行政法的调整对象是行政法的基本范畴之一，它决定着行政法区别于其他部门法的特别属性，因为不同的法律部门有着不同的调整对象;同时.行政法调整对象的确定，能决定着行政法的范围，尤其重要的是，行政法的调整对象也是研究行政法主体，主体间权利义务及其特点的基础，而权利义务则是法律规范的基本内容。为此，笔者以为行政法的调整对象应该是探讨行政法理论基础的一个起点。
有关行政法的调整对象，行政法学界的各种理论观点并不相同，大体形成以下状况:绝大多数理论观点认为，行政法是调整某种特定社会关系的。以此为前提，又分化为几种:
第一，调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政的关系。①
第二，调整国家行政管理范围内的社会关系，即行政管理关系。②或表述为调整行使国家行政权力活动和由此种活动形成的行政关系。③
第三，调整以公共利益为本位的公共利益与个人利益的关系。④第四，调整以政府服务为本质的政府与公民之间的关系。⑤等等。也有少数主张控权论的学者认为行政法调整的对象仅仅是行政权。该观点认为，行政法的产生并存在就是为了行政权加以约束，“行政法”始终或主要焦点是以行政权为调整的对象，不是以公民，法人的权利义务为其调整对象。⑥
对上述见解，笔者认为，首先应该说以特定的社会关系为行政法的调整对象是更科学的认识。因为它更本质、更全面地概括了行政法的对象问题。其理由是:
第一，法律是规定人们相互之间权利义务的，它至少要以双方的关系即某种社会关系为前提。行政法也不例外。只是行政法与其他部门法相比较，其特殊之处在于它是调整行政主体与其他方的关系，其中最基本的应该是行政主体与行政相对人的关系。由此，行政主体与行政相对人的关系作为行政法的独特调整对象其实是行政法部门存在和发展的一个条件。
第二，以行政主体与行政相对人的关系为基础，能全面、集中地建构出行政法的全部规范。行政法从行政主体与相对人的关系这一基本纽结点入手发挥调整规范作用，由此必将层层逻辑性地推展出行政主体与相对人的相互权利义务关系的规定(无论是服务、管理或是以哪种权利、利益为本位)、行政主体与行政相对人各自的权利义务关系的规定和进一步引发的监督行政的主体与行政主体之间的监督权利义务关系的规定。而这些就形成了行政法的全部内容。
以行政权为行政法调整对象的见解应该说也触及了行政法现象的核心，但其片面性是明显的。有国家行政权就有行政法这一立论并不错误，但孤立的行政权在缺乏对应物时是没有存在意义的。认识和研究行政权必须将它置于与相对方的关系上，只有这样才能真正理解它是否强大，是否侵害了相对方的权利。进而才谈得上行政法是控制行政权还是强化行政权。以行政权为行政法的调整对象也是认识论上的错误，即没有看到行政权力与相对人权利以及他方权力的相互密切联系。那种认为行政法始终或主要焦点是以行政权为调整对象，而不是以公民、法人的权利义务为其调整对象的观点，就是将行政权与公民、法人的权利义务割裂开来的僵化认识。事实上在行政法领域，行政权与公民、法人的权利义务是相互依存的，缺乏一方，另一方也不能存在。例如，行政法在控制行政处罚权的同时也就在强化公民、法人等一方的权利。它具体可以表现为:行政法在限定行政处罚机关、处罚方法和罚款数额的同时，必然也就赋予了公民、法人的合法利益应受保护的权利。同时，行政法还要相应规定公民，法人对违法处罚的拒缴权、要求听证权、申辩权、提起行政复议和行政诉讼权以及法院的司法审查权。如果没有后一类的规定，控权只能是空话。对此，与其片面地说行政法只调整行政权，不如全面地说行政法是在调整行政主体与相对方权利义务的关系。
