预防措施的目的不是抢先对腐败采取惩罚措施。它的基本目的是打消腐败行为的念头，减少或杜绝腐败的机会。从反腐败的法律类型看，可以分为两个大的方面：第一个方面包括良好行为的一系列积极的规则和标准（行为准则、宣言、声明），这有助于建立一个没有腐败的社会（预防措施）；第二个方面包括反腐败法律（一般的或特别的法律法令），它的目的是提供适当的补救措施，包括犯罪的制裁和惩罚规则、程序性规则和所需要的组织机制，与已经发生的反腐败行为做斗争（补救措施）。第一个方面在事前处理腐败；第二个方面在事后处理腐败。世界上绝大多数国家综合采用这两种方法。而其中事前处理腐败也就是制定治本的法律制度和政策措施，预防腐败的发生。在我国，这样的法律制度就是行政法律体系。具体说来，这样的法律体系内容可以从以下几个方面来论述。
一、加快政府职能转变的步伐，是从源头治理腐败的根本保证
腐败的源头在哪里？腐败的本质是什么？这个问题是我们反腐败的重中之重。从近些年出现的形形色色的腐败来看，我们不难发现，一个共同的现象就是公共权力滥用。过去更多的时候，我们主要把目光集中在这些权力是如何被滥用、被哪些人滥用等方面。没有考虑这些权力本身是否有问题、权力存在对社会的发展价值何在、存在的合法性如何等问题。这些实际上是一个有关政府职能的问题。传统的观念中，政府是一个全能的政府，即政府应该无所不管、无所不能。于是，政府便对企业、市场大包大揽，规定了严格的政府审批制度。企业要上马一个项目，甚至要购买一台小的机器设备或仪器都要找政府审批。而审批程序关卡森严、层层剥皮，结果可想而知。为此，如何界定政府职能，即政府的存在到底应该发挥什么样的作用以及这些作用应该怎样发挥出来，是我们应该深刻思索的问题。
在全能政府观念的支配下，我们做了许多不应该由政府做的事情。而对这些事情的管制权，恰恰成了腐败的源头，成为企业或个人寻租的对象。我们可以通过国务院２００２年２４号文件《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》所列举的取消项目略见一斑。市场和企业的大事小事都要找政府来决定，这种强权型、管理型的政府职能导致更多的寻租和经济的低效率。为此，重新定位政府的职能，进而转变政府与企业与市场的关系模式是预防腐败、从源头治理的重中之重。
二、加快行政程序的法典化，是从源头遏制腐败的程序保证
我们目前最头痛的莫过于“一把手”腐败。因为“一把手”腐败所造成的损失往往最大，影响也最恶劣。在出现这样的腐败案件后，我们多数人喜欢从“一把手”个人身上找问题，且往往把问题归结为这个人思想出了问题、意志不够坚强、辜负了党和人民的培养，而很少从我们现有的制度上去发现问题。我们应该考虑为什么这些“一把手”能够腐败？答案很明显，那就是权力过分集中、大权独揽。而又是什么原因使得这些“一把手”能够大权独揽呢？显然，决策权缺乏或者根本没有规范的行政程序是一个最为重要的原因。也许有人会说，我们不是有民主集中制原则吗？不是还有一些内部行政规则吗？而实际上民主集中制原则只是原则性的，它不能对行政人员产生直接的强制力。而内部规则又不具有法律上的约束力，当然所起的作用也就是有限的了。
要想消除权力过分集中到某一个人或某几个人手中的现状，没有完善的行政程序法是不可能实现的。行政程序法就是要解决行政权按照合理、高效、公正的步骤、顺序、方法行使的问题。而我国目前还没有统一的行政程序法典，仅有的有关行政程序的规定散见于各个单行的法律、法规中，很难发挥遏制权力过分集中的作用。正是由于权力行使的随意性与非程序性，才造成了腐败的滋生与蔓延。而世界上公认的比较廉洁的国家，如挪威、瑞士、芬兰、新加坡、美国等都有非常完善的行政程序法典。构建完善而科学的行政程序法律制度，是加强对行政行为的控制，防止行政权力的滥用，从源头上遏制腐败的程序性保障。
三、加快透明政府的法制化，是从源头上消除腐败的防腐剂
阳光是最好的防腐剂。许多见不得人的罪恶勾当之所以能够得逞是因为有黑暗的掩护。腐败也同样，正是权力的运行总是在不透明的状态下，就给滥用权力者提供了机会。世界各国反腐败的经验告诉我们，构建透明政府，让一切权力的运作始终处于群众的监督之下是从源头上消除腐败的催化剂。具体说来，公开而透明的政府就是指法律政策的制定和执行要透明。政府至少要做到以下事项：公布与拟议中的政策、项目和计划有关的信息；举行公开的听证会；公布有分歧的意见；公布有关提案、评估报告；公布职位上空缺、提升、遵循的程序及相关信息；公布预算信息及政府运作及结果有关信息；使人们可以获得政府文件和信息等。真正让权力的运行完全处于民众的监督之下。
当然，要建立透明政府仅靠政策是远远不够的。要想真正实现这一目标，就必须建立起透明政府的一系列法律体系。这些法律体系至少应当包括以下几方面内容：（１）各种行政行为的法律制度必须进一步完善；（２）人事制度的改革与完善：建立科学而公正的考核指标，并以立法形式固定；（３）政府采购法律制度须进一步完善；（４）行政审批制度的改革：制定行政许可法，约束政府权力；（５）信息公开法：建立一个透明的政府，不仅从形式上公开，还要考虑公开的力度，包括公开的方法、选择的媒介以及公开的内容；（６）公共服务道德法；（７）官员的财产申报法律：建立财产申报法律，加强责任机制；（８）领导责任法律制度：不仅在行政上，而且在法律上完善领导责任制；（９）利益回避法；（１０）良好的公共财政法等。
四、完善行政组织法，是从源头上减少腐败的监视器
所谓行政组织法是指有关行政机关和行政人员的法律规范的总称。具体说来，行政组织法包括行政组织的基本制度、行政权的设置与分配、中央行政组织的设置；地方行政组织的设置、行政组织人员的编制、公务员法等方面的内容。目前，我国在行政权的分配上基本处于无法可依的状态。不论是中央和地方的权力分配，还是国务院各部门之间及地方政府的各部门之间的权力分工，都不是靠法律推行和保障。正是因为没有统一而具体的行政组织法，行政组织设置的标准和程序、行政组织的规模和合理结构、行政人员权力的合理分工等都由人的意志来控制。
正是行政组织过程的无序性，也就决定了行政组织结果的非理性。实践中，行政权的界定不明、政企不分、政事不分、行政组织结构的不合理、行政机关林立、行政职能交叉重复、管理主体不明等导致了一些掌权者任意越权行事，而不受任何限制和监督。也正是因为没有完善的行政组织法，导致许多行政机关随意为自己设定权力、设定行政审批的程序，而一些真正应该管理的事情则出现权力的真空。由此分析，不难看出，虽然表面上腐败与行政组织法没有直接的关系，但事实上两者有着千丝万缕的联系。为此，完善行政组织法同样也是从源头上治理腐败的根本。
作者：王丛虎
