论文摘要:“非典”疫情蔓延，引发我们对诸如行政应急原则、依法行政的内容、行政主体应如何处理相互间的关系、各种具体行政行为如何发挥其综合作用、行政主体与行政相对方的关系、依法行政的国际合作等行政法的热点问题进行理性思考。同时，我们还应对“非典”防治过程中出现的问题进行反思，对产生的问题原因进行深入分析，并提出可行有效的解决办法。

　　2003年曾肆虐我国部分地区的“非典”疫情，使人们碎不及防，给人们的生命安全造成了极大的威胁。随着抗击“非典”斗争的展开和结束，法学界开始对“非典”防治过程中出现的问题进行法律的理性思考。本文就与“非典”防治相关的行政法问题谈几点个人的认识。

　　一、“非典”疫情艾延，引发的行政法热点问题思考

　　(一)关于行政应急性原则和制度的思考

　　突如其来并迅速蔓延的“非典”疫情，对中国和世界都是非常陌生的，尤其是中国，多年以来没有出现过这样的让人感到恐惧的疫情。为了控制疫情扩散的速度，中国政府采取了一系列的紧急行政措施，例如，强制检查、强制隔离、强制治疗乃至强制解剖、强制火化等，这对疫情的控制，是非常及时和必要的。行政应急性原则是现代法治原则的重要内容，在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。行政紧急权力的行使和紧急措施的实施，对于遏制疫情、稳定民心、发展经济是非常必要的。防治“非典”的实际斗争过程，充分证明了这一点。

　　但是，紧急权力的行使并不是不受任何限制，它并不排斥法律的必要控制。应急权力的行使，仅仅是行政合法性原则的例外和补充。应该看到，在防治“非典”的过程中所采取的紧急措施，既有无法可依的问题，也有虽有立法但立法不够完善的问题，还有已有立法不知运用、不敢运用、不善于运用的间题。这也向人们提出了一个应当注意的问题，那就是，如何建立和完善行政紧急权力行使的制度问题。尽管行使紧急双力的范围可以超出法律的规定，甚至与法律相抵触，但行使紧急行政权力，也应当有章可循。

　　《突发公共卫生事件应急条例》的出台，把突发公共卫生事件的报告和处置等一系列问题纳人法制化轨道，这是一件大好事。但是，我们还应该看到，这个《条例》毕竟是在情况紧急的形势下出台的，难免有不妥之处，而且，随着形势的发展，我们还会遇到一些新的问题。因此，我们应该把视野放得更宽些，今后要把各类行政紧急权力的研究作为一个重要的课题来抓。

　　(二)关于依法行政的内容、制度、程序问题的思考

　　近年来，行政机关开始重视行政信息公开制度的建设。但是，由于缺乏具体法律的支持以及相关制度(例如新闻发布、网络发布、统计制度等)的配合，尤其是有些行政官员习惯于因循守旧的思维方式，习惯于暗箱操作，因此，在较长一段时间里，人们无法得到确切可靠的疫情消息，在一定程度上贻误了最初遏止疫情蔓延的时机。这向我们提出了一个问题，那就是，依法行政应该包括哪些内容，政务公开、保证公民的知情权，该不该纳人依法行政的范围。

　　人类永远不可能完全避免偶发重大事件(包括自然发生和人为发生)，在任何重大突发事件发生的最初时间，应该使有关信息通过政府依法定程序及时向社会公布，这样就可以最大限度地减少损失。对我国来说，在这一问题上是有着深刻经验教训的。如果不是在疫情刚开始的时候，没有畅通的信息渠道、疫情报告制度、得力的应对措施，就不会造成疫情扩散的严重后果。中央处理了一批在这一问题上失职的干部，是很得民心、顺民意的，但毕竟从另一个方面，反映出我们存在的问题。因此，在疫情出现和扩散的紧急情况下，依法行政的程序问题，显得比任何时候都重要，我们应该加强这方面的研究。