接下来需要讨论的是，上述见解中的哪一种更能全面揭示和概括行政法的调整对象?相比较而言，笔者认为以“行政关系，对行政的监督关系”为调整对象的表达无疑更为全面和概括。这是因为它符合各国行政法的基本实际情况，是对现实较准确的理论说明。当然，在这里我们需要把封建时代以前的行政法规范排除在外。奴隶制、封建制时代的行政法规范与现代意义的行政法完全是不同的概念，那一类行政法规范都是强化个人专制独裁的工具，因而是以绝对的、支配与服从式的行政关系为调整对象的，它与宪政民主时代以宪法为基础而产生的部门行政法不能成为并列的讨论对象。近代以来的各国行政法从其规定的内容来看，基本上都包括了对管理关系的规定和对行政监督关系的规定，尽管它们的侧重点或行政法的观念可能不完全一样。有关这一点，即使从似有极端的所谓“管理法”和“控权法”中我们也可以看出来。前苏联行政法被他们的行政法学者概括为是管理法，但事实上其行政法的内容也不仅仅是关于管理与被管理关系的规定，其中还有许多关于公民权利和行政管理机关义务的规定以及对行政管理机关实施权力机关监督、法院监督、检察机关监督等规定。⑦从这一点来讲，前苏联行政法学者将其行政法概括为“管理法”只是他们的认识问题，而并不是他们行政法内容的准确反映。以“控权法”著称的英美行政法虽然强调司法审查对行政的监督关系，但也不是不规定行政权力和公民的义务。如美国行政法学者柏纳德·施瓦茨一方面强调美国行政法“是管理政府行政活动的部门法”，一方面也承认行政法规定“行政机关所具有的权力”⑧。这里毫无疑问隐含着公民对这种法定权力应有服从的义务，只不过他们侧重研究行政权这一部分问题罢了。
无论行政法学界对行政法持有什么不同的见解，行政法要调整一定的社会关系和这种社会关系至少应包括行政关系以及对行政和监督关系，这是难以否认的。有些行政法学者虽在基本理论层面上不承认这一点，但在分析阐释行政法具体内容如具体行政行为、行政救济时，又自觉或不自觉地是在运用行政法律关系和行政监督法律关系的理论，这表明此种行政法调整对象的概括是具有规律性的，也是有生命力的。
二
行政机关与相对人的关系经行政法调整形成相互的法定权利义务关系，或者也可以表现为行政权力与公民(包括法人或其他组织，下同)个体权利的关系。这种权力与权利是一对基本矛盾，断言这对矛盾推动着行政法的变化和发展并不为过，因为正是这对权力与权利关系的不断调整并不断改进调整方法使得行政法不断向前发展完善。
行政法对权力与权利关系的调整应当追求一种最佳的关系“度”，当然这种“最佳”只能是一个相对的范围而不是某一个极点。那么行政法将权力与权利关系调整到什么状态是最佳“度”?这恐怕是行政法学者，行政法的立法者，执法者以及司法者都应当思索的问题。
要实施国家行政管理不能没有行政权，行政权疲弱不足并受太多的不应有的牵制，将不能保障社会公共利益和富有效率的国家管理，但只强化行政权并使之不能或较少受制约，则将侵犯公民应有的个体利益和难以保证公正。这都不是最佳“度”。如何把握这个最佳“度”?对此，笔者认为行政法学界有学者提出的“平衡论”观念⑨是有价值的，尽管“平衡”这一名称以及“平衡论”的理论体系和一些论证方式还值得进一步探讨，但平衡观念的树立，对于行政法在调整社会关系时追求最佳“度”有着指导意义。笔者理解这一平衡，并不是指行政权力与公民个体权利的“平衡”、“对等”，因为国家行政权力与公民个体权利毕竟不是同一性质的权利。笔者理解，平衡首先是指一种指导思想，要考虑到各方应有的利益，“兼顾国家利益，公共利益和个人利益”。这种兼顾也不是在实际操作上各作三分之一的比例分配，作为指导思想，它只要求有和谐兼顾的观念，并不确定各兼多少，各兼多少的具体问题将根据各种利益的实际情况来处理，但如果连兼顾的基本观念都没有，则各兼多少就根本没有可能。其次，平衡也是一个价值目标，即行政法应当追求的、现实性的结果。在这一点上，平衡论的确比管理论和控权论具有更高的视野。对此我们可做下列分析:
现代民主国家，特别是人民真正当家作主的社会主义国家，其本质应当是谋求全体人民利益的，这种全体人民利益不能只是一个抽象的概念，它包括人民中每一分子、每一特定范围集合体的具体利益，这反映在行政法领域中，就是要充分赋予和保障公民的个体权利;但是，公民之间个体权利的享有和行使应该是平等的，某一公民个体权利的享有和行使不能妨碍和侵害其他公民个体权利的享有和行使，这就需要秩序，而建立和保障这种秩序靠公民个体自己是困难的，它不得不靠必要的公共权力。这反映在行政法领域中，就是又要赋予和保障必要强度的行政权力。充分赋予和保障公民的个体权利同时又要使其在国家行政权的统一组织下有序地享有和行使，赋予和保障必要强度的行政权力同时又要使其不侵害公民应有的个体权利，产生于宪政时代的近代以来的行政法事实上都是不同程度地追求这种最终调整效果。即使在理论上各向两端的“管理法”和“控权法”也不例外。
前苏联管理法模式的行政法其追求的目标是否仅仅是管理或管理的有效性?笔者认为其实并非如此，因为强化管理只能是一种方法性质的，它总是为一定目的服务的。这个目的，根据苏维埃国家的本质，至少在本意上并不是象封建时代行政法那样是为了强化封建君主的专制独裁，只强调管理者的权力和被管理者的义务。封建行政法型的管理法与原苏联行政法型的管理法完全不是同一类的管理法，平衡论对此不予区分而笼而统之称“管理”是不恰当的。
笔者认为，苏维埃行政法的目的也并不是为了管理，按前苏联行政法学者的解释，苏维埃社会主义行政法调整着在组织与实现“旨在竭力巩固和发展社会主义的各个方面经济、政治、思想意识，旨在增强苏维埃的权利……的执行与指挥活动过程中所产生的社会关系。”⑩很明显，苏维埃国家的执行与指挥活动(行政管理)旨在竭力巩固和发展社会主义的各个方面—经济、政治、思想意识，旨在增强苏维埃人民的幸福、维护公民的权利。其目的仍然是要“兼顾国家利益与公民利益”!姑且不论通过强化行政管理权能否达到兼顾的目的，至少其管理法的价值目标不只是为了管理，而也是想达到兼顾。就这一点看，“平衡”的确是比“管理”层次更高的思想，平衡与管理实际上是手段与目的关系。前苏联行政法学者可能并没有真正认识这一点，他们将苏维埃行政法概括为管理法看来只停留在了手段层面的认识上。那么，通过强化管理权他们如何又能实现兼顾利益的目标?这就是计划管理模式所形成的特有思路:它是想通过强化行政权的管理作用—先将各种利益通过行政权上收集中于国家，然后由行政权向各方作平均分配，即统收统支，平均主义，大家都来吃国家这口大锅饭。这种方式也是想能兼顾利益，只是实践证明难以真正实现。因而笔者认为，前苏联模式的行政管理法其实是手段上的管理法，目的上却实质也是要平衡利益关系。
同样，控权法最终的目标是否又只是在追求控制行政权呢?似乎控权法学者在潜意识中是这样的。有的控权法学者也认为:“行政法学不仅要研究行政机关应有何种权力，而且要研究行政权力应如何行使，更要研究对行政权力运用所产生的消极后果如何进行补救。通过救济，以实现公民与行政机关在法律上的平衡。
