其中14人来自发展中国家，包括中国的马世俊教授。[4](p118)联合国要求该组织以“持续发展”为基本纲领，制订“全球的变革日程”。[5](p33)1987年，该委员会把长达4年研究，经过充分论证的报告《我们共同的未来》提交给联合国大会，正式提出了可持续发展模式。可持续发展观的核心思想是：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。”[6]人类“应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”“为了公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展的权利必须实现。”[7]可见，可持续发展战略，它注重自然界和生态环境，把人类与自然界二者并重，把环境生态质量及发展的可持续性作为衡量发展水平高低的重要标准。可持续发展不仅要考虑现在而且要充分考虑将来，不仅要考虑当代人的利益而且要考虑后代人的利益，不仅强调代内公平而且强调代际公平。可持续发展成为时代的最强音而被广泛接受，并逐步成为各国指导经济，社会发展的总体战略。行政法价值取向的生态化，体现了生态主义的可持续发展法律思想及承认其他生命物种种群价值的可持续发展法律价值取向。

　　（三）经济的市场化与全球化的交融。目前，我国市场经济体系已经初步形成，同时我国已经加入了WTO，逐步融入了国际经济体系。经济市场化和全球化为我国经济发展注入了生机与活力，提供了创新的机遇，但也使其面临新的挑战。市场经济体制下的资金分配不可能自发地照顾环境质量所代表的社会效益，而经济的全球化又要求我们必须提高环境意识，调整产业结构，提高技术水平，实行清洁生产，减少对环境的污染和对资源的消耗，只有这样才能适应国际经济发展趋势，在国际竞争中处于有利地位。这就需要政府以“有形之手”加强对经济活动的干预、控制和调节，以克服自由经济“无形之手”所无法触及的个人权利的滥用和资源浪费之流弊，防止共有物悲剧的发生。行政法在这方面的作用不容忽视，行政法价值取向的生态化势在必行。

　　（四）知识经济时代的到来。20世纪中叶以来，以电子计算机为代表的微电子技术，光导纤维、生物工程、新材料、新能源、空间技术及海洋技术等新的技术群的产生与发展，即将把历史的列车牵引到一个新的经济时代——知识经济时代。知识经济主要依靠智力资源的投入来创造财富，逐渐降低经济发展对自然资源的依赖程度，从而有效地缓解经济发展对自然资源和生态环境的破坏。知识经济要求法律相应地进行变革，这样才能促进知识经济的发展，行政法价值取向的生态化正是适应知识经济的要求，而在行政法法律领域做出的重要变革。

　　二、传统行政法价值取向的缺陷

　　传统的经济结构和物质生活形式都是在以人类利益为中心的基础上产生和发展起来的，与此相适应，传统行政法价值取向也存在诸多缺陷。下面就其主要方面进行简要分析。

　　（一）传统行政法价值取向经济思想基础的缺陷。

　　随着工业革命的进度，资本主义工商业的崛起，启蒙运动对人类尊严的理性张扬，自由放任的经济思想应运而生，并成为西方，特别是英美国家，自由主义发展史上构成重要的内容之一。1776年出版的亚当·斯密的《国富论》较为详尽地表述了自由放任的经济学思想，其主要结论和根本主张是最大限度地利用市场机制和竞争力量，由私人来协调一切社会经济活动；最大限度地削弱政府的权限，只允许其干预和承办市场竞争不能有效发挥作用的极少量的经济活动。[8](p2)该主张的理论前提是有关“经济人”概念的假设，即人是利己且理性的：人类的行为动机既包括“自爱”的利己心，也包括“同情”的利他心，但利己处于主导地位，追求自身利益最大化是人类行为的最基本动机。每一个人在利己心的支配下尽力追求个人利益，其理性使他在此过程中能够顾及到其他为自己打算的人的利益；每一个人都是自己利益的最佳判断者，因此任何一方，若不能在交换中得到好处就不会互通有无，也不会达成任何交易。