　　(三)关于行政主体之间相互关系问题的思考

　　在这个问题上，有两个方面值得我们注意:首先，行政机关或政府各职能部门之间的关系问题。从传染病防治法规定看，防治“非典”工作的管理主体主要是各级人民政府、各级政府卫生行政部门、各级各类卫生防疫机构和医疗保健机构。但有不少传染病防治工作都少不了需要其他部门，特别是公安部门的协助。这就涉及到由公安部门实施的“行政协助制度”。行政协助系指行政主体在实施行政职权过程中，基于本身的条件和公务上的需要，其他行政主体配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。目前，中国还没有一项法律对行政协助的基本制度(如协助主体、协助条件、协助程序、协助费用、协助责任等)作出统一规定。其次，地方法规的权限问题。“非典”疫情出现以来，各地人民政府为了防止“非典”疫情的扩散，根据《中华人民共和国传染病防治法》采取了许多预防和控制措施，其中隔离即是其中最重要措施之一。但是部分地区采取的隔离措施亦引起人们的异议。例如，沈阳市2003年4月27日发布((关于加强来自疫区人员管理的通告》规定，凡由疫区来沈人员必须在有关部门的监控下到指定的旅馆居住，人住旅馆按规定采取监视措施。可是，根据《传染病防治法》及相关法律法规，“非典”隔离对象仅限于“非典”病人、疑似病人和密切接触者，且卫生部对这三类人已有明确的判定标准。那么，部分地方政府对所有来自疫区的人员采取隔离措施的做法，缺乏法律依据。这向我们提出了这样的问题，地方法规到底有多大的权限?如何才能妥善处理地方法规与应急性原则的关系?

　　(四)关于各种具体行政行为综合作用的思考

　　在这场防治““非典””斗争中，各级政府都充分运用各种手段，采取各种方法来开展工作。行政许可、行政调查、行政处罚、行政奖励、行政强制、行政减免、行政补助等行为方式都结合起来运用，取得了明显效果。尽管如此，我们应清醒地看到，在诸多的具体行政行为的实施过程中，会存在这样或那样的问题，很可能出现不合乎行政合法性原则的问题，这此都有待我们进一步地去研究。

　　(五)关于行政主体与行政相对方关系的思考

　　这里有以下几个值得注意的问题:

　　第一，授权性行政主体与相对方之间的权利义务关系问题。在正常情况下，医院与病人是一种平等、有偿的民事关系。但在抗击“非典”的特殊时期，基于传染病防治法的授权，医疗机构不再是一个纯粹的民事主体，它在传染病防治中恰恰是“授权行政主体”，它对“非典”病人及疑似病人拥有行政管理权，特别是实施紧急强制措施的权力。其次，在正常情况下，医生得治病，病人得付费，这是天经地义的关系。在防治传染病工作方面，医院负有不可推卸的管理职责。在“非典”时期，医院和病人间就不再是一个简单的收费关系。为此，中央已经强调，任何医院都不得因患者没有能力交费而拒之。这就提醒我们需对医患关系有个新认识，它们之间绝不是一个纯粹的民事关系。

　　第二，行政机关与广大群众的相互配合问题。为了有效防治“非典”，不仅需要政府、医疗保健部门依法尽责，同样需要广大群众依法配合行动，包括接受查询、检验、治疗、调查取证，乃至服从隔离等预防、控制措施。这不仅是一种社会公德，更是一项法律义务。抗击“非典”，政府、医疗机构以及公民之间，是一种互相支持、配合的关系，三者的合力，是夺取防疫胜利的强大力量。但其中政府职责占主导地位。

　　第三，公民合法权益的法律救济问题，如果有人对政府采取的抗击“非典”的强制措施不服，是否可以适用法律救济及适用什么法律救济呢?如果真的在这种“非常时期”提起这种“非常诉讼”，对于非常时期中的行政紧急强制措施的法律救济，该不该与对于一般行政强制措施的法律救济有所不同?

　　第四，行政主体与社会组织之间的关系问题中央及时地把防治“非典”向广大农村作为工作重点，各地农村的基层的自治组织也纷纷行动起来，形成了防治“非典”的铜墙铁壁。社会组织在现代社会管理中的作用越来越突出，这既是对民主的推动，其本身又是民主政治发展的结果。就我国大多数社会组织而言，都有程度不等的两重性，分门别类研究它们在现代社会管理中的作用是一个非常有意义的课题。既要充分认识它们在社会管理中的积极性参与和民主监督作用，也要防止其可能发生性质变异、滥用权力等问题。

　　(六)关于依法行政国际合作问题的思考

　　“非典”是跨国界的传染病，它不但是中国的灾害，也是人类的灾害，是一种全球性的公共卫生危机。在经济全球化的今天，抗击“非典”成为人类面临的共同挑战和任务。传统行政法被认为是“国内公法之一部分”，行政法的调整范围通常是限制在国界里边的，但现在情况发生了巨大变化。人类只有借助联合行动，才能赢得对付资源匾乏、环境污染、瘟疫流行等共同性问题。