由此看来，控权论也只是手段层面的认识，其目的仍然也是想达到平衡。因为控权论的存在实际上隐含着一种自己不得不承认的前提—即意识到行政权力过度强大，与公民个体权利不能协调，因而必须控权，那么通过控权，又想追求并实际上会达到一种什么目的和结果呢?其逻辑结论只能是达到权力与权利的某个平衡状态。许多控权论学者只是在注重中间的控权过程，忽略了控权的前提，特别是未从控权的目的和结果角度来进行更高层次的理论概括。
从上分析可见，平衡是行政法价值目标层面的理论概括，而管理或控权都只是手段层面的理论概括。前者是后者的最终目的，更具有基础性和指导性。以此为指导，行政法在调整其特定社会关系的“度”的掌握上，既不能一味追求强化行政权而无视公民个体权利，也不能一味追求突出公民个体权利而控制行政权，其根本目的还是在于平衡或称和谐地兼顾各方利益。
平衡作为指导思想，是行政法调整社会关系的基本观念和方向，它要求行政法的立法、执法和司法(指司法审查)以及广大公民的活动都应树立这样一种观念，不应该片面地认识行政权力和公民的个体权利问题。平衡作为价值目标，则对行政法调整社会关系时掌握最佳“度”提供了原则标准。即如果达到了权力与权利的平衡，兼顾了各方应有的利益关系，行政法对社会关系的调整就掌握了最佳的“度”。
平衡对行政法调整社会关系时掌握最佳“度”提供了指导思想和原则标准，但也不是只具有抽象意义，当它被贯彻于行政法的实践中时，完全能被具体运用。对此，笔者试提出思考。
行政法对特定社会关系的调整，应该说关健在立法上。因为立法环节是分配权利义务、设定某种法律关系模式的环节。立法只要确定了社会关系的一个最佳“度”，在执法、司法或其他监督等环节只要能做到依法行政、依法审判或监督，则就能实现这种行政法所追求的最佳“度”。因此，在这里笔者只需着重从立法角度提出看法。
行政法应是保障合法行政权与合法公民个体权利的总体平衡机制，这一机制需要行政立法来全面设定。它包括:在实体行政法律关系中，要配置必要的行政权力并保障行政权力的强度，以约束公民能正当、有序地行使自己的个体权利，不得侵害国家和他人利益。反之，行政权力的配置和强度应有一定限度，必须是事权一致，配置得当，防范其因过大或过乱而易于侵害公民合法的个体权利。为此，在这一对法律关系中需掌握一个最佳度，即对行政权的必要配置(有力量约束公民必须有序行使个体权利)与使公民合法个体权利最少可能受侵害的(对行政权的一定限量)“度”。在这里，权力与权利是兼顾的，但是并不是对等。由于国家行政管理的需要，行政权力必须处于主导地位，它表现为:对行政权的必要配置是首要的，不能因权力可能造成公民合法权利的侵害而不配置权力或大量削减权力。同时，对权力的一定限量也只能是从尽量减少对公民合法权利侵害的可能性考虑，不可能为了完全避免其侵害性而将权力限量到零。在行政程序法律关系中，行政机关程序性权力与公民程序性权利的配置同样要兼顾，行政机关程序性权力主要是为了实现其实体权力而服务的，如审批权，执行权等等。而公民的程序性权利则主要是为督促行政权力依法公正行使和实现并保护自己合法利益的。如申请权、要求听证权、申辩权、控告权等等。两者的功能不太相同，前者偏重行政权的效率，后者偏重行政权的公正。为此，在这一对法律关系中也需掌握一个最佳度:即配置同行政实体权力相应的行政程序权力(讲究效率)与最大限度地赋予公民行政程序上的权利(确保行政权行使公正)的“度”。这种兼顾也不是对等的，因此应最大限度地赋予公民程序性权利，与之相应则要最大限度地要求行政机关履行程序性义务。在对行政实施监督的法律关系中，毫无疑问主要应配置包括司法审查权在内的各种监督权，而且应具有相当的强度。