　　从社会整体角度看，每个人在实现自己利益最大化的同时并未损害他人的利益，因此公共利益就能得到自发的维护和增长，个人利益和公共利益能自发形成和谐状态，而无需外在力量干涉。这种放任经济自由发展的必然结论是“有限政府学说”。在这种学说的指导下，政府的职能限制于相当狭窄的范围内，如治安、国防、外交等领域。因此，在与原始国家干预的经济思想交锋中，经济自由主义逐渐赢得了胜利，成为19世纪西方各主要资本主义国家现实的经济发展模式，同时也成为传统行政法基本理念的思想根源。这种经济思想指导下，他们努力追求经济财富的极度增长，忽略了对自然资源、生态环境的有力保护，传统行政法在这样的经济思想指导下，在协调行为管理、经济发展及保护环境方面的作用受到了制约，难以充分发挥。

　　（二）传统行政法价值取向政治思想基础的缺陷。

　　传统行政法价值取向政治思想基础主要表现为政治自由主义，洛克在其《政府论》中，以“人生而自由”的论断为基础，引申出两个重要结论：[9]一是自然权利理论；二是政府的存在基于个人的同意。在洛克的全部思想中，个人自由是贯穿始终的主题，立法权和行政权的设立，法律的制定和实施是个人自由的产物和保证，政府权力的界限是个人的自由，只有以实现人人自由为目的的政府才具有正当性，社会必须建立在这种个人的充分自主性的基础之上。在个人权利被赋予至上地位的同时，政治社会中与个人权利相对的政府权力必然是有限的。在洛克看来，政府的目的仅仅是为了弥补“自然状态”的不足：“如果不是为了保护他们的生命权利和财产起见，如果没有关于权利和财产的经常有效的规定来保障他们的和平与安宁，人们就不会舍弃自然状态的自由而加入社会和甘受它的约束……”[10]因此，在这种政治思想的指导下，人们对政府干预的抵制，对“无法律既无行政”原则的推崇也在情理之中。这导致了在实践中，政府工作管理的被动、消极和滞后性，当人们沉浸于追求财富的狂热之中时，他们怎么会想到经济、社会、自然的和谐发展呢？作为上层建筑的行政法，在这样的政治思想的指导下，对生态环境、自然资源的保护也显得非常的有限。

　　（三）传统行政法价值取向法理基础的缺陷。

　　一般认为，有关西方法律的思想学说主要起源于亚里士多德的正义论。通过几千年法学家们的发展和完善，至今已经形成一套严密的法学理论，并指导着各部门法。但是，现在看来，在对当代西方法理学产生重大影响的亚里士多德的伦理道德观中存在着严重的忽视自然的缺陷，这就是亚里士多德的正义观是建立在“人本主义”思想基础之上的，它是造成今天部门法在处理生态环境问题所表现出局限性的法理学思想的根源。

　　“人本主义”法律思想的主要观念是指法律的伦理学主体是人，认为在这个地球上，人类是万物的中心，世界上的一切都是围绕人类而存在的。传统行政法价值取向是在传统“非持续发展”模式上建立起来的，体现的是“人本主义”的人类利益至上的传统思想，忽视了自然环境在人类自身生存和发展中的价值和权利。

　　这些法理基础思想严重妨碍了传统行政法对作为人类生存和发展的载体和基础的生态环境资源的保护。

　　（四）传统行政法价值取向下行政法对环境保护的不足。

　　传统行政法有管理管理者之法之称，是管理行政活动的部门法。“它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予补偿。”[11](p1)行政法以约束政府权力为核心，以依法行政和合理行政为原则，[12](P39)主要包括三方面的内容：⑴“行政机关所具有的权力”；⑵“行使这些权力的法定条件”；⑶“对不法行政行为的补救”。[13](p1)这些传统行政法价值取向所体现出的内容和原则导致了行政法于实践中保护环境方面存在明显的不足。主要表现在如下方面：

　　⒈传统行政法以约束或控制政府权力为核心，对行政机关的自由裁量权作出了较为严格的限制。而环境问题广泛复杂，各种因素相互作用，地区、时间、气候等差别甚大，使得国家的环境管理必须具备科学性、区域性和灵活性特征，需要较大的自由裁量的权力。

　　⒉传统行政法以权力行使作为基本的行为方式，单方面为相对人设置权利义务，且对相对人具有拘束力。而环境保护必须符合生态规律，并运用价值规律以实现环境资源的优化配置。这一方面要求国家在环境保护方面拥有统一管理权，另一方面又必须充分利用非权力手段，与相对人进行商议，取得相对人的认可或同意。在这种情况下，仅仅依靠权力手段不足以对环境实行有效的保护。