　　二、相关问题的反思

　　经过了一场严峻考验，现在反过头来考虑，至少有以下问题值得注意:

　　(一)行政立法的不完善和滞后问题

　　从“非典”的防治过程来看，我国的行政立法存在许多真空地带，例如，我们上述内容提到的，中国还没有一项法律对行政协助的基本制度作出统一规定。再如，行政紧急强制行为的规定问题。传染病防治法为预防、控制和医治传染病设定了许多强制措施。像隔离治疗;控制传播措施;在指定场所进行医学观察;实施必要的卫生处理和预防措施;限制或者停止人群聚集;停工、停业、停课;临时征用房屋、交通工具;封闭公共饮用水源;宣布疫区和疫区封锁等等。值得注意的是，全国已有不少省市通过地方性法规和规章，规定了各地有关防治“非典”的强制措施，但地方性法规与地方政府规章在设定和规定行政紧急强制权方面有多大的权限，因我国没有行政强制法而出现法律真空。

　　由这次的“非典”疫情防治，可以看出，我国的行政立法是不完善的，而且，存在明显的立法滞后现象。等出现了问题再去立法，尽管是亡羊补牢，犹未为晚，但毕竟是使许多工作陷人被动，甚至会国家和人民的利益带来不利的影响。

　　(二)行政机关的工作态度与执政观念问题

　　行政机关应对自己在社会发展中的地位和作用有一个清醒的认识。经济发展是我们的第一要务，但是，我们不能只片面追求经济效益，片面追求经济发展的高指标。在搞好经济工作的同时，我们还应高度重视与经济发展密切相关的其他问题，如可持续发展问题、环保问题、公共卫生问题等等。不能错误地认为，公共卫生仅仅是医疗机构的事情。行政机关应当真正关心人民群众的疾苦，把“三个代表”落到实处。

　　这次的防治“非典”就说明，重大突发性公共卫生事件的处理，首先需要各级各类医疗保汪几构、卫生防疫机构按各自职责开展医治、防疫、保健工作;同时，与防治有关的食品、药品和水的管理，以及国境卫生检疫等工作，也须密切配合。所有这些方面，都必须由中央和各级政府统一组织实施。与此同时，政府还必须制定全面的防治规划。

　　一个人民喜欢和信赖的政府，首先应该有一个正确的、合乎民意的执政观念，其工作人员必须要有一个正确的工作态度。一个脱离群众、“以官为本”的政府和干部，是绝对不会合格的。关于执政观念和工作态度的研究，也是我国行政法研究的一个薄弱环节。这不仅是一个政治问题，它应该也是一个法律问题。这次“非典”疫情在刚开始的时候没有得到重视和有效的控制，也从反面说明了这一点。

　　(三)关于重大突发公共卫生事件的应急处理机制问题

　　自“非典”疫情爆发以后，中央以及地方各级政府采取了一系列果断措施，迅速纠正了有关地方和部门在疫情初期的工作失误，稳定了人心，遏制了疫情蔓延的凶猛势头，在这场抗击“非典”的特殊战斗中夺回了主动权。

　　应当指出的是，政府的一系列紧急措施，都是依据传染病防治法等有关法律法规而采取的，这已充分显示了法制在应对“非典”这样的重大突发公共安全事件方面的威力。当然，这次“非典”疫情也从某种程度上暴露出我们在重大突发公共卫生事件的应急处理机制方面的一些缺失与不足，比如，由于一些政府部门与广大民众危机意识的淡薄而导致的盲目与恐慌，由于条块分割、部门封锁而导致的失误与延迟，由于报喜不报忧的思维惯性而导致的早期信息未能及时公开，等等。

　　在现代社会，国家和公众应当具有危机意识和法制观念，这是此次抗击“非典”斗争给我们带来的重要经验。危机意识让我们居安思危，未雨绸缪，预先制定和形成二整套机制应付突发危机;法制观念则使我们能够有效生成并运用法律这个重要武器，在一旦危机来临时，有效地采取各种措施，动员一切力量克服危机。建立和完善重大突发公共安全事件的应急法制，既是现代社会中危机意识和法制观念的必然反映，也将为我们战胜像“非典”这样的重大灾难提供可靠保障。