为了对强大的行政权能形成制约以顺利、有效地进行监督，这是完全必要的，由行政权力与公民个体权利不对等带来的难以完全避免的危害问题，需要在对行政的监督过程中得到弥补和解决。但是，对行政的监督也不能是扼杀行政权，而只是要审查纠正行政权违法和不当拥有或行使的部分，同时又要维护行政权合法正当行使的部分。在这种法律关系中需要掌握的最佳“度”是两个:一是配置有效监督权与不妨碍行政权合法合理行使的“度”，二是按需要分配在监督程序中公民讼告权利与行政机关辩解权利的“度”。前一种尸一权力与权力的和谐兼顾，后一种是权利与权利的和谐兼顾。但这也不是对等的，由于这是对行政的监督过程，其特殊性决定了要偏重监督权力和公民权利。上述三个方面的法律调整各有权力与权利的兼顾，又因各有特点而形成各自的偏重，最佳“度”的确定并不在同一个位置上，但总体上还是形成为一平衡稳定的社会秩序构架。
立法将社会关系设定到所预定的“度”后，执法和司法只要严格依法进行活动就能真正实现这个“度”。但在这里，笔者还想提及公民一方在实现行政法对社会关系调整最佳“度”中的作用。
过去，作为行政相对人的公民一方常常被视为是受行政管理的对象，是被动消极的一方，因而基本不考虑他们在实现行政法律关系中的积极作用。这显然是错误的认识。从法学基本理论讲，当法律规范设定了作为前提的法定权利义务关系模式之后，使现实的行政法律关系真正产生、变更和消灭的就是法律事实了，而法律事实包括法律事件和法律行为，其中法律行为应当既包括行政机关的行政行为，又包括公民等一方的行为。当公民、法人和其他组织能不需行政机关强制力而自觉以自己的行为正确地行使或履行行政法规定的权利或义务时，行政法律关系的产生、变更和消灭将更为顺利，公正与行政效率无疑也都得到了保证。因此，在实现行政法对行政关系调整的最佳“度”上，公民一方也具有重要作用，而公民要真正发挥作用，则对行政法也应有正确的观念—即兼顾的意识。具体讲，应教育广大公民懂得行政法不只是保障国家利益，赋予行政机关权力和公民义务的法，也同时是保障公民一方个体利益并赋予其权利和规定行政机关义务的法。为此，对于行政机关正确运用行政职权所实施的管理，应当服从并及时履行自己应有的义务;对于认为行政机关违法，不当行使行政职权或未履行义务的，则应学会并大胆行使行政法赋予的权利来保护自己的合法权益。一旦公民也真正有了这样的观念，一旦对全社会的行政法普及达到这一程度，实现行政法对社会关系调整的最佳“度”就有了充分可靠的基础。
注释
①罗豪才:《行政法之语义与意义分析》载《法制与社会发展》1995年第4期，第12页。
②B.M.马诺辛等著:《苏维埃行政法》，群众出版社1983年版，第29页。
③武步云:《政府法制论纲—行政法学原理研究》，陕西人民出版社1995年版，第284页。④参见叶必丰:《公共利益本位论与行政诉讼》，载《中央政法管理干部学院学报》1995年第6期。
③参见陈泉生《论现代行政法学的理论基础》，载《法制与社会发展》1995年第5期。
⑥王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第11页。
⑦参见B.M.马诺辛等著《苏维埃行政法》，群众出版社1983年版，第29页。
⑧伯纳德.施瓦茨著《行政法》，群众出版社1986年版第1页。
⑨罗豪才等《现代行政法的理论基础—论行政机关与相对一方的权利义务平衡》《中国法学》1993年第1期。
⑩司徒节列金著《苏维埃行政法(总则)》，中国人民大学1955年出版，第3页。
11王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第22页。
作者：方世荣