　　⒊传统行政法手段运用于维护国家安全或社会秩序领域，在发生了严重危害社会秩序或他人人身财产安全的后果时才对相对人加以管制，一般不介入相对人相互之间的民事法律关系，而环境问题具有污染破坏容易，治理恢复困难的特点，它要求环境保护必须以预防为主，国家或政府要事先采取措施并直接限制相对人之间不利于环境保护的民事法律行为。

　　以上这些不足反映在行政法的各项制度之中，表现出传统行政法对环境保护的不适应性或缺陷。国家要强化环境保护的职能，有效地保护环境促进经济社会的协调发展，必须对传统行政法进行拓展，确立行政法价值取向生态化的价值观已是势在必行。

　　三、行政法价值取向生态化的措施构想

　　鉴于全球性的生态危机已经威胁到人类的生存与安全、生态环境在社会发展和进步中的重要地位，国家在宏观上不仅应该制定可持续发展战略，追求生态效益与经济效益的统一，而且必须充分发挥行政法在保护生态环境方面的作用，以真正实现行政法价值取向的生态化。对此，笔者提出以下措施构想：

　　⒈以“人类和生态共同利益”为中心，重构行政法价值取向的法理基础。根据可持续发展的要求，以“人类和生态共同利益”为中心作为价值观念取代以“人类利益”为中心的价值观念，更符合当前在全球范围内正逐步兴起的一场旨在改变人类现行生产模式和生活方式的可持续发展社会变革运动的要求。这不是对以“人类利益”为中心价值观念的全盘否定，而是对后者的扩展和完善，是使人类利益在生态系统中与所有其他生命物种种群利益通过相互依存关系协调为一个有机整体。[14]可以这样说以“人类和生态共同利益”为中心重构行政法价值取向的法理基础，是行政法价值取向生态的先决条件。

　　⒉将对环境法益的保护纳入行政法价值取向之中。为了从理念上增进人类对环境保护，特别是对环境的固有价值的认识，应将环境法益直接纳入行政法保护的法益之内。不管是“控权论”、“管理论”、“平衡论”、“服务认”等观点，虽然立足于不同的视角，在各自的价值导向下都能自圆其说，但具体到环境时代，则都应适合生态危机对公共行政的现实需要，符合行政权力与公民权利的客观现状，不但要保障国家行政法有效行使，平衡行政权力与公民权利，保护公民的财产权、人身权利，而且要保护好生态环境。应将破坏自然资源及生态环境的行为纳入行政管理法规专章规定。使行政法建立以人类与自然和谐统一的价值取向之上，从而使现代行政法更加健康发展。将对环境法益的保护纳入行政法的价值取向之中，是行政法价值取向生态化的重要保证。

　　⒊提高公民的生态保护意识，实现行政法传统价值观的“绿色”变革。具体来说，主要是通过多种途径宣传和普及生态环境方面的科学知识，使人们认识到生态环境是人类赖以生存和发展的基础及当前人类面临的生态危机，同时要改革人们破坏生态环境的生产、生活方式，使生态环境保护意识大众化。在此基础上，改革传统行政法对生态环境保护认识不足的状况，实现传统行政法价值观的“绿色”变革。这是行政法价值取向生态化的不可或缺的内涵。

　　【参考文献】

　　[1]高家伟.欧洲环境法[M].工商出版社，2000.

　　[2]余谋昌.生态文明的理论阐述[M].东北林业大学出版社，1996.

　　[3][5]刘东辉.从“增长的极限”到“持续发展”[J].可持续发展之路[M].北京大学出版社，1994.

　　[4]中国21世纪议程中心编.论中国的可持续发展[M].海洋出版社，1994.

　　[6]联合国世界环境与发展委员会.我们共同的未来[M].1987.

　　[7]联合国.关于环境与发展的里约宣言：原则1、原则3[M].1992.

　　[8]傅殷才，颜鹏飞.自由经营还是国家干预——西方两大经济思潮概论[M].经济科学出版社，1985.

　　[9][10]（英）约翰·洛克.政府论[M].叶启芳，瞿菊农译.商务印书馆，1964.

　　[11][13]伯纳德，施瓦兹.行政法[M].徐炳译.群众出版社，1986.

　　[12]应松年.行政法学教程[M].中国政法大学出版社，1988.

　　[14]陈泉生.可持续发展与法律变革[M].法律出版社，2000.

作者：胡建华