　　三、关于解决存在问题措施的几点思考

　　(一)行政机关及其工作人员，应当真正树立依法治国观念

　　依法治国决不是一句空话，它需要行政机关及其工作人员，将党和国家的方针政策落实到实际工作当中。

　　中国是一个受“人治”和“官本位”思想影响较重的国家。在这样的国度中，制约依法治国实现的，最根本的不是政策、法律和制度的因素，而是人的因素。要消除人的因素不良影响，最关键的一点，就是人的观念的转变。如果不能真正树立依法治国的观念，要相真正实现依法治国，就会成为空谈。行政机关应通过宣传教育、政策引导、激励机制等多种方法，通过一个长期的过程，逐步实现其工作人员观念的转变。逐步消除工作中人为因素的影响。

　　(二)建立健康、有效的约束机制

　　由于行政优先权等因素的影响，在我国，行政机关及其工作人员的特权思想比较严重。一个很重要的原因就是行政机关的行政行为缺乏必要的监督和约束。

　　十六大报告指出:“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执政水平，确保法律的严格实施。”这说明，要推进依法行政，有效的监督是一个重要前提。如果没有必要的、有效的约束机制，就难以使各项工作取得令人满意的效果。

　　就目前的实际情况来看，我国尽管可以通过人民代表大会、政治协商会议、社会舆论、行政机关自身监督、行政司法审查等多种途径对行政机关的活动进行监督，但效果并不是十分令人满意。在我国，建立一个有效的监督约束机制，也是建设政治文明的必然要求。

　　(三)强化政府职能的同时，加强行政指导的力度

　　各级政府应当通过宣传与教育，向广大民众灌输风险意识、危机意识，使广大民众意识到，现代社会发生某种重大突发公共安全事件是一种难以回避的可能，以增强我们的心理免疫能力，在灾难骤然降临之际不致于惊慌失措。

　　在抗““非典””工作中，行政指导方式得到了充分的运用，国家卫生部先后发布了《公众预防传染性“非典”型肺炎指导原则》、《传染性“非典”型肺炎推荐治疗方案》、《公共场所预防传染性“非典”型肺炎消毒指导原则》，教育部也发出了《关于作好高校离校学生的教育和管理工作的指导建议》等。一方面，行政机关的指导意见是经过认真研究的，有些还吸收了专家的意见，具有权威性，另一方面，政府把指导性意见告诉群众，例如把预防“非典”的有效的、无效的、不肯定效果的预防方式公之于众，群众是否采用可以由自己判断，自己选择，不把政府的主张强加于群众，但对公民的行为具有导向作用。这种行政指导方式的适当运用对防治工作确实起熟了积极作用。

　　(四)完善行政立法，填补法律真空

　　应当在总结包括抗击“非典”在内的国内紧急事件的经验教训、借鉴国外紧急状态立法的基础上，尽快在我国宪法中增加紧急状态制度的规定，对特定人员的法律责任加以明确。同时，在条件成熟的情况下应制定一部统一的紧急状态法，明确紧急状态下的政府人员等肩负特定职责人群的法律义务和法律责任追究的具体规定。只有实现了紧急状态法制化，才能保障政府工作人员等相关特定职责人在紧急状态时期能够充分履行自身的法律职责，在应对与处理突发事件中发挥其应有的重要作用。

　　在非常时期，全国人大和国务院应当针对防治“非典”过程中出现的各种法律问题进行研究，并在此基础上及时进行相关立法活动，使防治“非典”工作等突发性公共卫生事件的处理纳人法制化轨道。我们应当尽快制定应对重大突发公共安全事件的专门法律，设立应对重大突发公共安全事件的专门国家机构，将突发事态发生之前的信息搜集与公开，突发事态发生之际的社会动员、管理与协调，突发事态结束之后的后果评估与处置等等，都纳人法治化轨道。

　　我们还应当尽快制定与出台政府信息公开法，切实保障广大民众对重大突发公共安全事件的知情权。这次使人碎不及防的“非典”疫情再次证明，政府在突发事态到来之际提供准确、充分、有效的信息是进行社会动员与集体行动的必要前提，也是消除民众恐慌心理、杜绝“小道消息”扩散的有效方法。同时，我们还应当依法加强对信息的管理，既确保公共信息系统的正常运作，又尽力避免信息扭曲而导致的严重后果。

　　“非典”疫情对于我们来说，既是一场重大灾难，同时也蕴涵着社会进步的机遇。我们在竭尽全力减轻“非典”造成的损失、最终战胜“非典”的同时，应当抓住机遇，溯本求源，举一反三，及时制定与完善应对重大突发公共安全事件的法律法规，以便在今后一旦重大危机突然袭来之时，我们既能紧急动员，快速反应，又能从容应对，化险为夷。

　　参考文献:

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作者：刘培海 周鹏